關(guān)鍵詞 木頭龍小區(qū) 舊改 “動(dòng)遷難” 第三方談判解決爭(zhēng)議機(jī)制 政府零星征收

作者簡(jiǎn)介：李皓，廣東華憲律師事務(wù)所，研究方向：城市更新法律法規(guī)政策、公司法律實(shí)務(wù)操作。

中圖分類號(hào)：D67? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.158

土地是最寶貴的稀缺資源，對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)利用，俗稱“舊改”，是土地利用的必然趨勢(shì)。廣東省作為中國(guó)改革開(kāi)放的前沿陣地是全國(guó)最早推行“三舊（舊廠、舊村、舊城鎮(zhèn)）改造”（又稱“城市更新”）的試點(diǎn)地區(qū)。在舊改過(guò)程中，“動(dòng)遷難”（動(dòng)員被拆遷人簽約并交付拆遷）成為了公認(rèn)的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，究其原因在于其涉及的利益重大，關(guān)系復(fù)雜，挑戰(zhàn)性極高。如何在合法的前提下，解決動(dòng)遷難，推動(dòng)加快城市更新步伐，這無(wú)疑是值得研究的。

一、木頭龍小區(qū)遭遇的舊改動(dòng)遷難題3

位于深圳市羅湖區(qū)翠竹街道的木頭龍小區(qū)始建于上世紀(jì)80年代，項(xiàng)目帶有福利房性質(zhì)，居住著國(guó)企、事業(yè)單位職工，共有61棟樓、共有業(yè)主1363戶，是深圳早期建設(shè)的多層住宅小區(qū)。由于該小區(qū)不僅房屋樓齡均已在30年以上，且使用海沙建設(shè)，所以很多房屋存在重大安全隱患。再加上小區(qū)道路狹窄、地下管網(wǎng)老化、配套設(shè)施落后無(wú)法滿足居民基本生活需求，所以小區(qū)業(yè)主有改造居住環(huán)境的需求。2007年，深圳市益田集團(tuán)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“益田集團(tuán)”）通過(guò)進(jìn)駐小區(qū)并征集了居民的改造意愿后，于2009年正式向深圳市政府申報(bào)將木頭龍社區(qū)列入城市更新單元計(jì)劃。2010年在深圳市城市更新單元規(guī)劃制定計(jì)劃的第一批計(jì)劃中，益田集團(tuán)被列為木頭龍項(xiàng)目的申報(bào)單位。木頭龍小區(qū)的舊改以市場(chǎng)化運(yùn)作方式拉開(kāi)序幕。然而，木頭龍的華麗轉(zhuǎn)身之路卻歷經(jīng)坎坷。此后10年間，木頭龍舊改項(xiàng)目由于拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的簽約率一直達(dá)不到100%而被擱置。根據(jù)《南方都市報(bào)》、騰訊·大粵網(wǎng)、搜狐等多家媒體報(bào)道已經(jīng)簽約并搬出該小區(qū)的被拆遷業(yè)主多達(dá)1300多位，由于搬出后遲遲不能回遷，其中49位業(yè)主已經(jīng)在等待中抱憾離世。

二、造成木頭龍小區(qū)舊改動(dòng)遷難的原因

市場(chǎng)化運(yùn)作是廣東省目前舊改的主流趨勢(shì)，木頭龍小區(qū)也不例外。由于市場(chǎng)化運(yùn)作其本質(zhì)上是一種基于平等主體雙方自愿的民事行為，而非行政強(qiáng)制征收，故不得適用國(guó)有土地上的房屋征收與補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)行政法規(guī)。另外，三舊改造在我國(guó)屬于新興的土地交易轉(zhuǎn)化模式，目前尚無(wú)全國(guó)性的立法來(lái)規(guī)范市場(chǎng)化運(yùn)作的舊改，所以地方政府在摸著石頭過(guò)河的過(guò)程中以行政立法或政策的形式來(lái)進(jìn)行規(guī)范。深圳市于2017年印發(fā)實(shí)施的深府辦〔2016〕38號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作暫行措施的通知》一文中提到“與其他各類舊區(qū)（舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、城中村及舊屋村等）混雜的零散舊住宅區(qū)，因規(guī)劃統(tǒng)籌需要確有必要納入拆除范圍的，必需具備的條件之一為：零散舊住宅區(qū)部分由區(qū)政府組織開(kāi)展前期工作，由區(qū)城市更新職能部門申報(bào)，權(quán)利主體的城市更新意愿應(yīng)當(dāng)達(dá)到100%?！辈⑶摇靶〉貕K城市更新單元拆除范圍內(nèi)的用地應(yīng)為完整宗地，土地及建筑物應(yīng)當(dāng)具有合法手續(xù)，權(quán)利主體的城市更新意愿應(yīng)當(dāng)達(dá)到100%?！彪p百的規(guī)定從客觀上導(dǎo)致了木頭龍小區(qū)舊改進(jìn)程的緩慢。2015年下半年，木頭龍的戶數(shù)和面積簽約率達(dá)到 “雙95%”。2016年12月，戶數(shù)和面積簽約率近98%，未簽約剩下30多戶，舊改陷入動(dòng)遷僵局。

三、深圳解決木頭龍小區(qū)舊改動(dòng)遷難問(wèn)題的創(chuàng)新與突破

為了盡快解決木頭龍項(xiàng)目動(dòng)遷僵局，深圳首創(chuàng)了第三方談判解決爭(zhēng)議機(jī)制及“政府零星征收”兩個(gè)創(chuàng)新舉措。

2016年12月16日，深圳市羅湖區(qū)政府聯(lián)合深圳國(guó)際仲裁院共同舉辦“深圳市城市更新與棚戶區(qū)改造談判促進(jìn)機(jī)制啟動(dòng)儀式暨談判促進(jìn)規(guī)則發(fā)布會(huì)”?！吧钲趪?guó)際仲裁院談判促進(jìn)中心”（以下簡(jiǎn)稱“談判促進(jìn)中心”）正式設(shè)立。談判促進(jìn)中心通過(guò)談判促進(jìn)專家?guī)烊霂?kù)專家、深圳舊改圈的資深人士等組成談判專家，為申請(qǐng)方（業(yè)主或開(kāi)發(fā)商）提供獨(dú)立、中立、專業(yè)的公益性談判促進(jìn)服務(wù)。2017年9月1日，益田集團(tuán)向申請(qǐng)談判促進(jìn)服務(wù)，談判促進(jìn)中心由此介入。當(dāng)談判專家進(jìn)駐木頭龍項(xiàng)目后，配合街道辦現(xiàn)場(chǎng)工作，組織宣講會(huì)，積極向業(yè)主解讀政策。對(duì)于現(xiàn)存25戶的情況逐一進(jìn)行梳理，制定不同工作方案，上門耐心解說(shuō)。通過(guò)談判專家為期四個(gè)月的工作，最終又促成了20多戶業(yè)主達(dá)成協(xié)議，有力地推動(dòng)了該項(xiàng)目的進(jìn)展。2018年6月以后木頭龍小區(qū)僅剩余4戶未簽約。

2019年8月，羅湖區(qū)城市更新和土地整備局發(fā)布《深圳市羅湖區(qū)翠竹街道木頭龍片區(qū)零星房屋征收提示》，木頭龍片區(qū)房屋征收被確定為2019年度羅湖區(qū)零星急需項(xiàng)目。

何謂零星征收？“零星征收”是深圳城市更新創(chuàng)造的又一新名詞。根據(jù)深圳市羅湖區(qū)人民政府發(fā)布的《羅湖區(qū)木頭龍片區(qū)零星房屋征收項(xiàng)目補(bǔ)償方案》及《房屋征收決定書(shū)》的內(nèi)容，零星征收是以深圳市羅湖區(qū)城市更新和土地整備局為房屋征收部門，以該區(qū)翠竹街道辦事處為房屋征收實(shí)施單位，針對(duì)《羅湖區(qū)翠竹街道木頭龍片區(qū)更新單元規(guī)劃》范圍內(nèi)已辦理房地產(chǎn)權(quán)利證書(shū)或其他房地產(chǎn)權(quán)利憑證的零星房屋進(jìn)行征收。

繼深圳市羅湖區(qū)人民政府發(fā)布上述零星征收的方案及決定書(shū)后，2019年10月29日深圳市羅湖區(qū)城市更新和土地整備局又發(fā)布了《羅湖區(qū)翠竹街道愛(ài)國(guó)路木頭龍小區(qū)城市更新單元實(shí)施主體確認(rèn)的公示》。根據(jù)該公示，木頭龍小區(qū)共有業(yè)主1363戶，其中1354戶與益田集團(tuán)簽訂了搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議，9戶的房地產(chǎn)被益田集團(tuán)收購(gòu)，最終所有權(quán)利主體均將房地產(chǎn)的相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)移到益田集團(tuán)，形成單一主體。由此，拆遷人益田集團(tuán)在經(jīng)歷了10年漫長(zhǎng)的等待期后終將項(xiàng)目實(shí)實(shí)在在的拿在手中。

四、 合法解決“動(dòng)遷難”的機(jī)制與方法

借鑒上述木頭龍小區(qū)舊改動(dòng)遷經(jīng)歷，筆者認(rèn)為在采用市場(chǎng)化運(yùn)作模式的城市更新過(guò)程中，可以通過(guò)建立以下機(jī)制、方法合法地解決“動(dòng)遷難”問(wèn)題。

（一）建立類似“談判促進(jìn)中心”的第三方獨(dú)立調(diào)解機(jī)構(gòu)，引入談判專家、舊改資深人士等為城市更新主體提供獨(dú)立、中立、專業(yè)的公益性談判促進(jìn)服務(wù)，促進(jìn)拆遷談判順利進(jìn)行

談判是雙方或多方主體就共同關(guān)心的問(wèn)題互相磋商，交換意見(jiàn)，尋求解決的途徑和達(dá)成協(xié)議的過(guò)程。談判需要協(xié)調(diào)的不是立場(chǎng)，而是利益。鑒于城市更新過(guò)程牽涉面廣，多方重大利益參與其中，系統(tǒng)復(fù)雜，所以通過(guò)談判協(xié)調(diào)利益是城市更新動(dòng)遷環(huán)節(jié)推進(jìn)實(shí)施的關(guān)鍵。

談判亦有廣義和狹義之分，廣義的談判是指除正式場(chǎng)合下的談判之外一切協(xié)商、交涉、商量、磋商等。而狹義的談判僅僅指正式場(chǎng)合下的談判。深圳于2016年首創(chuàng)的“深圳國(guó)際仲裁院談判促進(jìn)中心”是與仲裁緊密結(jié)合的談判促進(jìn)機(jī)制，是城市更新等領(lǐng)域糾紛防范和解決的創(chuàng)新方式。根據(jù)其設(shè)定的《深圳國(guó)際仲裁院談判促進(jìn)規(guī)則》來(lái)看，其談判促進(jìn)方式不僅包括了廣義談判，也包含了狹義談判方式，其主要流程如下：

首先，由所涉爭(zhēng)議或談判事項(xiàng)的任何一方或多方當(dāng)事人向談判促進(jìn)中心提出談判促進(jìn)申請(qǐng);當(dāng)談判促進(jìn)中心收到申請(qǐng)后，書(shū)面向其他方征詢談判意愿，啟動(dòng)談判促進(jìn)程序。程序正式啟動(dòng)后，根據(jù)爭(zhēng)議或談判事項(xiàng)的具體情況，談判促進(jìn)中心可以設(shè)置一定期限的磋商期、提供必要的場(chǎng)地和協(xié)助，由各方當(dāng)事人自行磋商。當(dāng)事人認(rèn)為已無(wú)磋商必要，或磋商期限屆滿后各方當(dāng)事人仍未達(dá)成協(xié)議的，進(jìn)入由談判專家主持的談判促進(jìn)程序。此時(shí)，談判促進(jìn)中心根據(jù)談判實(shí)際需要，指定一名或多名談判專家成立談判專家組，除非當(dāng)事人另有約定。談判促進(jìn)中心可以組成工作組獨(dú)立或協(xié)助談判專家組開(kāi)展工作，也可以以其他適當(dāng)方式開(kāi)展工作，直至談判促進(jìn)程序終止。

基于“談判促進(jìn)中心”作為超脫于利益相關(guān)者的中立第三方，所以其能夠在談判程序方面發(fā)揮多種作用，最大程度實(shí)現(xiàn)多贏。目前通過(guò)“談判促進(jìn)中心”推動(dòng)的動(dòng)遷代表項(xiàng)目除了木頭龍小區(qū)舊改以外，還有深圳市城市更新試點(diǎn)區(qū)羅湖區(qū)的二線插花地棚戶改造項(xiàng)目、龍崗區(qū)某宗地非農(nóng)建設(shè)用地項(xiàng)目權(quán)益補(bǔ)償案、福田區(qū)某小區(qū)城市更新項(xiàng)目等。

綜上所述，建立獨(dú)立、中立、專業(yè)的第三方獨(dú)立調(diào)解機(jī)構(gòu)有助于破解動(dòng)遷談判難題，為高效推進(jìn)城市更新提供強(qiáng)有力的支撐，是城市更新領(lǐng)域糾紛防范和解決的創(chuàng)新方式。

（二）城市更新市場(chǎng)化運(yùn)作受阻導(dǎo)致公共利益受損害，政府零星征收可以成為排除損害合法推進(jìn)舊改進(jìn)程的手段與方法

木頭龍項(xiàng)目陷入動(dòng)遷僵局，政府遲遲未主動(dòng)介入，其主要原因在于該項(xiàng)目采取市場(chǎng)化運(yùn)作模式。而房屋征收一般僅適用于政府組織實(shí)施的項(xiàng)目。所以，如果政府征收房屋則相應(yīng)的規(guī)劃應(yīng)調(diào)整為公共利益用地。那么這種調(diào)整是否會(huì)存在法律障礙呢？

答案是否定的。

根據(jù)《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》（2012年1月12日發(fā)布實(shí)施）第七十三條規(guī)定，市場(chǎng)主體通過(guò)房地產(chǎn)作價(jià)入股、簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議、房地產(chǎn)收購(gòu)等方式，已取得項(xiàng)目拆除范圍內(nèi)建筑面積占總建筑面積90%以上且權(quán)利主體數(shù)量占總數(shù)量90%以上的房地產(chǎn)權(quán)益時(shí)，可以申請(qǐng)由政府組織實(shí)施該項(xiàng)目。政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的緊迫性和可行性、市場(chǎng)主體提供的收購(gòu)補(bǔ)償方案的真實(shí)性和合理性、剩余房地產(chǎn)權(quán)益取得的可實(shí)施性等因素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和綜合判斷，決定是否組織實(shí)施。

另外，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二章第八條征收情形規(guī)定，有六款情形政府可作出房屋征收的決定，其中最后第六款規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”。

值得一提的是，2019年8月26日第三次修正并于2020年1月1日實(shí)施的《土地管理法》亦為后續(xù)類似木頭龍小區(qū)舊改項(xiàng)目破解動(dòng)遷難問(wèn)題提供了強(qiáng)有力的法律支持。根據(jù)新《土地管理法》第五十八條的規(guī)定，為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的，由有關(guān)人民政府自然資源主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)。在收回國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

既然政府征收不存在法律上的障礙，那么類似木頭龍這樣的舊改項(xiàng)目從最初的單一城市更新演變到十年之后的敏感、復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題，就應(yīng)當(dāng)以保證絕大多數(shù)已簽約業(yè)主的合法權(quán)益為重，建立政府介入機(jī)制方才能夠防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)公共利益。當(dāng)然，基于政府行政行為的單方性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，為了防止政府被少數(shù)人利益綁架，這種介入應(yīng)當(dāng)是極審慎的。建議應(yīng)以立法的形式予以規(guī)范，明確政府介入的前提條件、征收程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)、異議處理程序。

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