鐘 鈺，陳萌山

(中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081；中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院，北京 100081)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)合作程度日益加深。同歷史相比，最近10年是國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易增長(zhǎng)最快的時(shí)期之一，2002—2018年世界農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額增長(zhǎng)了3.14倍，年均增速7.4%[注]根據(jù)WTO報(bào)告《World Trade Statistical Review 2019》計(jì)算。，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易已經(jīng)成為各國(guó)資源互補(bǔ)、調(diào)劑余缺、彌補(bǔ)豐歉的重要途徑。從我國(guó)2019年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口情況看，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口額比10年前增長(zhǎng)近3倍，進(jìn)口了1.45億噸農(nóng)產(chǎn)品(不含水產(chǎn)品)，如果按大豆的畝產(chǎn)150公斤折算，相當(dāng)于10億畝耕地?？梢?jiàn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)已經(jīng)深度融入全球價(jià)值鏈體系當(dāng)中，國(guó)際經(jīng)濟(jì)變化通過(guò)貿(mào)易介質(zhì)迅即向國(guó)內(nèi)傳導(dǎo)延伸。2020年，新冠疫情突然爆發(fā)，引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的普遍擔(dān)憂甚至恐慌，出于對(duì)疫情發(fā)展前景預(yù)期不明的考慮，一些國(guó)家立即出臺(tái)了控制糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品貨源的求安求穩(wěn)國(guó)家策略。從今年3月以來(lái)，先后有越南、俄羅斯、柬埔寨等多個(gè)國(guó)家緊急宣布實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品出口限制措施。當(dāng)然，在出口限制的農(nóng)產(chǎn)品中，糧食產(chǎn)品占據(jù)主要地位。綜合判斷分析，這些國(guó)家實(shí)施糧食出口限制，當(dāng)下不會(huì)危及我國(guó)糧食安全，但對(duì)我國(guó)糧食品種結(jié)構(gòu)調(diào)劑，尤其是國(guó)際糧食貿(mào)易鏈運(yùn)行受阻可能帶來(lái)的影響值得高度關(guān)注。糧食和農(nóng)業(yè)連續(xù)16年豐收，是我們有效應(yīng)對(duì)疫情的壓艙石，為保障社會(huì)穩(wěn)定、人心穩(wěn)定和贏得抗疫全勝發(fā)揮了定海神針的作用。因此，我們要進(jìn)一步加大政策支持力度，千方百計(jì)實(shí)現(xiàn)今年中央提出的糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在1.3萬(wàn)億斤以上的目標(biāo)。同時(shí)，密切監(jiān)測(cè)國(guó)際糧食市場(chǎng)變化、有效調(diào)度穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)，著眼重大疫情過(guò)后國(guó)際關(guān)系深度調(diào)整的挑戰(zhàn)，透視糧食貿(mào)易主要限制政策的本質(zhì)，立足國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展需要，認(rèn)清當(dāng)前我國(guó)糧食生產(chǎn)面臨的主要隱患與問(wèn)題，研究完善根本性措施，堅(jiān)決打牢國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)治久安提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

一、疫情對(duì)全球糧食市場(chǎng)的影響不斷加大

在20世紀(jì)，出于政治形態(tài)或貿(mào)易爭(zhēng)端，西方國(guó)家常以制裁禁運(yùn)為手段，約束或震懾他國(guó)，這也成為影響國(guó)際糧食市場(chǎng)異動(dòng)的主要方式。進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)及公共事件多發(fā)頻發(fā)，自愿出口限制在世界糧食市場(chǎng)異動(dòng)中顯現(xiàn)出強(qiáng)大的推手作用：一國(guó)實(shí)施后很容易引起示范，進(jìn)而產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，其影響更大更深。目前疫情在全球愈演愈烈，截至4月下旬，全球已有200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)存在新冠肺炎疫情確診病例。多國(guó)采取糧食出口限制的方式以求自保，正如我們所預(yù)判的，此次疫情的負(fù)面影響如多米諾骨牌般迅速波及到農(nóng)業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域。僅3月24日至31日，俄羅斯、越南、印度、哈薩克斯坦、烏克蘭等國(guó)相繼宣布或啟動(dòng)了糧食出口限制禁令，國(guó)際糧食市場(chǎng)價(jià)格應(yīng)聲上漲，國(guó)際組織和許多國(guó)家迅速作出反應(yīng)，充分顯現(xiàn)了糧食出口限制的高度敏感性以及帶來(lái)嚴(yán)重后果的不可控性，對(duì)全球糧食安全影響深遠(yuǎn)，需要我們深刻分析、準(zhǔn)確把握疫情突發(fā)事件引發(fā)糧食市場(chǎng)異動(dòng)的特點(diǎn)。

(一)糧食出口限制政策的實(shí)施具有不可控性

由于WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對(duì)糧食出口限制內(nèi)容欠缺詳細(xì)措施，只是要求“設(shè)立出口禁止或限制的成員應(yīng)適當(dāng)考慮此類出口禁止或限制對(duì)進(jìn)口成員糧食安全的影響”，許多關(guān)鍵條款是含糊性、原則性要求，甚至是道義性規(guī)勸。《農(nóng)業(yè)協(xié)定》操作性弱的缺陷導(dǎo)致不能有效規(guī)范和約束糧食主產(chǎn)國(guó)的政策與行為，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制也不能提供好的法律救濟(jì)方式。正是由于WTO沒(méi)有形成一套嚴(yán)格管制和約束成員國(guó)出口限制的規(guī)則、機(jī)制，成員國(guó)實(shí)施出口限制的成本幾乎為零，所以不少國(guó)家可以隨意、隨時(shí)采取糧食出口限制措施，這種限制甚至“順理成章”地成為一個(gè)國(guó)家的主權(quán)行動(dòng)。多哈回合中達(dá)成廣泛共識(shí)的《農(nóng)業(yè)模式草案》(2008年12月6日第4版)對(duì)出口限制措施的實(shí)施規(guī)定依然語(yǔ)焉不詳[注]WTO，Revised draft modalities for agriculture(TN/AG/W/4/Rev.4)，6 December 2008.，只是要求“生效后90天內(nèi)通知農(nóng)業(yè)委員會(huì)”、“實(shí)施時(shí)限一般不超過(guò)12個(gè)月”的內(nèi)容比較具體和可操作，其他如“應(yīng)與進(jìn)口者就有關(guān)措施進(jìn)行磋商”、“向有實(shí)質(zhì)利益的成員提供必要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”、“報(bào)告政策實(shí)施進(jìn)展”、“不適用于最不發(fā)達(dá)國(guó)家和糧食凈進(jìn)口發(fā)展中國(guó)家”等要求同《農(nóng)業(yè)協(xié)定》類似，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改進(jìn)，對(duì)約束糧食主產(chǎn)國(guó)實(shí)施出口限制政策的效果仍然不具備可操作性。根據(jù)Ramesh Sharma(2011)的統(tǒng)計(jì)顯示，從2007年到2011年3月，在其統(tǒng)計(jì)的105個(gè)非洲、亞洲和拉丁美洲國(guó)家中，有33個(gè)國(guó)家采取了出口限制政策[注]Ramesh Sharma，Grain Export Restrictions：Review of the 2007-2010 Experience and Considerations for Disciplining Restrictive Measures，F(xiàn)AO Commodity and Trade Research Working Paper，2011.。目前的貿(mào)易協(xié)定對(duì)實(shí)施糧食出口禁止和限制的國(guó)家難以有效約束，此次疫情爆發(fā)后，小麥和稻谷主產(chǎn)國(guó)就實(shí)施了出口限制政策。

(二)糧食出口限制政策的實(shí)施具有突發(fā)性

不同于傳統(tǒng)的自然、軍事、政治威脅，金融危機(jī)、公共事件誘發(fā)的全球糧食危機(jī)問(wèn)題令人猝不及防。在各類事件引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不穩(wěn)時(shí)，通常從控制糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品貨源開(kāi)始，疫情爆發(fā)不太嚴(yán)重的越南最早實(shí)施糧食出口限制，該國(guó)總理阮春福3月18日在《至2020年國(guó)家糧食安全》提案的有關(guān)會(huì)議上，突然釋放出糧食出口限制的信號(hào)，不啻平地一聲驚雷，迅速大面積占領(lǐng)國(guó)際媒體頭條[注]考慮到國(guó)際大米價(jià)格上漲，此時(shí)出口更有利于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，越南工貿(mào)部3月31日提議恢復(fù)出口，并將4—5月的月度配額定為40萬(wàn)噸；4月10日宣布取消大米出口禁令，恢復(fù)大米儲(chǔ)備，4月出口40萬(wàn)噸大米。。之后，柬埔寨于3月30日下令，暫時(shí)禁止出口大米和稻谷。俄羅斯在3月31日宣布對(duì)商品采取干預(yù)性措施，4月1日開(kāi)始對(duì)小麥和混合麥、黑麥、大麥、玉米(不含種子)實(shí)行出口配額管理。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第12條第1款規(guī)定，糧食出口國(guó)在實(shí)施糧食出口禁止和限制措施前，應(yīng)盡可能提前書面通知農(nóng)業(yè)委員會(huì)，并應(yīng)與進(jìn)口者或具有實(shí)質(zhì)利益的任何其他成員進(jìn)行磋商[注]唐鋒、孫林：《WTO關(guān)于糧食出口限制措施的約束機(jī)制：局限和發(fā)展》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2013年第7期。。盡管這些對(duì)于糧食出口國(guó)來(lái)說(shuō)很容易做到并符合這些要求，但這次許多國(guó)家實(shí)施糧食出口禁止措施可以說(shuō)基本沒(méi)有給貿(mào)易關(guān)系密切伙伴國(guó)任何通知。柬埔寨從3月30日下令，到4月5日暫停大米和稻谷出口，緩沖期僅有6天時(shí)間；而俄羅斯在3月31日宣布采取干預(yù)性措施，第二天即4月1日就對(duì)糧食實(shí)行出口限制措施；印度、烏克蘭、埃及等國(guó)家都是宣布立即實(shí)施。

(三)糧食出口限制政策實(shí)施的頻率頻次加快

“二戰(zhàn)”后首次全球糧食危機(jī)發(fā)生在1973—1974年的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，第一次大規(guī)模的全球糧食出口限制行動(dòng)發(fā)生在2008年金融危機(jī)期間，導(dǎo)致國(guó)際糧價(jià)上漲幅度超過(guò)400%[注]Carmen Estrades, Manuel Flores y Guillermo Lezama Documento，The Role of Export Restrictions in Agricultural Trade, IATRC Commissioned Paper, prepared for 2016 GTAP Conference.，成為中東、北非很多國(guó)家“顏色革命”的導(dǎo)火索。2008年的糧食危機(jī)與上一次的時(shí)間間隔長(zhǎng)達(dá)34年，但僅僅3年后，2011年全球自然災(zāi)害和投機(jī)的負(fù)面影響再次引發(fā)了新一輪糧食危機(jī)，造成全球有8.7億人處于饑餓或營(yíng)養(yǎng)不良狀態(tài)。2020年，疫情影響下的全球糧食危機(jī)已初見(jiàn)端倪，雖然聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織(FAO)堅(jiān)持認(rèn)為當(dāng)前的糧食儲(chǔ)備不足以構(gòu)成全球糧食危機(jī)，但根據(jù)對(duì)全球和各個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值下降的預(yù)測(cè)，糧食凈進(jìn)口國(guó)中的營(yíng)養(yǎng)不良現(xiàn)象可能增加8%至10%，而目前已有1.21億人被認(rèn)為屬于營(yíng)養(yǎng)不良，糧食出口限制政策的實(shí)施已經(jīng)成為一些國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的慣用手段。

古往今來(lái)，糧安天下，各國(guó)如此。國(guó)際糧食市場(chǎng)波動(dòng)除了自然災(zāi)害等傳統(tǒng)因素影響之外，突發(fā)公共事件帶來(lái)的異動(dòng)，使得糧食作為特殊商品的戰(zhàn)略屬性越來(lái)越強(qiáng)化。在全球疫情充滿不確定性的情況下，一些國(guó)家甚至不乏有影響力的大國(guó)往往以鄰為壑、轉(zhuǎn)嫁危機(jī)。各國(guó)政府不可控的主觀行動(dòng)，為通過(guò)國(guó)際貿(mào)易確保糧食安全帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

二、疫情當(dāng)下審視我國(guó)糧食安全

疫情防控是面鏡子，折射出一個(gè)國(guó)家的治理體系和治理能力。新冠疫情是新中國(guó)成立以來(lái)傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。習(xí)近平總書記親自部署、親自指揮、親自領(lǐng)導(dǎo)這場(chǎng)斗爭(zhēng)，目前國(guó)內(nèi)疫情得到有效遏制，彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，映射出我國(guó)強(qiáng)大的治理體系和治理能力。疫情發(fā)生后，為阻斷病毒傳播，各地雖然封城封村，但我們充足的糧食供應(yīng)確保了百姓有飯吃，穩(wěn)住了民心，沒(méi)有出現(xiàn)搶購(gòu)糧食和哄抬糧價(jià)的現(xiàn)象，這是極其了不起的壯舉和成就，糧食安全壓艙石沉穩(wěn)有力。當(dāng)前，疫情仍在全球擴(kuò)散蔓延，針對(duì)許多國(guó)家緊急自保宣布糧食出口禁令，F(xiàn)AO警告全球?qū)⒃庥鲂乱惠喖Z食危機(jī)。不少專家研究指出，隨著疫情的發(fā)展，還可能有國(guó)家加入禁止糧食出口國(guó)的行列，國(guó)際糧食貿(mào)易供應(yīng)鏈面臨斷裂，年底前難以全面恢復(fù)。面對(duì)目前嚴(yán)峻的形勢(shì)，我們認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)業(yè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)、糧食充足的儲(chǔ)備和穩(wěn)定的產(chǎn)能，完全可以保障國(guó)內(nèi)基本需求，確保14億人有飯吃。疫情下，我們要進(jìn)一步增強(qiáng)憂患意識(shí)，充分看到我們是人口大國(guó)，土地水資源嚴(yán)重緊缺，保障14億人吃飯的壓力始終存在，就糧食生產(chǎn)而言，實(shí)現(xiàn)今年糧食豐收面臨著種植面積下降、氣象年景差、病蟲害多發(fā)的威脅，因而對(duì)目前存在的問(wèn)題需要高度重視。奪取今年糧食豐收，既要重視疫情給春耕備耕帶來(lái)的不利影響，還要重視糧食生產(chǎn)本身面臨的不利因素，特別是糧食已經(jīng)連續(xù)16年豐收，不少地方領(lǐng)導(dǎo)松懈麻痹的意識(shí)在抬頭，對(duì)“抓糧”的重要性和艱巨性認(rèn)識(shí)不足，我們要堅(jiān)決防范多重不利因素碰頭，警惕糧食生產(chǎn)陷入被動(dòng)局面。

(一)全國(guó)糧食面積“三連降”

自2014年以來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)連續(xù)16年豐收，尤其是近5年都超過(guò)了1.3萬(wàn)億斤，小麥稻谷等口糧品種庫(kù)存處于歷史最高水平，儲(chǔ)備充足，充分實(shí)現(xiàn)了口糧絕對(duì)安全、谷物基本自給的戰(zhàn)略目標(biāo)。2019年全國(guó)糧食產(chǎn)量1.33萬(wàn)億斤，其中稻谷4192億斤、小麥2672億斤，人均占有量490斤，完全實(shí)現(xiàn)了口糧自給。2019年我國(guó)人均占有糧食470公斤，超過(guò)了聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織規(guī)定的400公斤安全線。進(jìn)口方面，2019年大米、小麥進(jìn)口量分別是250萬(wàn)噸、350萬(wàn)噸，不足消費(fèi)總量的2%。從庫(kù)存看，去年以來(lái)我們?cè)诨鶎诱{(diào)查了解，地方糧食儲(chǔ)備規(guī)模完全達(dá)到國(guó)家要求，即產(chǎn)區(qū)儲(chǔ)備水平滿足3個(gè)月消費(fèi)，銷區(qū)6個(gè)月，產(chǎn)銷平衡區(qū)4個(gè)半月。從全國(guó)看，稻谷小麥庫(kù)存2.5億噸，可滿足全國(guó)14億人口12個(gè)月以上的口糧消費(fèi)。但2017—2019年糧食面積連續(xù)3年下降，累計(jì)減少4750萬(wàn)畝。縱觀7個(gè)糧食主銷區(qū)，其糧食自給水平均不同程度下滑。本世紀(jì)初7個(gè)主銷區(qū)的平均自給率為51.2%，到2018年僅有17.8%，其中，下降幅度最大的為浙江省，從2000年的71.4%下降到2018年的18.9%，福建從68.8%下降到22.9%，廣東從55.9%下降到19.1%。相比之下，稻谷自給率下降略緩，廣東從102.8%下降到63.6%，福建從115.9%下降到70.7%。11個(gè)產(chǎn)銷平衡省份平均自給率2003年為90.4%，到2018年，除新疆和寧夏繼續(xù)保持高水平自給外，剩下的9個(gè)省份平均已下降到57.7%，下降32.7個(gè)百分點(diǎn)，其中，青海糧食自給程度(30.2%)已經(jīng)接近主銷區(qū)的海南(26.3%)和天津(24%)，重慶糧食自給率下降幅度非常大，由106.6%下降到61.8%，下降44.8個(gè)百分點(diǎn)。13個(gè)糧食主產(chǎn)省，種糧面積也有不同程度減少，能夠凈調(diào)出糧食的省份只有5個(gè)，需引起警惕。

圖1 2000—2018年三區(qū)域糧食自給率變化趨勢(shì)

數(shù)據(jù)來(lái)源：作者根據(jù)消費(fèi)量與產(chǎn)量數(shù)據(jù)測(cè)算

(二)農(nóng)民種糧收益持續(xù)下降

近年來(lái)，糧食生產(chǎn)成本持續(xù)上升而比較效益不斷下降。據(jù)《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2019》數(shù)據(jù)顯示，2013年我國(guó)三種主糧(稻谷、玉米和小麥)凈利潤(rùn)為72.94元/畝，到2018年下降為-85.59元/畝，減幅為158.53元/畝。種糧凈利潤(rùn)已經(jīng)連續(xù)3年為負(fù)，收益持續(xù)走低，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種糧積極性。導(dǎo)致種糧利潤(rùn)下降的原因主要有兩個(gè)：一是糧食生產(chǎn)的總成本增加，擠壓糧食種植效益。三種主糧總成本從2013年的1026.19元/畝增加到2018年的1093.77元/畝，可解釋凈利潤(rùn)減幅的42.63%。2019年4月，我們?cè)诤幽嫌莱鞘袆⑿氯r(nóng)機(jī)專業(yè)合作社調(diào)研，其負(fù)責(zé)人向我們介紹，2018年旋耕、播種、農(nóng)藥、化肥、人工和種子購(gòu)買成本比2014年分別上漲了50%、12.5%、25%、20%、50%以及30%。二是糧食價(jià)格逐年下降，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)出現(xiàn)增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象，降低了糧食種植效益。三種主糧主產(chǎn)品產(chǎn)量從2013年的444.67公斤/畝增加到2018年的449.30公斤/畝，但產(chǎn)值卻從1099.13元/畝下降到1008.18元/畝，2018年永城普通小麥價(jià)格為1.1元/斤，較上年下降0.1元。這意味著價(jià)格在下降，引起的產(chǎn)值減少可解釋凈利潤(rùn)減幅的57.37%。從年初我們團(tuán)隊(duì)線上調(diào)查的1501個(gè)全國(guó)農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)看，17.5%的農(nóng)戶表示因收益太低，將減少種糧面積，只有不足7%的農(nóng)戶表示會(huì)增加種植面積?？梢?jiàn)，穩(wěn)定今年糧食面積和產(chǎn)量仍有很大壓力。

表1 2013—2018年我國(guó)糧食成本收益情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：2013—2019年期間的全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編

(三)氣象年景差、病蟲害多發(fā)威脅增大

據(jù)中國(guó)氣象局預(yù)測(cè)，2020年我國(guó)氣象水文年景總體偏差，極端事件偏多，區(qū)域性階段性旱澇災(zāi)害并存，以及高溫?zé)崂说葘?duì)糧食生產(chǎn)帶來(lái)不利影響。赤霉病是小麥生產(chǎn)面臨的最嚴(yán)重病害之一，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)小麥赤霉病出現(xiàn)明顯的北移趨勢(shì)，已從長(zhǎng)江流域擴(kuò)展到黃河流域，華北平原正面臨著全面發(fā)生的威脅，成為我國(guó)小麥主產(chǎn)區(qū)小麥種植和食品安全的最大問(wèn)題。今年，病蟲害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大，給穩(wěn)定糧食產(chǎn)量帶來(lái)諸多不確定因素。外來(lái)生物入侵，瞬息萬(wàn)變難以預(yù)料，非洲沙漠蝗蟲已從東非蔓延至印度和巴基斯坦等國(guó)，聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織就蝗災(zāi)向全球發(fā)出預(yù)警。沙漠蝗蟲有可能從西藏、云南、新疆三條路線入侵我國(guó)，尤其是巴基斯坦和印度等國(guó)的沙漠蝗蟲得不到有效控制，入侵我國(guó)云南和西藏風(fēng)險(xiǎn)增大。去年入侵的草地貪夜蛾已在我國(guó)定殖，蟲口密度明顯增加，預(yù)計(jì)今年爆發(fā)災(zāi)害的幾率較大。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部預(yù)計(jì)，今年病蟲害呈現(xiàn)多發(fā)重發(fā)，草地貪夜蛾將呈重發(fā)態(tài)勢(shì)，預(yù)計(jì)全年發(fā)生1億畝。氣候、病蟲害等因素對(duì)糧食生產(chǎn)的危害需進(jìn)一步防范。

(四)確保糧食安全的長(zhǎng)效機(jī)制不健全

糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政普遍緊張，由于糧食生產(chǎn)專項(xiàng)補(bǔ)償不足，“糧食大縣、經(jīng)濟(jì)小縣、財(cái)政窮縣”的窘境還沒(méi)有緩解，嚴(yán)重影響了主產(chǎn)區(qū)地方政府抓糧積極性。各級(jí)政府一直試圖通過(guò)多樣化惠農(nóng)金融服務(wù)糧食產(chǎn)業(yè)主體，但金融“脫農(nóng)”現(xiàn)象依然存在，合作社缺乏銀行認(rèn)可的抵押物，面臨貸款難度大、還貸緊等問(wèn)題?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要保障物化成本，完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)正在試點(diǎn)，保險(xiǎn)減震兜底作用還沒(méi)有很好地發(fā)揮出來(lái)。調(diào)動(dòng)地方政府抓糧、農(nóng)民種糧積極性的財(cái)政、金融、保險(xiǎn)配套體系還需進(jìn)一步完善。在推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)主動(dòng)融入全球價(jià)值鏈分工體系，積極推動(dòng)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品出口，主動(dòng)擴(kuò)大緊缺農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，但前提是不能危及我們糧食安全這個(gè)底線，做到“手中有糧，心中不慌”。十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記高度重視糧食問(wèn)題，高屋建瓴地指出：“中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國(guó)糧?！泵鎸?duì)疫情大考，彰顯了“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”糧食安全戰(zhàn)略觀的遠(yuǎn)見(jiàn)，驗(yàn)證了堅(jiān)持“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”戰(zhàn)略方針的正確性。

(五)國(guó)內(nèi)外物流供應(yīng)鏈尚待鞏固

我們通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口的主要是大豆。2019年國(guó)內(nèi)大豆產(chǎn)量1810萬(wàn)噸，進(jìn)口8851萬(wàn)噸，對(duì)外依存度高達(dá)83%，是全球最大的大豆進(jìn)口國(guó)。如果大豆被主產(chǎn)國(guó)納入出口禁令，或疫情影響大豆供應(yīng)鏈，將造成國(guó)內(nèi)大豆、豆粕等供給不足，順勢(shì)波及下游的畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)及畜產(chǎn)品供應(yīng)。3—9月是南美大豆集中出口時(shí)間，2020年3月份巴西大豆出口1332萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)1/3，其中向中國(guó)出口990萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)近一半，尚未對(duì)大豆收獲、裝運(yùn)帶來(lái)實(shí)質(zhì)性影響。不過(guò)巴西確診病例還在上升，仍需密切關(guān)注疫情對(duì)運(yùn)輸、港口物流的潛在威脅。據(jù)國(guó)際港口協(xié)會(huì)(IAPH)的一份報(bào)告顯示，2020年4月已有30%的集裝箱貨船受到輕度延誤[注]Theo Notteboom，Thanos Pallis，IAPH-WPSP Port Economic Impact Barometer，International Association of Ports and Harbors Report，24 April 2020.。建議有關(guān)部門要專門研究、提早謀劃，防范大豆進(jìn)口中斷或遲滯帶來(lái)的沖擊。在充分利用“兩個(gè)資源、兩種市場(chǎng)”的同時(shí)，亟待加強(qiáng)物流倉(cāng)儲(chǔ)供應(yīng)鏈建設(shè)。

三、保障我國(guó)糧食安全的主要建議

從歷史經(jīng)驗(yàn)看，疫情過(guò)后饑荒或糧食短缺往往如影隨形，隨之會(huì)有越來(lái)越多的國(guó)家對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品出口實(shí)行限制或管制，甚至一些有影響力的大國(guó)也以鄰為壑、轉(zhuǎn)嫁危機(jī)。聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織多次警告，如果不盡快采取措施，全球糧食供應(yīng)鏈可能中斷，發(fā)展中國(guó)家尤其是撒哈拉以南的非洲國(guó)家面臨的風(fēng)險(xiǎn)最甚。若國(guó)際糧食一旦斷供，靠誰(shuí)都是靠不住的，唯獨(dú)依靠我們國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，糧食安全問(wèn)題仍然是戰(zhàn)略問(wèn)題。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“保障糧食安全是永恒課題”。農(nóng)業(yè)是壓艙石，“三農(nóng)”是戰(zhàn)略后院。國(guó)內(nèi)外曾發(fā)生的多次事件警示我們，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食生產(chǎn)一旦出現(xiàn)滑坡，短時(shí)期內(nèi)很難恢復(fù)，我們將不得不付出成倍的代價(jià)才能回歸到正常水平，甚至影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。充足的糧食產(chǎn)量與儲(chǔ)備為應(yīng)對(duì)今年的新冠疫情、保障我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定再次發(fā)揮了定海神針的作用。因此，只有堅(jiān)決穩(wěn)住農(nóng)業(yè)這個(gè)基本盤，才能有更大的底氣應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。我們要堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)2020年全國(guó)春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所作的重要指示精神，主產(chǎn)區(qū)務(wù)必要努力發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)也要保持應(yīng)有的自給率，共同承擔(dān)起維護(hù)國(guó)家糧食安全的責(zé)任。平衡區(qū)、主銷區(qū)保持應(yīng)有自給水平是順應(yīng)三個(gè)“需要”的必然要求。

保持應(yīng)有自給水平是降低自身購(gòu)銷風(fēng)險(xiǎn)的需要。面對(duì)非洲蝗蟲、草地貪夜蛾等病蟲害侵襲，以及社會(huì)公共衛(wèi)生等不確定事件，我們必須穩(wěn)定糧食面積與產(chǎn)量，贏得糧食豐收主動(dòng)權(quán)。平衡區(qū)、主銷區(qū)的有關(guān)部門和相關(guān)企業(yè)都表示，不把自己的地種好，到關(guān)鍵時(shí)候有錢也買不到糧。1996年臺(tái)海危機(jī)、1998年特大洪水、2008年冰凍災(zāi)害等事件都表明，社會(huì)穩(wěn)定和產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開(kāi)糧食。所以任何時(shí)候，尤其是在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外復(fù)雜多變的新形勢(shì)下，平衡區(qū)、主銷區(qū)都要提高保障區(qū)域糧食安全的警覺(jué)性。

保持應(yīng)有自給水平是分擔(dān)主產(chǎn)區(qū)壓力的需要。主產(chǎn)區(qū)扛穩(wěn)糧食安全重任已經(jīng)付出很大的財(cái)政代價(jià)、生態(tài)代價(jià)和資源代價(jià)，如果平衡區(qū)、主銷區(qū)輕視糧食自給，就是把更多的發(fā)展機(jī)會(huì)留給自己，將發(fā)展成本轉(zhuǎn)嫁給主產(chǎn)區(qū)，對(duì)主產(chǎn)區(qū)欠失公平。確保應(yīng)有自給水平是全國(guó)糧食一盤棋戰(zhàn)略布局的必然要求，是夯實(shí)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)長(zhǎng)久可持續(xù)發(fā)展的外在條件。

保持應(yīng)有自給水平是緩解生態(tài)環(huán)境壓力的需要。糧食種植具有很強(qiáng)的生態(tài)外溢價(jià)值，稻田有調(diào)節(jié)洪峰、保持水土、涵養(yǎng)水源、消納廢物的功能。一畝稻田的降溫效果相當(dāng)于100臺(tái)5匹的空調(diào)，有助于改善區(qū)域小氣候，還能減緩因地下水開(kāi)采引發(fā)的地面沉降問(wèn)題。

(一)“六穩(wěn)”之前先“穩(wěn)農(nóng)業(yè)”

在挑戰(zhàn)日益加大的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，今年中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要做到“六穩(wěn)”，這就是要穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期。面對(duì)突發(fā)嚴(yán)峻疫情的考驗(yàn)，我們要進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，在貫徹繼續(xù)“六穩(wěn)”之前，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)農(nóng)業(yè)”。疫情沖擊對(duì)農(nóng)業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響，農(nóng)業(yè)在抗擊疫情中發(fā)揮了基礎(chǔ)性、壓艙石的作用，疫后又迅速實(shí)現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，需要更大的舉措、更堅(jiān)定的決心。各部門、地方政府要從全局和戰(zhàn)略高度把重視農(nóng)業(yè)落地落細(xì)。在落實(shí)好黨中央國(guó)務(wù)院各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策措施的基礎(chǔ)上，按照遠(yuǎn)近結(jié)合、內(nèi)外統(tǒng)籌的原則，采取更加有針對(duì)性、更有系統(tǒng)性的支持舉措，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)結(jié)構(gòu)、上臺(tái)階、增后勁，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。要全面實(shí)施糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化各級(jí)政府抓糧的主動(dòng)性，堅(jiān)決防止對(duì)糧食生產(chǎn)輕視松懈的情緒。要使各級(jí)政府和全社會(huì)充分認(rèn)識(shí)到，我國(guó)糧食連年豐收，儲(chǔ)存有壓力，這是一個(gè)具體的技術(shù)性問(wèn)題，是一種“甜蜜的煩惱”，而有效保障我國(guó)糧食安全，則是一個(gè)戰(zhàn)略性全局問(wèn)題。當(dāng)前還要充分利用主流媒體，通過(guò)各種有效形式，宣傳我國(guó)糧食發(fā)展取得的巨大成就，宣講市場(chǎng)供給充足有保障，完全可以滿足老百姓吃飯所需，避免居民囤積糧食造成局部地區(qū)市場(chǎng)波動(dòng)，更好地穩(wěn)定人心、穩(wěn)定社會(huì)。還要大力宣傳中央重視農(nóng)業(yè)、重視糧食的各項(xiàng)方針政策，調(diào)動(dòng)各個(gè)方面支農(nóng)支糧的積極性，進(jìn)一步為糧食生產(chǎn)營(yíng)造有利的氛圍。

(二)把糧食區(qū)域保障上升為國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略

糧食消費(fèi)具有廣域性、公共性和不可間斷性，保障糧食安全不僅是中央的責(zé)任，也是地方的責(zé)任?？阜€(wěn)糧食安全重任，就要強(qiáng)化糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核，以省級(jí)行政區(qū)域?yàn)榛締卧嵘齾^(qū)域的糧食自我發(fā)展保障能力。2020年政府工作報(bào)告中提到的一個(gè)重要內(nèi)容就是“米袋子”，即“壓實(shí)‘米袋子’省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，也是糧食安全的內(nèi)容?！皟蓵?huì)”期間，習(xí)近平總書記看望政協(xié)經(jīng)濟(jì)界委員時(shí)指出，要強(qiáng)化“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制考核?？梢?jiàn)，中央對(duì)糧食區(qū)域自給的高度重視，對(duì)于強(qiáng)化“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制考核，非常及時(shí)、非常必要。當(dāng)前一些產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食自給程度大幅下降，不可逆轉(zhuǎn)地從產(chǎn)銷平衡區(qū)滑向銷區(qū)，糧食保障機(jī)制亟待強(qiáng)化。近幾年來(lái)，中央對(duì)糧食區(qū)域的要求和政策沒(méi)有得到很好的落實(shí)，對(duì)各地糧食保障水平的變化沒(méi)有嚴(yán)格考核，一些不利于糧食區(qū)域平衡的苗頭和問(wèn)題也沒(méi)有及時(shí)消除，為此，建議把糧食區(qū)域保障要求上升到國(guó)家戰(zhàn)略上來(lái)，分區(qū)研究加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，明確各自在糧食安全保障方面的責(zé)權(quán)利。具體說(shuō)來(lái)，主產(chǎn)區(qū)要多產(chǎn)糧、多貢獻(xiàn)商品糧，為國(guó)家糧食安全挑重?fù)?dān)；銷區(qū)要確保一定的糧食自給水平，通過(guò)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制予以考核落實(shí)；對(duì)于主銷區(qū)，以2006—2008年自給率為基數(shù)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)“全部自給”，即常住人口的一日三餐最直接消費(fèi)糧食自給；對(duì)于平衡區(qū)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“基本自給”，即全口徑稻麥消費(fèi)基本自給、飼料用糧基本自給，這樣才能確保多產(chǎn)量，保障未來(lái)糧食剛性增長(zhǎng)需求。只有堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的重要指示精神，各區(qū)域保持應(yīng)有的自給率，才能在高水平上維護(hù)國(guó)家糧食安全。

(三)千方百計(jì)實(shí)現(xiàn)糧食1.3萬(wàn)億斤以上戰(zhàn)略目標(biāo)

堅(jiān)決穩(wěn)住今年糧食種植面積，遏止連續(xù)三年下滑的勢(shì)頭，堅(jiān)持全國(guó)一盤棋的戰(zhàn)略全局觀，落實(shí)好各省糧食種植面積指標(biāo)任務(wù)。要進(jìn)一步完善糧食生產(chǎn)支持政策，加大種糧補(bǔ)貼力度，與種糧面積緊密掛鉤。盡早發(fā)布補(bǔ)貼內(nèi)容，釋放強(qiáng)烈的重糧惠糧政策信號(hào)。提高“一噴三防”補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)當(dāng)前糧食生產(chǎn)中面臨的關(guān)鍵重大科學(xué)難題，實(shí)施技術(shù)攻關(guān)、技術(shù)集成、轉(zhuǎn)化推廣等“綠色化”專項(xiàng)補(bǔ)貼。加大對(duì)主產(chǎn)區(qū)支持力度，大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、全程托管、環(huán)節(jié)托管等適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式，加快提升糧食生產(chǎn)機(jī)械化、規(guī)模化。對(duì)平衡區(qū)、主銷區(qū)的產(chǎn)糧大縣也要給予同等支持。主銷區(qū)和平衡區(qū)中低產(chǎn)田比例高、單產(chǎn)水平低，糧食增產(chǎn)潛力大，在強(qiáng)化兩區(qū)自身生產(chǎn)責(zé)任的同時(shí)，要調(diào)動(dòng)兩區(qū)糧食生產(chǎn)積極性。主銷區(qū)和平衡區(qū)產(chǎn)糧大縣的認(rèn)定和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要充分考慮當(dāng)?shù)赝恋丶?xì)碎化程度高、規(guī)?；潭鹊偷奶厥庑?，因地制宜，適當(dāng)放寬兩區(qū)中產(chǎn)糧大縣認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)要求。抓好糧田機(jī)耕道建設(shè)、糧食作物統(tǒng)防統(tǒng)治以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等短板，著力提升兩區(qū)糧食生產(chǎn)的規(guī)?；?、機(jī)械化以及農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)水平。平衡區(qū)要處理好脫貧攻堅(jiān)與糧食安全的關(guān)系，避免把兩者相對(duì)立。以優(yōu)質(zhì)品種及其配套技術(shù)、農(nóng)機(jī)轉(zhuǎn)型升級(jí)為兩翼推進(jìn)“藏糧于技”發(fā)展，加快機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)技術(shù)到村、技術(shù)到戶、技術(shù)到田。當(dāng)前，要加強(qiáng)秋季田間管理，做好草地貪夜蛾等病蟲害防控，為全年糧食豐收奠定基礎(chǔ)。

(四)構(gòu)筑糧食穩(wěn)定發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

通過(guò)這次疫情應(yīng)對(duì)，我們對(duì)糧食作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要意義有更切身的體會(huì)。保持糧食長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，是保障國(guó)家長(zhǎng)治久安的基石。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，讓14億人吃飽飯是不可動(dòng)搖的戰(zhàn)略問(wèn)題，因此，要加快建立糧食穩(wěn)定發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。在新的發(fā)展階段，中國(guó)糧食政策體系亟需重新理順各方關(guān)系，進(jìn)行總體設(shè)計(jì)和系統(tǒng)重塑。我國(guó)糧食政策體系急需深化改革，理順關(guān)系，重構(gòu)體制機(jī)制和政策體系。建議有關(guān)部委盡快組織研究，提出系統(tǒng)性糧食安全保障方案，報(bào)送中央深改委審議。要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略為指導(dǎo)，深化改革，破除資源流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，以市場(chǎng)確定資源流動(dòng)方向，倒逼國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)型和技術(shù)優(yōu)化，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)糧食競(jìng)爭(zhēng)力。以更為市場(chǎng)化的補(bǔ)貼、信貸、保險(xiǎn)等措施支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，使政策保護(hù)退居幕后，真正發(fā)揮政府調(diào)控和市場(chǎng)引導(dǎo)作用。當(dāng)前，有兩件事情應(yīng)抓緊推進(jìn)：一個(gè)是研究糧食保障戰(zhàn)略，一個(gè)是抓緊制定并頒布《糧食法》。中央深改委已通過(guò)《關(guān)于實(shí)施重要農(nóng)產(chǎn)品保障戰(zhàn)略的指導(dǎo)意見(jiàn)》，抓緊研究糧食保障戰(zhàn)略和方案，通過(guò)實(shí)施一系列系統(tǒng)性機(jī)制、針對(duì)性政策、集成性手段穩(wěn)定糧食面積。從人、財(cái)、物等方面完善支持糧食生產(chǎn)的舉措，發(fā)揮政策“組合拳”效能，充分挖掘品種、技術(shù)、減災(zāi)等穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)潛力。在制定全面建成小康社會(huì)補(bǔ)短板的政策過(guò)程中，重點(diǎn)補(bǔ)齊糧田機(jī)耕道建設(shè)、糧食作物統(tǒng)防統(tǒng)治兩個(gè)短板，給予重點(diǎn)支持，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量。加快制定并出臺(tái)《糧食安全保障法》《國(guó)家糧食安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)條例》，從根本上穩(wěn)糧食面積、穩(wěn)惠糧政策、穩(wěn)種糧預(yù)期，避免糧食與經(jīng)濟(jì)作物交相頻繁替代，面積產(chǎn)量起伏波幅過(guò)大。探索第三方評(píng)估機(jī)制，加大對(duì)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)，尤其是在主銷區(qū)穩(wěn)定增加糧食生產(chǎn)面積、穩(wěn)定增加糧食產(chǎn)量、穩(wěn)定增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)量。設(shè)置專門執(zhí)法隊(duì)伍，依據(jù)《糧食安全保障法》及有關(guān)條例，對(duì)不遵守不落實(shí)糧食法律法規(guī)的情況監(jiān)督檢查，并對(duì)違反糧食安全法律法規(guī)的行為及時(shí)制止和查處。從法律的高度，將國(guó)家糧食安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系固定下來(lái)，把作用發(fā)揮出來(lái)。

(五)提升糧食流通供應(yīng)保障能力

對(duì)于國(guó)內(nèi)糧食流通來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有糧食儲(chǔ)備主要壓在產(chǎn)區(qū)，從2003、2008年的糧食搶購(gòu)事件和此次應(yīng)對(duì)疫情來(lái)看，這樣的布局不利于保障國(guó)家安全。流通保障能力涵蓋通暢高效的運(yùn)輸體系、完善可靠的倉(cāng)儲(chǔ)體系、經(jīng)銷商主導(dǎo)與政府有效調(diào)控相結(jié)合的運(yùn)營(yíng)體系。中央財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，建立國(guó)家糧食安全監(jiān)測(cè)預(yù)警重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，持續(xù)支持、穩(wěn)定預(yù)警隊(duì)伍與專家團(tuán)隊(duì)。主管部門要將糧食安全監(jiān)測(cè)預(yù)警工作擺在重要位置，制定相關(guān)配套保障和支持政策，確保承擔(dān)糧食安全監(jiān)測(cè)預(yù)警的單位設(shè)有專職人員。要加大投入，建立起產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、平衡區(qū)之間高效的運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)系統(tǒng)。一方面多渠道開(kāi)發(fā)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，為經(jīng)銷商提供租賃服務(wù)，建立共享式倉(cāng)儲(chǔ)，解決其夏季無(wú)法存糧、冬季調(diào)糧困難的問(wèn)題；另一方面完善糧食購(gòu)銷網(wǎng)點(diǎn)體系，依據(jù)主銷區(qū)的交通條件、服務(wù)輻射半徑等，構(gòu)建不同級(jí)別的糧食分銷網(wǎng)點(diǎn)，促進(jìn)糧食流通便捷、高效。要實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)糧食供需有效匹配，優(yōu)化糧食物流關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)布局，強(qiáng)化從種植、采購(gòu)、加工、倉(cāng)儲(chǔ)、銷售和消費(fèi)各環(huán)節(jié)的橫向聯(lián)動(dòng)和全流程的縱向整合，完善糧食安全監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，構(gòu)建高效協(xié)同、精準(zhǔn)敏捷、安全有彈性、綠色可持續(xù)的糧食供應(yīng)鏈，有效防范和應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于國(guó)際層面糧食進(jìn)口來(lái)說(shuō)，在外部供給環(huán)境惡化的條件下，要重點(diǎn)解決國(guó)內(nèi)糧食調(diào)轉(zhuǎn)、流通、貿(mào)易的梗阻和效率問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)主要糧食生產(chǎn)國(guó)生產(chǎn)變化、貿(mào)易政策等要素的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。2020年全球新冠疫情爆發(fā)情況下，要密切關(guān)注國(guó)際糧食貿(mào)易流量流向以及航運(yùn)狀況等變化，謹(jǐn)防一些國(guó)家采取糧食出口禁令對(duì)我國(guó)糧食安全尤其是飼料糧安全造成沖擊。同時(shí)，密切與糧食生產(chǎn)潛力與貿(mào)易潛力較大國(guó)家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，為糧食企業(yè)有序走出去、培植自己的國(guó)際大糧商提供精準(zhǔn)信息。