李明 龍小燕

[摘 要]? ?文章基于減稅降費的特征事實，回顧了改革開放以來我國央地財力結構變遷的歷程，從經濟增速下滑、減稅降費效應、財稅體制弊病、職能轉變滯后、債務制度約束五個方面對新時代我國央地財政收支矛盾原因進行探析。破解當前財政壓力，須短中長結合，標本兼治。從短期來看，重在以新發(fā)展理念為指引，推動高質量發(fā)展;從中期來看，重在完善央地財權與事權劃分機制，構建與之相匹配的現代財政體制;從長期來看，重在從系統論出發(fā)，明確政府與市場邊界、創(chuàng)新財政融資模式、盤活政府財力資源、培育地方主體稅種等路徑紓解以往局部性改革造成的現實困境，從根本上破除地方財政壓力的深層體制機制梗阻。

[關鍵詞]? ?減稅降費;財政壓力;財稅體制;高質量發(fā)展

[中圖分類號]? F812.7 [文獻標識碼]A 文獻標志碼? [文章編號]1673-0461（2020）09-0060-10

一、引 言

改革開放后的30多年時間里，中國充分利用要素成本低、儲蓄率高、人力資源豐富等優(yōu)勢以年均10%以上的速度維持了30多年高增長，成為同一時期經濟高速增長持續(xù)時間最長的國家。但是2010年之后，隨著“改革紅利”和“人口紅利”下降等多重因素的影響，中國經濟增速逐漸由“高速”轉變?yōu)椤爸懈咚佟?，如圖1所示，2010年以后，中國經濟增速逐漸回落，特別是黨的十八大以來增速持續(xù)放緩且保持在6.5%—7.5%區(qū)間的新常態(tài)下的增速，其突出表現為舊動力不足，新動能尚未形成。面對經濟新常態(tài)，中央把解決產能過剩、供需錯配、需求側邊際效應遞減等問題作為當務之急，提出了“供給側結構性改革”的戰(zhàn)略部署，其中之一就是“降成本”，意在減輕企業(yè)負擔，釋放經濟活力。黨的十八大以來，中央將“降低實體經濟稅費負擔”作為積極財政政策的主基調和重要抓手，從供給側結構性改革中的“降成本”，再到經濟下行壓力加大背景下史無前例的大規(guī)?！皽p稅降費”，其思路是一貫延續(xù)的，力度、深度、廣度是循序漸進的，尤其是2019年出臺的稅費減免政策的“力度之大，密度之頻”在歷史上實屬罕見。隨著國家出臺的更大規(guī)模減稅降費政策的落地見效和后續(xù)效力的釋放，全國財政收入增速急速下滑，各級財政收支矛盾日趨突出，部分地方收支壓力異常巨大。如表1所示2019年上半年及全年，部分地方財政收入出現負增長，西部欠發(fā)達地區(qū)市縣財政更是入不敷出，因年度預算目標難以完成，部分省區(qū)對預算收入目標進行了調整。根據財政部數據，2019年全國一般公共預算收入增速為3.8%，而稅收收入增長僅為1.8% ，創(chuàng)近10年來最低，而在“三期疊加”的背景下，穩(wěn)增長、調結構、惠民生的任務使得財政支出依然保持剛性增長趨勢，一般公共預算支出同比增長7.7%，收支矛盾突出給中央“六穩(wěn)”①政策的貫徹落實帶來不確定性。在落實減稅降費政策的過程中，相較中央財政而言，地方財政面臨的問題更為突出，一方面是財政收支矛盾加劇，另一方面是地方債務風險不斷累積等問題有所惡化。

減稅降費是適應新時代我國經濟社會發(fā)展需要的制度安排，在財政支出總規(guī)模持續(xù)擴大，剛性支出增加的大背景下，減稅降費不僅對微觀主體、宏觀經濟、地方財政運行產生深遠影響，還對財政收入結構以及地方政府債務同樣產生直接和顯著的影響。如果忽視減稅降費帶來的財政壓力，那么化解地方政府債務風險將無從談起、很可能會帶來區(qū)域性財政風險。與此同時，當前我國地方財政支出剛性持續(xù)增加與高政府債務率疊加，部分地方陷入“彌補財政收支缺口—資金實[CM（21*2]力下降—無力支持經濟發(fā)展—進一步削弱資金實力”的惡性循環(huán)累積狀態(tài)，“借新債還舊債”已成常態(tài)，地方財政的可持續(xù)面臨挑戰(zhàn)。當下正實施的減稅降費政策，主要是以增列赤字和增發(fā)國債來支撐的，雖能在短期內勉強實施和推進，但蘊含極大的財政金融風險且具有不可持續(xù)性[1]。黨的十八大以來，隨著我國GDP增速的走低，財政收支壓力持續(xù)加大，財政赤字率整體呈現上升趨勢。

關于財政壓力的研究，國內外文獻往往是基于稅收競爭理論背景下展開，以財政壓力作為衡量地區(qū)稅收競爭強弱的指標之一，在借鑒國外boutique（1956）等學者理論基礎上，國內學者從財政分權、轉移支付、預算管理等角度研究了財政壓力的影響，樓國強（2010）[2] 、謝貞發(fā)等（2015）[3] 等人從稅收競爭的視角對財政壓力對稅收的影響進行了研究。而現有減稅降費的效[CM（21*2]應研究多從正面角度進行分析研究，如郭慶旺（2019）[4] 、李永友等（2018）[5] 、閆坤等（2018）[6] 、楊燦明（2017）[7] 、倪紅福等（2017）[8] 等學者從“營改增”視角對減稅降費政策對國家整體稅負水平的影響、減稅的收入效應、產業(yè)升級效應、分配效應等進行了深入研究。關于減稅降費后我國地方財政面臨的財政支付壓力問題，國內部分學者從不同角度進行了深入分析研究，一些學者提出改革投融資方式、培育優(yōu)質財源的政策建議，如葉青等（2019）[9];張斌（2019）[10]認為應從政府收入結構、稅收征管以及企業(yè)稅費負擔的特征出發(fā)，側重中長期稅制優(yōu)化，進一步完善減稅降費政策。綜上所述，學界對于減稅降費影響多側重于不同的角度從正面進行闡釋或研究。但是對減稅降費政策在地方實施后產生的財政壓力以及解決對策等缺乏相關研究，且尚無系統分析。本文以減稅降費為背景，回顧了改革開放后我國央地財力結構變遷的歷程，從經濟增速下滑、減稅降費效應、財稅體制弊病、職能轉變滯后、地方債務約束等五方面對新時代我國央地面臨財政收支矛盾原因進行探討。最后我們認為，破解當前財政壓力，須按照國家治理體系和治理能力現代化的要求，須短中長結合，標本兼治，才能從根本上緩解央地財政壓力。從短期來看，重在以新發(fā)展理念為指引，推動高質量發(fā)展;從中期來看，重在完善央地財權與事權機制，構建與之相匹配的現代財政體制;從長期來看，重在從系統論出發(fā)，明確政府與市場邊界、創(chuàng)新財政融資模式、盤活政府財力資源、培育地方主體稅種等路徑紓解以往局部性改革造成的現實困境，從根本上破除央地財政壓力的深層體制機制梗阻。

二、理論分析與背景

（一）財政壓力的內涵界定

關于財政壓力的內涵，理論界有多種界定，一種觀點認為政府財政壓力是指政府財政收支不均衡性所導致的財政缺口，用其來衡量政府財政收支不平衡的程度;另一種觀點認為，財政壓力是指一個國家或地區(qū)的財政收支需求之間的持續(xù)差額而形成一種財政收支緊張的關系，可以用財力缺口或財政缺口來衡量。這種定義強調了財政壓力的客觀性與持續(xù)性，將財政壓力歸結為財政收支長期不平衡的產物，表現為財政能力與財政需要之間的巨大缺口，而財政能力是指在平均收入努力程度下，政府按照各項稅收所對應的國民生產總值（經濟稅基）估算出的收入能力。

（二）財政壓力與財政缺口的關系

通過對財政壓力的相關文獻進行梳理，財政壓力與財政缺口既相互聯系又有區(qū)別。財政壓力側重反映的是一級政府財政收支不平衡的程度，即政府的收入與支出規(guī)模之間的差距。但是，鑒于政府的收支范圍很難界定，學術界對這一差距的衡量還缺乏統一的判定標準，大部分學者在研究中采用財政預算收入與支出之間的差額來衡量，也有學者基于研究的視角不同，從不同角度對財力缺口概念進行了界定。通過學者們對財政壓力的研究梳理，盡管其視角不同但均有共同之處，一言以蔽之即當財政收入無法滿足財政支出時就會形成財政收支缺口，其實際缺口越大，財政壓力就會越大。

而財政缺口是指承擔的事權所需要的財政支出與實際收入能力之間的差額，反映了財政收支間的不平衡關系。就具體表現形式來說，財政正缺口表現為財政支出大于財政收入，而財政負缺口表現為財政支出小于財政收入。正的財力缺口會形成財政壓力，換一個角度來說，財政壓力表現為正的財力缺口。因此，財力缺口與財政壓力密不可分，有很強的對應關系，財力缺口可以用來衡量財政壓力。真實財力缺口是一級政府所必需的財政支出與同等程度的稅收努力獲得的財政收入之間的缺口。在兩個指標選擇當中，由于財政轉移支付可能會縮小轉移支付凈流入地的名義財力缺口，從而使得名義財力缺口無法客觀準確地衡量財政收支之間的差距。地方政府年度財政收支規(guī)模并不一定代表著本地“真實”的財政能力與支出責任。因此越來越多學者開始測算真實財力缺口，即預算內財政收入與財政支出的差額。若財政支出大于財政收入，那么存在財政赤字;大多數學者都認為，財政缺口指的是財政赤字。

（三）財政壓力與財政可持續(xù)性關系

學術界對財政可持續(xù)性至今還沒有形成統一的概念，1923年凱恩斯在研究法國債務問題時，從國債發(fā)行角度間接定義了財政可持續(xù)性，他認為如果國家的財政收入無法支付利息和承擔發(fā)行新債的費用，財政就喪失了可持續(xù)性。1985年，Buiter（1985）從公共部門資產角度定義了財政可持續(xù)性，他認為財政可持續(xù)性是作為經濟實體的一國財政的存續(xù)狀態(tài)或能力，財政可持續(xù)性就要將國家公共部門凈值對產出的比例保持在適當水平。劉尚希（2003）[11]從財政收入應對財政支出的角度定義財政可持續(xù)性，他認為財政不可持續(xù)性是指在未來某時點，政府擁有的公共資源不足以履行其應承擔的支出責任和義務，導致經濟、政治、社會的穩(wěn)定和發(fā)展受到損害的一種可能性;鄧子基（2001）[12]認為財政的可持續(xù)性是指在無限期內，在能夠借新債還舊債和保持幣值穩(wěn)定的假定條件下，當前的政府債務水平必須等于最初的財政盈余現值;余永定（2000）[13]將財政可持續(xù)界定為政府自身能長期保持財政收支平衡、能夠通過發(fā)行國債為財政赤字融資、通過經濟變量之間的相互作用使財政恢復或趨于穩(wěn)態(tài)。實際上，財政可持續(xù)性既包涵債務的可持續(xù)性，還涉及財政作用發(fā)揮的可持續(xù)性等方面。綜合相關學者的觀點，財政的可持續(xù)性是當財政收支在受到不利沖擊后，可以通過發(fā)行公債等措施維持財政穩(wěn)健運行和財政職能正常發(fā)揮的一種機制。

三、地方財政壓力現狀及政府債務

（一）財政壓力的特征事實

當前地方政府存在的財政壓力，一方面與財政體制有關，另一方面與減稅降費呈現出一定的相關性，但這并不是決定性因素，特別在2013—2019年期間，雖然地方財政由于減稅降費政策的沖擊，收入增速放緩或呈負增長態(tài)勢，可是在中央政府對地方政府大量的轉移支付和稅收返還支持下，地方財政仍保持了相對穩(wěn)定的狀態(tài)，基層財政平穩(wěn)運轉，地方基本公共服務支出的需要得到保障，但是其它短板領域和民生投資，可能由于財政壓力的存在而難以落實或被迫取消。

如圖2所示，2010年以來隨著中國經濟由高速增長向中高速增長的過渡，加之公共財政覆蓋民生的范圍越來越廣，社會經濟發(fā)展對財政作為國家治理基礎和支柱的高度期待，財政滿足各類公共風險的資金需求增加，我國公共財政收支差額整體呈擴大趨勢，雖然2015年和2016年收支差額有所降低，但規(guī)模依然非常龐大。

追根溯源，我國收支缺口擴大的趨勢最早可追溯到1994年分稅制改革，如表2所示，1994年分稅制改革后，隨著中央政府財權集中度的提高，地方財政收支缺口不斷增大，從1994年1 726億元增加到了2018 年的 90 293億元。而地方政府面對沉重的支出包袱，不得不想辦法通過增加地方政府債務和土地財政等非稅收入緩解其財政壓力。

（二）財政壓力與政府債務

改革開放以來，省以下各級地方政府一方面承擔著“促進地方經濟發(fā)展、完善市政公共設施”之重任，城市建設及各類基礎設施等經濟建設需要大量財政資金投入;另一方面1994年分稅制改革后地方政府財政收入占比大幅下降，但隨著公共財政職能保障和改善民生投入的加大，需要政府提供的公共服務越來越多，支出責任有增無減，日益擴大的財政缺口成為地方政府債務擴張的動因之一。隨著地方政府間經濟增長競爭的加劇，地方官員的經濟增長業(yè)績又與其晉升機會密切相關，“在為增長而競爭”的晉升錦標賽下（周黎安，2007）[14]，地方政府為了促進本地經濟增長不斷增加其生產性支出（楊繼東等，2018）[15]，進一步加劇了地方政府財政壓力。在地方政府頻頻面臨財政掣肘，財政缺口壓力不斷加大的同時，其背負的債務規(guī)模卻愈發(fā)膨脹，赤字規(guī)模越來越大如圖3所示，2010年以來，為穩(wěn)增長，中央實施積極的財政政策，持續(xù)擴大赤字規(guī)模，相應增加國債發(fā)行規(guī)模，2010—2018年中央政府債務規(guī)模逐年提升。

就體制而言，中國地方政府舉債與分稅制財政體制緊密相連，從宏觀層面，盡管財政壓力是地方政府大規(guī)模舉債的重要動因，但多年的“行政分權”和“放管服”改革，一方面給予了地方政府更多的經濟自主權，另一方面也擴大了地方政府經濟管理范圍，給予了更多事權，導致地方政府在教育、衛(wèi)生、社保、環(huán)保等領域公共支出范圍越來越廣，加大了地方財政壓力。在中央政府轉移支付機制不完善和地方財政收入不足的情況下，舉債成為地方政府獲取財源的重要渠道，地方政府或通過增加顯性債務來緩解財政收入的不足，近年來，隨著積極財政政策的實施，中央和地方財政赤字規(guī)模不斷擴大，特別是通過政府工作報告中列明赤字率，對年度赤字目標進行量化控制，如圖4所示，2011年以來中央和地方政府債務規(guī)模逐年增加，我國赤字規(guī)模從2011年的0.9萬億元到2019年的2.76萬億元;除此之外，地方政府更傾向于通過隱性政府債務融資來彌補財政能力的不足，特別是2008年國際金融危機后至2015年新《預算法》實施前，在中國金融體系尤其是銀行體系由政府主導的背景下，地方政府通過搭建形式多樣的融資平臺向金融機構借款是主要籌資方式。財政壓力越大的地區(qū)，地方政府舉債的動機和意愿更強，地方政府通過各種方式引導轄區(qū)內金融機構向地方政府投資平臺融資，具有政府背景的國有企業(yè)或融資平臺舉借大量債務。

從現階段中國地方政府債務的情況來看，具有以下特點：①債務總量較大。就各省而言，全國各省市區(qū)債務總量較大，個別地區(qū)債務總量超出一般公共財政收入。②債務性質復雜。除顯性債務外，各類融資平臺形成的具有政府背景的負債以及更為“隱性”的方式存在各種直接的、間接的負債，是地方政府債務中最棘手的難題。③債務期限結構不匹配?，F存地方政府債務的償還年限一般都在3至5年，但是，地方政府債務資金的回收期限往往在5年甚至10年、20年以上，貸款期限結構嚴重不匹配。④債務成本高。就地方政府通過貸款舉借的債務而言，除政策性貸款的成本相對較低外，其他國有控股銀行及股份制銀行執(zhí)行的是正常利率政策，貸款成本相對較高。

四、減稅降費的成效及當前地方財政面臨的現實困境

（一）減稅降費的歷史脈絡及減負成效

財政政策作為政府最重要的宏觀調控手段之一，在供給側結構性改革中起著重要作用，而減稅是最關鍵的政策工具之一，也是經濟新常態(tài)以來中央政府施策的重點?！皽p稅”一詞最早出現于2003年，2004年稅改開啟了我國減稅的序幕，2008年年底召開的中央經濟工作會議上首提“結構性減稅”，而減稅降費并列提出于2016年底召開的中央經濟工作會議上，隨著供給側結構性改革的提出，減稅降費成為降成本的關鍵一環(huán)。從2016年全面推開營改增試點，到2017年黨的十九大報告中降低稅負的戰(zhàn)略部署，減稅和降費并列作為積極財政政策工具實施了自1994年以來規(guī)模最大的制度性減稅，尤其是2017—2019年連續(xù)三年實行了力度空前的減稅降費政策，減輕了納稅人負擔，在穩(wěn)經濟、力促“雙創(chuàng)”及新舊動能轉換方面中發(fā)揮了重要作用，

（二）減稅降費對地方政府財政的影響

在我國現行財政管理體制下，減稅降費對不同層級政府和不同發(fā)展水平地方的財政收入產生的影響具有差異性。對于產業(yè)結構層次高的東部發(fā)達地區(qū)而言，減稅降費后財政收支結構能夠達到平衡，且有利于新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的形成，但對于中西部地區(qū)而言，產業(yè)結構層次，財政自給率原本就非常低，財政收支狀況出現嚴重不平衡。以2019年前11個月為例，在經濟下行與減稅降費雙重影響之下，地方財政收入增長放緩，其中，7?。▍^(qū)）一般公共預算收入出現負增長或零增長現象，負增長或零增長比率最高的是中西部地區(qū)，在西部地區(qū)，傳統行業(yè)稅收大幅減少，而新型產業(yè)的稅收貢獻又不足，直接導致欠發(fā)達地區(qū)稅收大幅降低。

從增值稅減稅給財政帶來的壓力來看，我國稅收收入在一般公共預算收入所占比重為80%以上，2018年增值稅占我國稅收總收入的46%，按照五五分成比例，通過降低增值稅稅率來減稅，導致地方政府財政收入占總稅收收入的比重下降，其直接效應是在支出結構和其他條件不變的情況下，地方稅收收入比重的下降直接導致地方政府財政壓力加大。從社保降費率給財政帶來的壓力來看，在現行社會保障格局下，社保繳費主要由地方財政負擔，社保繳費比率降低導致地方財政管理的社會保險基金收入減少，在社會保障總支出不變的情況下，社?；鹗杖霚p少則降低了社會保險基金預算的可持續(xù)性。盡管國家規(guī)定國有資本收益劃入社?；?，但是由于主客觀因素的限制，部分地區(qū)進展緩慢。當前，部分人口凈流出地區(qū)社會保險基金收支矛盾已經很尖銳，降低企業(yè)社會保障繳費率，這些地方社會保險基金的收支矛盾必然進一步加大，加劇了人口凈流出地區(qū)財政的可持續(xù)性風險。從財政支出帶來財政壓力來看，地方政府承擔了大量的基礎設施建設、保障和改善民生水平、維護社會和諧穩(wěn)定等方面的責任，地方政府支出責任過大，支出基數居高不下，兜牢“三?！钡拙€壓力空前;而減稅降費的80%削減的是地方財政收入，多重壓力給各級財政帶來了很大沖擊，尤其是對財源不穩(wěn)、財力有限的縣級財稅沖擊更大，嚴重影響地方財政的可持續(xù)。

（三）減稅降費后地方財政面臨的現實困境

盡管如此，連續(xù)實施多年的減稅降費政策雖取得積極成效，但也存在不少困難和問題：①地方財政收支矛盾突出。減稅降費造成財政收入減少，但支出仍保持較強剛性，財政支出的“棘輪效應”導致財政缺口不斷變大，集中表現為社?；饓毫突鶎迂斦щy。②部分區(qū)域土地收入下降，還債壓力加大。近兩年受國家政策調控影響，除一線城市外，中國房地產市場整體走低，地方政府土地出讓收入增速放緩，雖然一線城市的土地銷售單價較高，供應面積短缺;二、三、四線城市的土地供應充足，但土地銷價較低，使部分地方財政長期依靠的“土地財政收入”驟降，償還舊債的壓力明顯增大，特別是地方政府債務償債期限的集中到期，爆發(fā)局部性財政金融風險的概率增大。

五、改革開放以來我國央地財力結構變遷歷程

從根本上破解地方政府財政壓力，長遠來看，需按照客觀現實調整中央和地方政府事權，依據事權調整央地間的財權劃分，構建財權與支出責任相統一的央地關系，明晰各級政府財政支出責任，減少并規(guī)范中央和地方共同事權，對于有些應該上移的事權應當上收，進一步剝離現有轉移支付中原本應該由中央承擔的共擔性支出責任，充實中央本級支出。將具體的支出政策的制定和決定權賦予地方，給地方更大的處理本區(qū)域事務的權限。在此前出臺的教育、科技領域中央與地方事權與支出責任劃分基礎上，進一步明確基本公共服務領域中央政府財政事權，提供更多財政資金保障基本公共服務均等化?！袄仙龠吀F”等欠發(fā)達地區(qū)還需在增加中央政府財政事權的同時，合理劃分省以下各級政府財政支出責任，制定詳細的財政支出責任清單，明晰各級政府財政支出責任，提升化解地方政府特別是縣區(qū)一級政府財政風險的綜合能力。

（六）重建省以下分稅制，培育地方主體稅種

營改增后，地方主體稅種缺位，因此應盡快確立地方主體稅種，構建和完善地方稅體系。當前分稅制體制下，大稅種幾乎為中央稅和共享稅，地方稅種雖多，但規(guī)模較小，短期內無法既保障地方財政收入穩(wěn)定，又能充分調動中央與地方的積極性。世界上主要發(fā)達經濟體都有相對成熟的地方稅體系，且每級政府都有一個收入穩(wěn)定的主體稅種。從實際看，應以完善公共財政框架為取向，從事權安排相對應的財力要求看，對于各級財政，主體稅種可考慮稅基流動性較強、適宜地方政府征管或相對穩(wěn)定的稅種（企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅、消費稅等）作為地方主體稅種，以確保地方政府財力穩(wěn)定和正常履行各項職能。下一步逐漸將消費稅由中央稅向共享稅轉變，逐步將財產稅培育成地方主體稅，研究社會保障費改稅，完善地方收入體系，優(yōu)化地方稅收入結構。

[注 釋]

①中央政治局會議提出的明確全面做好“六穩(wěn)”工作要求，“六穩(wěn)”即穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期。

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The Difficult Situations and Countermeasures of Fiscal Pressureof the Local Government

under the Background of Reducing Taxes and Fees

Li Ming1，Long Xiaoyan2

（1.School of Economics，Lanzhou University，Lanzhou 730000，China;2.China Academy of Financial Sciences，Beijing 100142，China）

Abstract：

Based on facts of the reduction of taxes and fees，the article reviews the changes in the financial structure of the central and the local finance in China since the reform and opening up.Then，this paper analyzes the reasons for the contradiction between the fiscal revenue and expenditure of China s central and local finance in the new era from the following aspects：the economic growth decline，taxes and fees reduction effects，the disadvantages of the fiscal and tax system，the lagging of functional transformation，and the debt system constraints.To crack the current financial pressure，we must combine the short term，the medium term and the long-term targets，and treat both symptoms and causes.In the short term，the emphasis is on promoting the high-quality development with the guidance of the new development concept;in the medium term，the focus is on improving the financial and executive division mechanism between the central and the local government，and building a modern financial system that matches it;in the long term，it is important to alleviate the practical dilemmas caused by local reforms in the past，and fundamentally remove the deep system obstruction of local fiscal pressure from the following aspects：clarifying the boundaries between the government and the market;innovating financial financing models;revitalizing government financial resources;and cultivating local taxation，etc.

Key words： reduction of taxes and fees;fiscal pressure;fiscal and taxation system;high-quality development;

責任編輯 （責任編輯：蔡曉芹）