黃漢高

摘 要：山林土地權(quán)屬糾紛形成的歷史成因多樣且該領(lǐng)域政策性強(qiáng)而多變，通常該類糾紛持續(xù)時間跨度長、涉及人數(shù)眾多、社會影響面廣，案情極為復(fù)雜。尤其由于歷史證據(jù)容易缺失，在事實(shí)認(rèn)定方面難以把握。辦理該類監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)在梳理農(nóng)村山林土地權(quán)屬調(diào)整沿革的基礎(chǔ)上，明確此類行政訴訟監(jiān)督案件的審查原則和范圍，并對不同時期形成的各類證據(jù)的證據(jù)效力和證明力進(jìn)行分析，以準(zhǔn)確靈活地適用相應(yīng)的確權(quán)規(guī)則。

關(guān)鍵詞：山林土地權(quán)屬糾紛 行政確權(quán) 行政訴訟監(jiān)督 行政檢察 證據(jù)規(guī)則

山林土地權(quán)屬糾紛案件，具有廣西地域特色。1950年，廣西的木材產(chǎn)量僅有1.66萬立方米。2018年，木材產(chǎn)量達(dá)3175萬立方米，廣西有約占全國5%的林地，但木材產(chǎn)量占全國40%以上[1]。隨著林業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，加上各類建設(shè)征地補(bǔ)償?shù)拇碳ぃ瑥V西的山林土地權(quán)屬糾紛頻發(fā)，這類案件是廣西檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督案件的主要類型之一。

一、農(nóng)村山林土地權(quán)屬的調(diào)整沿革歷史

要妥善辦理山林土地權(quán)屬糾紛行政訴訟監(jiān)督案件，必須首先把握我國農(nóng)村山林土地權(quán)屬的調(diào)整脈絡(luò)，這對案件證據(jù)審查非常關(guān)鍵。

（一）解放前及解放初期的土地改革時期

1947年10月10日，中共中央頒布《中國土地法大綱》，在陜甘寧等老解放區(qū)、東北等半老解放區(qū)及鄂豫皖等新解放區(qū)，廣泛開展以土地改革為中心的群眾運(yùn)動。解放后，1950年6月30日，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》。1952年底，我國基本完成了土地改革，除了法律規(guī)定屬于國家所有的或者不宜分配給農(nóng)民的土地、森林、房產(chǎn)，已經(jīng)依法分配給農(nóng)民個人所有，在農(nóng)村建立起了山林土地等生產(chǎn)資料的農(nóng)民私有制。

（二）合作化時期

1953年至1956年間，我國農(nóng)村經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社三個階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化。1956年進(jìn)入高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段后，入社農(nóng)民的私有土地全部轉(zhuǎn)為高級社集體所有，入社農(nóng)民不再對土地等主要生產(chǎn)資料享有私有權(quán)，土地制度從農(nóng)民私有制轉(zhuǎn)為社會主義的農(nóng)民集體所有制。

（三）人民公社時期

在人民公社時期，有一項(xiàng)很重要的制度——“四固定”，是指將勞動力、土地、耕畜、農(nóng)具固定給生產(chǎn)隊(duì)。至于固定給生產(chǎn)隊(duì)的權(quán)利是什么，按當(dāng)時政策的變化，“四固定”可分為兩種情形（兩個階段）：

早期的“四固定”是指在黨中央規(guī)定將生產(chǎn)隊(duì)作為人民公社中的基本核算單位以前，上級經(jīng)濟(jì)組織將勞動力、土地、耕畜、農(nóng)具固定給生產(chǎn)隊(duì)使用的制度。此時，生產(chǎn)隊(duì)只有使用權(quán)，所有權(quán)仍歸人民公社或者生產(chǎn)大隊(duì)。這一時期的“四固定”不宜作為直接確定權(quán)屬來源或變動的依據(jù)，只宜作為生產(chǎn)隊(duì)進(jìn)行經(jīng)營管理的依據(jù)，可作確定土地權(quán)屬的參考。

1962年，《中共中央關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》《農(nóng)村人民公社工作條例（草案） 》頒布后，根據(jù)生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地、牲畜、農(nóng)具、勞動力歸生產(chǎn)隊(duì)所有、支配以及生產(chǎn)隊(duì)是人民公社中的基本核算單位的文件精神進(jìn)行的“四固定”，除了少部分不宜下放至生產(chǎn)隊(duì)仍由公社或生產(chǎn)大隊(duì)所有的土地、大中型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具及其他未進(jìn)行“四固定”的生產(chǎn)資料以外，實(shí)際上已將土地、牲畜、農(nóng)具的所有權(quán)、使用權(quán)以及勞動力支配權(quán)固定給生產(chǎn)隊(duì)所有，故可將此階段“四固定”的相關(guān)證據(jù)直接作為山林土地權(quán)屬來源的依據(jù)。農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）（1962年9月29日頒布）所確定的且實(shí)行至今的“公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級所有、生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體土地所有制，正是通過這一階段的“四固定”落到了實(shí)處，影響非常深遠(yuǎn)。

（四）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、林業(yè)三定時期

1.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1991年11月中共十三屆八中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》決定把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長期穩(wěn)定下來，隨后不斷充實(shí)完善。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將集體所有的土地（主要是耕地）的權(quán)屬，分為所有權(quán)和使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)），堅(jiān)持所有權(quán)仍歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，集體經(jīng)濟(jì)組織只負(fù)責(zé)監(jiān)督承包合同的履行、集體公共設(shè)施的統(tǒng)一調(diào)度使用、承包地的調(diào)整，農(nóng)戶則自主經(jīng)營，在按照合同約定交納農(nóng)業(yè)稅、交售合同定購產(chǎn)品、向集體上交公共提留后，剩余產(chǎn)品全部歸農(nóng)民自己所有，革除了之前生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)社員一起吃大鍋飯的弊端，真正實(shí)現(xiàn)了多勞多得，極大地釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制主要是調(diào)整集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的生產(chǎn)及分配制度，并非如同土改、合作化、人民公社化那樣，在農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間、公社與生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)之間、生產(chǎn)大隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)之間對土地等生產(chǎn)資料的所有權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整。

2.林業(yè)三定。1982年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》出臺，確定了穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的林業(yè)發(fā)展方針，簡稱“林業(yè)三定”。

穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)，是指國家所有、集體所有的山林樹木，或個人所有的林木和使用的林地，以及其他部門、單位的林木，凡是權(quán)屬清楚的，都應(yīng)予以承認(rèn)，由縣或者縣以上人民政府頒發(fā)林權(quán)證，保障所有權(quán)不變。另一方面，凡林權(quán)有爭議的，由有關(guān)政府，組織有關(guān)雙方，協(xié)商解決。協(xié)商無效時，提請人民法院裁決。在糾紛解決之前，任何一方都不準(zhǔn)砍伐有爭議的林木，違者依法懲處。

劃定自留山，指根據(jù)群眾的需要，劃給社員自留山（或荒沙荒灘），由社員植樹種草，長期使用。但這只是將集體所有的少部分山林（或荒沙荒灘）劃給社員使用，除此外的山林、樹木仍由集體所有、經(jīng)營，這與同時期將集體所有的大部分耕地“分田到戶”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，有著本質(zhì)的不同，實(shí)為遺憾，這也成為21世紀(jì)初我國開展集體林權(quán)制度改革的歷史遺留原因。

確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，指要求國營林場和社隊(duì)要按照中央進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題的通知精神，認(rèn)真落實(shí)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。社隊(duì)集體林業(yè)，應(yīng)當(dāng)推廣專業(yè)承包、聯(lián)產(chǎn)計酬責(zé)任制?？梢园浇M、包到戶、包到勞力。當(dāng)時雖然規(guī)定了社隊(duì)集體林業(yè)可以包到戶，但是并沒有在全國范圍普遍實(shí)施。

（五）集體林權(quán)制度改革時期

2008年6月8日，隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》頒布，集體林權(quán)制度改革在全國全面開展。

改革的主要內(nèi)容之一，是在“林業(yè)三定”時期登記發(fā)證、明確林地歸某個集體經(jīng)濟(jì)組織所有的基礎(chǔ)上，在堅(jiān)持林地所有權(quán)歸集體所有不變的前提下，依法將林地的承包經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位?！傲謽I(yè)三定”時期劃定的自留山仍由農(nóng)戶長期無償使用，不得強(qiáng)行收回，不得隨意調(diào)整。此外，對權(quán)屬有爭議的林地、林木，要依法調(diào)處，糾紛解決后再落實(shí)承包經(jīng)營主體。

需注意的是，集體林權(quán)制度改革與20世紀(jì)八十年代初“分田到戶”一樣，主要是調(diào)整集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的林地林木生產(chǎn)、分配制度，并非如同土改、合作化、人民公社化那樣，在農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間、集體經(jīng)濟(jì)組織之間對林地林木的所有權(quán)進(jìn)行大范圍的調(diào)整。對集體權(quán)屬清楚、包產(chǎn)到戶的林地林木頒證給承包農(nóng)戶的，屬于行政登記行為，而對不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間、承包戶之間發(fā)生的林地林木權(quán)屬糾紛的調(diào)處，則屬于行政確權(quán)行為，辦案中應(yīng)當(dāng)注意甄別當(dāng)事人不服的是行政登記（頒證）行為，還是不服調(diào)處機(jī)關(guān)對其確權(quán)要求的處理行為。

二、山林土地權(quán)屬糾紛案件行政訴訟監(jiān)督的審查原則和范圍

（一）行政訴訟的合法性審查原則

根據(jù)行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)對被訴行政行為進(jìn)行合法性審查。行政訴訟的合法性審查，其范圍如何？

民事訴訟中，在不涉及國家利益、社會公共利益和損害案外人合法權(quán)益的情況下，當(dāng)事人有權(quán)根據(jù)意思自治原則自主處分實(shí)體、訴訟權(quán)利，故當(dāng)事人爭議什么，法院就審查什么，當(dāng)事人沒有爭議的事實(shí)，法院可直接認(rèn)定。但行政訴訟與民事訴訟不同，行政訴訟法第1條就開宗明義地規(guī)定了立法的宗旨、目的，一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，二是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，體現(xiàn)的是司法權(quán)依法對行政權(quán)進(jìn)行制約，監(jiān)督行政權(quán)依法運(yùn)行，這是依法行政、依法治國的必然要求。

因此，在行政審判實(shí)踐中，無論當(dāng)事人是否存在爭議，一審均會依職權(quán)對被訴行政行為的合法性進(jìn)行全面審查，即審查被訴行政行為是否存在行政訴訟法第70條、第77條所列舉的內(nèi)容。根據(jù)行政訴訟法第87條，二審也實(shí)行全面審查原則。

（二）行政訴訟監(jiān)督的審查原則和范圍

檢察機(jī)關(guān)審查行政訴訟監(jiān)督案件，也應(yīng)實(shí)行全面審查原則，審查范圍則包括審判裁判和被訴行政行為的合法性，而不限于申請人的監(jiān)督請求內(nèi)容，甚至還可以對辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)其他不規(guī)范、不合法的行為，提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議，這也是行政檢察發(fā)揮“一手托兩家”監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)“穿透式”監(jiān)督的要求和應(yīng)有之義。

三、山林土地權(quán)屬糾紛案件的證據(jù)分析

在行政訴訟監(jiān)督案件中，檢察機(jī)關(guān)實(shí)體上審查的是已經(jīng)生效的被訴行政行為與審判裁判的合法性，采取的是書面審查方式，故除了當(dāng)事人申請?jiān)V訟監(jiān)督時所提交的新證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)審查的證據(jù)也仍應(yīng)是當(dāng)事人在行政調(diào)處程序和行政訴訟程序中提供的證據(jù)。因此，以下主要從調(diào)處機(jī)關(guān)、法院的視角進(jìn)行證據(jù)分析：

（一）舉證責(zé)任的劃分

山林土地權(quán)屬糾紛處理可分為行政調(diào)解處理程序[2]、行政訴訟程序，在不同階段舉證責(zé)任主體不同：

山林土地權(quán)屬糾紛本質(zhì)上屬于平等主體之間的民事權(quán)益糾紛，但法律規(guī)定以行政機(jī)關(guān)先行處理作為提起行政訴訟的前置程序，故在當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的處理決定或復(fù)議決定時，就會發(fā)生當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)之間的行政糾紛，進(jìn)而引發(fā)行政訴訟。在行政訴訟階段，行政機(jī)關(guān)對處理決定認(rèn)定的事實(shí)和程序合法性負(fù)舉證責(zé)任，由法院通過行政審判程序監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職，從而解決平等主體之間的民事權(quán)益爭議。

而在行政調(diào)處階段，行政機(jī)關(guān)對平等各方當(dāng)事人發(fā)生的民事爭議居中裁決，故應(yīng)由爭議各方對自己的權(quán)屬主張承擔(dān)舉證責(zé)任，否則將依法承擔(dān)不利后果。因此，除了涉及國家利益、社會公共利益或案外人的合法權(quán)益需要政府依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)的情形以外，政府應(yīng)當(dāng)只以各方當(dāng)事人在調(diào)處程序中按指定期限提供的證據(jù)作為行政處理決定認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)，這不同于行政處罰案件中為了證明被處罰人的違法事實(shí)而主要依靠行政機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)。

因此，檢察機(jī)關(guān)在審查行政機(jī)關(guān)作出的處理決定所依據(jù)的事實(shí)是否清楚時，應(yīng)當(dāng)立足于調(diào)處程序中行政機(jī)關(guān)所收集到的證據(jù)，除非因法定事由和情形，檢察機(jī)關(guān)不能依職權(quán)調(diào)查核實(shí)，否則難以保證檢察監(jiān)督的中立性。

值得注意的是，當(dāng)事人在行政調(diào)處程序中未依法向政府提供而到行政訴訟時才提供的證據(jù)，應(yīng)審查是否按照行政訴訟舉證期限的規(guī)定舉證，逾期舉證的一般不予采納，但逾期所提供的證據(jù)對定案有關(guān)鍵影響的，應(yīng)予采納，并由法院參照民事訴訟法關(guān)于當(dāng)事人逾期舉證的有關(guān)規(guī)定予以相應(yīng)處罰。當(dāng)事人在行政訴訟時未提供而到了申請行政訴訟監(jiān)督時才提供的證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法審查是否是新證據(jù)。若行政處理決定因法院采納行政調(diào)處程序時當(dāng)事人未提交的證據(jù)而被撤銷、變更或者原審行政裁判因新證據(jù)被抗訴、再審改判的，一般不宜視為行政處理決定、行政裁判原來認(rèn)定事實(shí)不清，即不視為錯案。

（二）證據(jù)的分析認(rèn)定

根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)山林土地水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》（2013年12月1日施行）第34條、第35條的規(guī)定，認(rèn)定爭議山林土地權(quán)屬的證據(jù)，可分為證明爭議山林土地權(quán)屬來源及變動的證據(jù)和證明爭議山林土地經(jīng)營管理事實(shí)的證據(jù)兩大類。

其一，證明爭議山林土地權(quán)屬來源及變動的證據(jù)，其內(nèi)容直接證明權(quán)屬的來源、變動情況，可稱為權(quán)屬憑證。權(quán)屬憑證又可分為證明權(quán)屬來源、變動等基礎(chǔ)事實(shí)的證據(jù)和基于權(quán)屬來源、變動的基礎(chǔ)事實(shí)所頒發(fā)的權(quán)屬證書。土地房產(chǎn)所有證、山界林權(quán)證、土地承包證、自留山承包證、林權(quán)證等均屬于山林土地權(quán)屬證書，其實(shí)質(zhì)是政府根據(jù)山林土地權(quán)屬來源、變動的基礎(chǔ)事實(shí)，通過頒發(fā)證書賦予官方確認(rèn)、公示的效力，屬于行政登記行為。

從法律規(guī)定的應(yīng)然狀態(tài)來說，行政登記的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與權(quán)屬來源、變動的基礎(chǔ)事實(shí)相符，只有在這種情況下行政登記（權(quán)屬證書）才能與權(quán)屬來源、變動的基礎(chǔ)事實(shí)證據(jù)一樣，可直接作為確權(quán)的權(quán)屬憑證。遺憾的是，實(shí)然與應(yīng)然難免有差距，登記機(jī)關(guān)頒發(fā)的部分權(quán)屬證書與權(quán)屬來源、變動的基礎(chǔ)事實(shí)并不相符，例如林業(yè)三定時期，廣西部分地區(qū)將事先蓋章的空白山界林權(quán)證交由村屯自行填寫，存在重復(fù)發(fā)證、登記權(quán)屬重疊等錯誤，程序也嚴(yán)重違法，這時就不能簡單地以該權(quán)屬證書作為確權(quán)依據(jù)，而應(yīng)根據(jù)權(quán)屬來源、變動的基礎(chǔ)事實(shí)證據(jù)進(jìn)行確權(quán)。

因此，鑒于前述頒證存在的問題，在認(rèn)定爭議山林土地權(quán)屬時應(yīng)當(dāng)特別注意審查行政登記（權(quán)屬證書）與權(quán)屬來源、變動的基礎(chǔ)事實(shí)是否相符，但不能機(jī)械適用土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法第14條及原國土資源部辦公廳《關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權(quán)屬爭議處理問題的復(fù)函》，簡單地認(rèn)為只要已經(jīng)頒發(fā)權(quán)屬證書的就不屬于山林土地權(quán)屬爭議案件。

其二，證明爭議山林土地經(jīng)營管理事實(shí)的證據(jù)，直接證明的只是經(jīng)營管理的事實(shí)，并不直接證明權(quán)屬來源、變動情況，只能在雙方均無充分權(quán)屬憑證的情況下，作為確權(quán)的參考。

由于山林土地權(quán)屬糾紛案件時間跨度大、政策性強(qiáng)等特點(diǎn)，我們在審查相關(guān)證據(jù)特別是較早年代的證據(jù)時，要充分考慮到證據(jù)形成時的政策和法律規(guī)定、群眾文化水平等客觀歷史因素，切忌簡單適用證據(jù)形成后才制定實(shí)施的證據(jù)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)去分析認(rèn)定證據(jù)?？筛鶕?jù)山林土地權(quán)屬來源、變動的各個時期的證據(jù)特點(diǎn)分析證據(jù)：

1.土地改革時期，我國進(jìn)行了卓有成效的登記、發(fā)證工作，部分當(dāng)事人至今保留有當(dāng)時的土地房產(chǎn)所有證、土地清冊、田畝簿、山林土地協(xié)議等書證，但由于年代久遠(yuǎn)、登記發(fā)證檔案保管不當(dāng)?shù)仍?，此類書證真假難辨、內(nèi)容不易確定。因此，如果對方當(dāng)事人對其真實(shí)性有異議的，可以建議其申請鑒定。此外，還要注意審查書證登記的面積與爭議面積的大小關(guān)系、地類、地名等是否相符。當(dāng)時的土地房產(chǎn)證，一般登記的是農(nóng)民私有的耕地或房產(chǎn)，面積較小，登記地類多為耕地，而集體之間后來爭議的面積通常較大，爭議的多是耕地以外的土地，故單憑土地房產(chǎn)證一般不足以認(rèn)定爭議山林土地全部歸哪一個集體所有，應(yīng)綜合其他證據(jù)認(rèn)定事實(shí)。

2.合作化時期，由于合作化工作進(jìn)度和政策變化快等原因，書證極少，政府調(diào)處時收集的證人證言是主要的證據(jù)類型。對于證人證言，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定進(jìn)行審核、認(rèn)定。親歷合作化的大部分社隊(duì)干部證言內(nèi)容基本一致，且無證據(jù)證明串通作證的，一般應(yīng)予采信，法院、檢察機(jī)關(guān)可以另行再找其他人詢問，但不宜以另行制作的筆錄推翻行政機(jī)關(guān)采信的前述證人證言。

3.“四固定”時期的證據(jù)，書證主要有決議、協(xié)議、“四固定”清冊等，物證有界碑、房屋、林木等，還有證人證言，構(gòu)成復(fù)雜，但也不是所有地區(qū)都具備前述證據(jù)種類。書證、物證證明力較強(qiáng)，但部分書證存在語義、四至范圍或面積不明確等情況，部分物證因年代久遠(yuǎn)失去參照系而難以定位其所證明的山林土地的范圍。對此，應(yīng)當(dāng)綜合其他權(quán)屬憑證以及經(jīng)營管理事實(shí)、現(xiàn)狀予以認(rèn)定。根據(jù)不同案件當(dāng)事人提供的“四固定”決議來看，有的地方當(dāng)時是縣級政府或公社組織進(jìn)行，有的是生產(chǎn)大隊(duì)組織進(jìn)行;有的決議生產(chǎn)隊(duì)干部參加了會議，有的沒有參加。根據(jù)前文所述，在生產(chǎn)隊(duì)通過“四固定”擁有所有權(quán)之前，山林土地等生產(chǎn)資料先后經(jīng)歷了公社所有到生產(chǎn)大隊(duì)所有的政策變化，因此，只要組織“四固定”的主體是當(dāng)時合法享有生產(chǎn)資料所有權(quán)、支配權(quán)的經(jīng)濟(jì)組織，即可視為有效，不一定非得縣級政府或公社組織不可;同理，決議不一定非得生產(chǎn)隊(duì)干部參加才可有效。

4.“四固定”后至二十世紀(jì)八十年代初的證據(jù)，主要是相關(guān)黨政機(jī)關(guān)主持協(xié)調(diào)下當(dāng)事人達(dá)成或當(dāng)事人自行和解達(dá)成的協(xié)議，這類證據(jù)證明力較強(qiáng)。但是，當(dāng)事人容易發(fā)生爭議的是對協(xié)議內(nèi)容的理解有歧義，或者由于當(dāng)時大多數(shù)協(xié)議以油印方式印發(fā)，協(xié)議上雖列有當(dāng)事人卻無當(dāng)事人簽字。對于協(xié)議內(nèi)容有歧義又無其他證據(jù)明確其內(nèi)容的，一般不作為權(quán)屬變動的依據(jù);對于僅以有權(quán)代表未簽字為由，主張協(xié)議無效的，鑒于當(dāng)時黨政機(jī)關(guān)主持達(dá)成協(xié)議后基本采取油印方式列明協(xié)議內(nèi)容和當(dāng)事人、無需當(dāng)事人簽字的客觀歷史，一般不予支持，但協(xié)議上所列代表無處分權(quán)的除外。

5.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期，主要有土地承包證、自留山承包證、土地分配表（圖）、分隊(duì)協(xié)議等。土地承包證、自留山承包證雖是權(quán)屬證書，但如前所述，若有證據(jù)證明其與權(quán)屬真實(shí)狀況不符時，不能以之作為權(quán)屬憑證（確權(quán)依據(jù)），這點(diǎn)在《中華人民共和國物權(quán)法》第19條有明確體現(xiàn)。

6.“林業(yè)三定”時期的證據(jù)，有山界林權(quán)證、山界林權(quán)登記表及其附圖等。如果登記發(fā)證時存在將空白證書交由村委、生產(chǎn)隊(duì)自行填寫的情況，嚴(yán)重違反發(fā)證程序，容易導(dǎo)致登記內(nèi)容與真實(shí)權(quán)屬狀況不符、重復(fù)發(fā)證、登記權(quán)屬范圍交叉重疊等問題，則不能作為權(quán)屬憑證（確權(quán)依據(jù)）。對于經(jīng)相鄰權(quán)利人指界，證、表、圖內(nèi)容一致，與其他相鄰權(quán)利人權(quán)屬范圍不交叉重疊的山界林權(quán)證，則應(yīng)認(rèn)定其權(quán)屬憑證效力。證明國有農(nóng)場、國有林場山林土地水利權(quán)屬的證據(jù)，主要有建場規(guī)劃圖、說明書、批準(zhǔn)文件，若經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)并已經(jīng)與周邊村屯劃定界限的，一般認(rèn)定有效。

7.證明國有農(nóng)場、國有林場山林土地權(quán)屬的證據(jù)，主要有建場規(guī)劃圖、說明書、批準(zhǔn)文件，若經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)并已經(jīng)與周邊村屯劃定界限的，一般認(rèn)定有效。

8.集體林權(quán)制度改革時期的證據(jù)，主要是林改時頒發(fā)給承包農(nóng)戶的林權(quán)證、政府對權(quán)屬爭議的生效確權(quán)決定、當(dāng)事人就權(quán)屬糾紛達(dá)成的協(xié)議。根據(jù)集體林權(quán)制度改革的相關(guān)規(guī)定，向承包農(nóng)戶頒發(fā)林權(quán)證，需以其所在集體經(jīng)濟(jì)組織對發(fā)包山林享有合法權(quán)屬為前提（即權(quán)屬無爭議），因此，在發(fā)包山林權(quán)屬清楚的情況下依法頒發(fā)給承包農(nóng)戶的林權(quán)證，既可作為農(nóng)戶對承包林地享有使用權(quán)、對承包林木享有所有權(quán)的權(quán)屬憑證，也可作為承包農(nóng)戶所在的集體經(jīng)濟(jì)組織享有發(fā)包山林權(quán)屬的權(quán)屬憑證之一。但是，在林改發(fā)證中，不乏發(fā)證機(jī)關(guān)疏于審查發(fā)包方以嚴(yán)重違反法定頒發(fā)程序的“林業(yè)三定”山界林權(quán)證作為發(fā)包山林權(quán)屬依據(jù)、相關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織在林改頒證前的公示期限內(nèi)未能提出異議等原因，導(dǎo)致在發(fā)包山林權(quán)屬客觀上尚有爭議的情況下向承包農(nóng)戶頒發(fā)林權(quán)證的情形。此時，在相關(guān)利害關(guān)系人提出異議的情況下，林權(quán)證就不能直接作為權(quán)屬憑證，應(yīng)視相關(guān)糾紛解決的情況而后定。實(shí)踐中，異議人一般會通過兩種途徑主張權(quán)利，一是起訴向承包農(nóng)戶頒發(fā)林權(quán)證的行政登記行為，二是要求政府對爭議山林土地的權(quán)屬進(jìn)行行政確權(quán)，由政府作出確權(quán)決定時順帶著撤銷頒發(fā)給承包農(nóng)戶的林權(quán)證和對方集體經(jīng)濟(jì)組織在“林業(yè)三定”時領(lǐng)取的山界林權(quán)證。兩種救濟(jì)方式被訴行政行為不同，故法院在訴訟中、檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督中應(yīng)注意區(qū)分審查對象、內(nèi)容、證明標(biāo)準(zhǔn)。

四、確權(quán)規(guī)則的具體適用

（一）以最后一次權(quán)屬調(diào)整依據(jù)為準(zhǔn)

《國務(wù)院批轉(zhuǎn)廣西壯族自治區(qū)關(guān)于處理山林土地水利糾紛的情況報告》明確規(guī)定：“根據(jù)中央和自治區(qū)的各項(xiàng)政策、規(guī)定、法律、法令，一般應(yīng)以土改、合作化、‘四固定時的定論為依據(jù)。對于解放后黨政機(jī)關(guān)的處理決定和雙方商定的協(xié)議，應(yīng)當(dāng)維護(hù)”。我國農(nóng)村山林土地權(quán)屬歷經(jīng)數(shù)次變更，在各個時期權(quán)屬來源、變動事實(shí)清楚、證據(jù)充分有效的情況下，確定爭議地權(quán)屬應(yīng)當(dāng)以最后一次的權(quán)屬調(diào)整為準(zhǔn)。其中，土改、合作化、“四固定”，是在全國范圍內(nèi)對農(nóng)村山林土地權(quán)屬進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整的三個主要時期，后一個時期是對前一個時期權(quán)屬歸屬的調(diào)整，尤其是“四固定”時確立了實(shí)行至今的“公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級所有，生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體山林土地所有制，因此，除非“四固定”后相關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織另行達(dá)成協(xié)議或者有權(quán)機(jī)關(guān)依法另行作出權(quán)屬處理決定，一般確定山林土地權(quán)屬應(yīng)當(dāng)以“四固定”時的定論為依據(jù)。在“四固定”以后實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包、“林業(yè)三定”、林權(quán)制度改革及其頒證工作，均不得與“四固定”時期的權(quán)屬定論或“四固定”后的權(quán)屬協(xié)議、處理決定相悖。

（二）由近及遠(yuǎn)地綜合審查，堅(jiān)持“三個有利于”原則

在雙方均沒有充分證據(jù)證明糾紛前己方對爭議山林土地?fù)碛腥繖?quán)屬的情況下，應(yīng)當(dāng)由近及遠(yuǎn)地審查爭議的山林土地權(quán)屬的歷次調(diào)整情況。倒查至“四固定”時期，爭議地的權(quán)屬仍查不清的，則應(yīng)逐一審查合作化、土改時期的權(quán)屬變更、經(jīng)營管理狀況，根據(jù)能查清的某一歷史時期的權(quán)屬狀況，同時結(jié)合該歷史時期以后的有證據(jù)證明的經(jīng)營管理歷史及糾紛發(fā)生時的經(jīng)營管理現(xiàn)狀等因素，按照“三個有利于”原則綜合性地對爭議地進(jìn)行確權(quán);各個時期的權(quán)屬變動都查不清的，綜合糾紛發(fā)生前有證據(jù)證明的經(jīng)營管理歷史、糾紛發(fā)生時的經(jīng)營管理現(xiàn)狀、各方人口多寡等系列相關(guān)因素，按照“三個有利于”原則進(jìn)行確權(quán);各個時期的權(quán)屬變動及經(jīng)營管理的歷史都查不清的，則綜合發(fā)生糾紛時的經(jīng)營管理現(xiàn)狀、各方人口多寡等系列相關(guān)因素，按照“三個有利于”原則進(jìn)行確權(quán)。當(dāng)然，在能查明山林土地權(quán)屬的情況下，如果經(jīng)過積極疏導(dǎo)、充分協(xié)商，權(quán)利人愿意作出讓步的，可以綜合考慮歷史和現(xiàn)實(shí)狀況、權(quán)利人處分權(quán)利的內(nèi)容，按照“三個有利于”原則進(jìn)行確權(quán)。

（三）行政機(jī)關(guān)適用“三個有利于”原則確權(quán)，應(yīng)舉證說明確權(quán)結(jié)果如何符合“三個有利于”

在無充分證據(jù)證明爭議山林土地的權(quán)屬在糾紛前已全部歸哪一方所有的情況下，政府適用“三個有利于”原則進(jìn)行確權(quán)的情況較為普遍。適用“三個有利于”原則進(jìn)行確權(quán)，雖是《廣西壯族自治區(qū)山林土地水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》賦予政府的行政自由裁量權(quán)，但并非可以任意行使，仍需立足于一定的事實(shí)，即政府應(yīng)當(dāng)對其確權(quán)結(jié)論如何符合“三個有利于”進(jìn)行說明、舉證，否則不足以證明其確權(quán)行為的合法性。然而，實(shí)踐中部分行政確權(quán)決定僅簡單援引“三個有利于”原則進(jìn)行確權(quán)，并未舉證說明為什么這樣劃分爭議山林土地是符合“三個有利于”的;行政訴訟階段，部分行政判決則簡單認(rèn)定政府適用“三個有利于”原則對爭議地進(jìn)行“適當(dāng)?shù)貏澐?，并無不當(dāng)”，并未審查行政確權(quán)結(jié)果是否真的“適當(dāng)”。如此確權(quán)、判決，難以確保所有確權(quán)結(jié)果都能做到真正有利于生產(chǎn)生活、有利于經(jīng)營管理、有利于社會和諧穩(wěn)定。例如，爭議地范圍內(nèi)的A地塊雖無充分證據(jù)證明在糾紛前權(quán)屬歸哪一方所有，但由甲隊(duì)在爭議前數(shù)年已經(jīng)花費(fèi)大量人力物力財力平整和提高地力，種上了生長周期長、不易移植的珍貴木材，若政府疏于認(rèn)定這一細(xì)節(jié)，僅以整個爭議地權(quán)屬不清為由，就自由裁量將A地塊確權(quán)給乙隊(duì)、將爭議地范圍內(nèi)的B荒地確權(quán)給甲隊(duì)，即是濫用行政自由裁量權(quán)和確權(quán)結(jié)論不符合“三個有利于”的表現(xiàn)。

總之，山林土地權(quán)屬糾紛案情復(fù)雜，“四固定”時山林土地權(quán)屬調(diào)整事實(shí)清楚多是權(quán)屬調(diào)整事實(shí)不清的情況，我們應(yīng)視個案具體情況，在正確分析認(rèn)定證據(jù)的基礎(chǔ)上，綜合能夠查明的相關(guān)事實(shí)以及遵循“三個有利于”原則，才能對此類糾紛作出準(zhǔn)確的處理結(jié)果。

注釋：

[1]參見《廣西林業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，成全國最重要的木材生產(chǎn)基地》，中國紅木網(wǎng)http：//www.hongmu.info/a/xinwen/112365.html，最后訪問日期：2020年7月16日。

[2]根據(jù) 《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》第2條規(guī)定：“本自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)個人之間、個人與單位之間、單位之間發(fā)生的土地山林水利的所有權(quán)或者使用權(quán)糾紛（以下簡稱土地山林水利權(quán)屬糾紛）的調(diào)解、處理適用本條例?！贝颂幮姓{(diào)解處理程序是行政訴訟前置程序的統(tǒng)稱。