關(guān)鍵詞 改革開放 扶貧政策 經(jīng)驗(yàn)

作者簡(jiǎn)介：王雄，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院2018級(jí)政府經(jīng)濟(jì)學(xué)研究生。

中圖分類號(hào)：D601? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.135

貧困問(wèn)題作為人類社會(huì)發(fā)展中的伴生產(chǎn)物，由來(lái)已久。因此反貧困工作是世界各國(guó)人民不可回避的歷史任務(wù)。自改革開放以來(lái)，我國(guó)反貧困事業(yè)有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，圍繞著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線，大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)日漸繁榮，為反貧困事業(yè)的開展打下重要基礎(chǔ)。同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)體的制改革，反貧困思路也發(fā)生改變，多項(xiàng)配套改革措施引導(dǎo)并支持著反貧困工作。各項(xiàng)反貧困政策的出臺(tái)對(duì)于我國(guó)扶貧事業(yè)的有效開展起到了十分重要的作用，因此對(duì)我國(guó)改革開放四十年來(lái)的反貧困政策予以梳理顯得至關(guān)重要。

一、改革開放四十年反貧困政策歷史演進(jìn)階段

我國(guó)反貧困工作的開展始終恪守循序漸進(jìn)這一重要原則，在不同的歷史階段，依據(jù)貧困產(chǎn)生的不同原因及特點(diǎn)，制定出更加富有針對(duì)性的反貧困政策，對(duì)我國(guó)反貧困事業(yè)的成功開展至關(guān)重要。本文依據(jù)反貧困政策的特點(diǎn)及針對(duì)性將其劃分為體制扶貧、開發(fā)扶貧、扶貧攻堅(jiān)和新階段開發(fā)式扶貧、精準(zhǔn)扶貧 5個(gè)階段。

（一）體制扶貧階段（1978-1985）

1978 年 12 月，中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)的勝利召開，宣告我國(guó)進(jìn)入了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新階段。這一時(shí)期我國(guó)的主要扶貧手段是透過(guò)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的全面改革，大力解放生產(chǎn)力，以期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全面增長(zhǎng)，從而達(dá)到紓困的目的。這一時(shí)期，許多重要政策文件的發(fā)布為扶貧事業(yè)助益良多。如《關(guān)于認(rèn)真做好扶助農(nóng)村貧困戶工作的通知》拓展出了一條全社會(huì)以及各部門協(xié)調(diào)配合、通力合作的扶貧發(fā)展之路。

在這一時(shí)期，以消滅貧窮論為基礎(chǔ)和理論出發(fā)點(diǎn)的農(nóng)民脫貧致富思想成為我國(guó)反貧困工作的中心思想。從這一思想理論出發(fā)，中央政府轉(zhuǎn)變了農(nóng)村反貧困思路，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正式在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，這一體制創(chuàng)新有效改善了農(nóng)業(yè)交易條件，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，舒緩了貧困。透過(guò)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為中心的體制改革，農(nóng)民可以自主決定如何利用和管理土地，廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到鼓舞，生產(chǎn)效率因此也大幅提高。并且隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格迅速提高，農(nóng)產(chǎn)品流通更加便捷，農(nóng)民收入隨之快速增長(zhǎng)，貧困問(wèn)題得到了有效緩解。

（二）開發(fā)扶貧階段（1986-1993）

20世紀(jì)80年代中期以后，區(qū)域性成為我國(guó)貧困人口空間分布的主要特征，較之前一階段發(fā)生了重大變化，老、少、邊、窮地區(qū)成為貧困人口的主要集中地。這些貧困人口很難再通過(guò)改革開放后國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總體增長(zhǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的脫貧，繼續(xù)采用之前的辦法來(lái)緩解貧困，收效甚微。

因此，新一階段的扶貧工作主要采用大規(guī)模的扶貧開發(fā)與宏觀經(jīng)濟(jì)政策相結(jié)合的方式。

一系列政策措施的有效開展：扶貧重點(diǎn)從以往的單純救濟(jì)過(guò)渡至經(jīng)濟(jì)開發(fā);集中人力物力，分區(qū)域分批次地改變貧困地區(qū)落后面貌;扶貧資金按項(xiàng)目效益分配，以效益優(yōu)先為準(zhǔn)則，不再簡(jiǎn)單地按人頭數(shù)目平均分配;從以往簡(jiǎn)單行政干預(yù)過(guò)渡至政府與社會(huì)組織多主體協(xié)調(diào)配合;放寬農(nóng)民遷移限制，支持勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、動(dòng)員貧困落后地區(qū)參與到國(guó)家整體發(fā)展中來(lái);至1993年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口降至8000萬(wàn)人，每年貧困人口大約減少640萬(wàn)，大規(guī)模的扶貧開發(fā)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策等多項(xiàng)舉措的作用得以顯現(xiàn)。

（三） 扶貧攻堅(jiān)階段（1994-2000）

自我國(guó)農(nóng)村改革工作不斷深入開展以來(lái)，扶貧開發(fā)穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村貧困人口數(shù)量大大減少。但在扶貧工作繼續(xù)推進(jìn)的過(guò)程中，貧困特征隨之發(fā)生變化，地緣性成為貧困人口分布的顯著性特征。東西部之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距俞拉愈大，貧困發(fā)生率向中西部不斷傾斜，中西部地區(qū)形成大面積貧困的原因來(lái)自于多個(gè)方面，主要原因在于惡劣的自然條件、不完善的基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)發(fā)育滯后。

為了打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，1994年4月15日，中央政府頒布《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，明確要求從1994到2000這七年時(shí)間，要統(tǒng)籌規(guī)劃好人力、財(cái)力、物力，充分利用社會(huì)各界資源能力，基本解決8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題。為了確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中共中央、國(guó)務(wù)院共四次召開全國(guó)扶貧工作會(huì)議，對(duì)扶貧開發(fā)工作進(jìn)行部署，并采取了一系列明確且有針對(duì)性的措施。這一時(shí)期，我國(guó)的扶貧策略從以往的區(qū)域式扶貧向縱橫聯(lián)合、內(nèi)外兼顧的全面參與式扶貧轉(zhuǎn)變，積極調(diào)動(dòng)貧困者參與反貧困事業(yè)的積極性，從而把開發(fā)式扶貧與救濟(jì)式扶貧結(jié)合起來(lái)，形成由內(nèi)而外的扶貧開發(fā)新機(jī)制。

（四）新階段開發(fā)式扶貧階段（2001-2012）

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)的需要，2001年6月，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》的正式頒布，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村反貧困工作正式跨入解決溫飽與鞏固溫飽兩手抓的階段。該綱要明確指出了新時(shí)期扶貧工作的主要任務(wù)是：加快解決少數(shù)貧困人口溫飽問(wèn)題的步伐，進(jìn)一步提高貧困地區(qū)的基本生活條件，對(duì)于尚仍存在溫飽問(wèn)題的貧困人口給予重點(diǎn)幫扶。與此同時(shí)，對(duì)于剛剛解決溫飽問(wèn)題不久的貧困人口，持續(xù)給予必要幫扶，進(jìn)一步提高生產(chǎn)生活水平，防止再次返貧，堅(jiān)決鞏固前期扶貧成效。

政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況調(diào)整了扶貧標(biāo)準(zhǔn)，瞄準(zhǔn)對(duì)象更加精細(xì)化，從貧困縣到貧困村過(guò)渡，扶貧資源不斷往基層流動(dòng)，入村到人;制定和實(shí)施了以整村推進(jìn)為主體、產(chǎn)業(yè)扶貧和勞動(dòng)力培訓(xùn)與轉(zhuǎn)移為兩翼的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略;這一綱要的實(shí)施使得我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口減少了一半以上，同時(shí)低收入人口也大幅減少，從6213萬(wàn)人降至2841萬(wàn)人，扶貧成果顯著。

（五）精準(zhǔn)扶貧階段（2013年至今）

隨著習(xí)近平總書記對(duì)精準(zhǔn)扶貧這一理念的提出，我國(guó)扶貧工作也進(jìn)入了精準(zhǔn)扶貧的新階段。在新的階段，許多反貧困政策的發(fā)布對(duì)于新階段扶貧工作的開展意義重大。通過(guò)一系列政策文件的發(fā)布，不斷強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制的重要性，指出了應(yīng)嚴(yán)格把控脫貧質(zhì)量，拒絕虛假脫貧。

在新時(shí)期，扶貧工作形勢(shì)發(fā)生了重要變化，從以解決溫飽問(wèn)題為側(cè)重點(diǎn)向給予貧困人口更有尊嚴(yán)的生活過(guò)渡。既要從區(qū)域性的，大面的組織結(jié)構(gòu)層級(jí)來(lái)解決一部分特殊困難問(wèn)題，防止區(qū)域發(fā)展差距越來(lái)越大，也要把仍深陷貧困處境中的農(nóng)戶具體問(wèn)題作為把手，給予扶貧資金和項(xiàng)目入戶的政策支持，提高其生存保障和持續(xù)發(fā)展的能力。同時(shí)在具體扶貧政策的安排配置過(guò)程中，更加強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)扶貧政策之間的區(qū)別與聯(lián)系，而且也更加注重一整個(gè)扶貧政策與其他相關(guān)涉農(nóng)政策的配套銜接，比以往更加關(guān)注區(qū)域與貧困人口生計(jì)可持續(xù)發(fā)展能力，扶貧邊界也更為清晰。

二、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

自改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)，持續(xù)高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)為可持續(xù)開展的扶貧事業(yè)打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，而扶貧戰(zhàn)略和具體政策則為反貧事業(yè)的開展指明了方向。四十年的反貧困實(shí)踐證明我國(guó)正在走出一條具有中國(guó)特色且實(shí)際有效的扶貧開發(fā)道路。在不同階段的反貧困方略既有聯(lián)系，也有區(qū)別，可以予以繼承和發(fā)揚(yáng)，因此本文通過(guò)對(duì)改革開放四十年以來(lái)中國(guó)反貧困政策的梳理研究，總結(jié)出以下幾點(diǎn)中國(guó)扶貧工作的經(jīng)驗(yàn)：

（一） 堅(jiān)持穩(wěn)中有進(jìn)的反貧困戰(zhàn)略

改革開放四十年以來(lái)，我國(guó)始終堅(jiān)持穩(wěn)中有進(jìn)的反貧困戰(zhàn)略，扶貧政策和相關(guān)治理工作始終以一個(gè)合適的步調(diào)往前推進(jìn)，一以貫之。在戰(zhàn)略上從一開始以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到如今統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，從以往主要通過(guò)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)帶動(dòng)貧困群眾增收并適當(dāng)給予適當(dāng)合理救濟(jì)向激發(fā)貧困地區(qū)人口的內(nèi)生動(dòng)力，提高其生產(chǎn)生活能力以達(dá)到穩(wěn)定減貧的目標(biāo)來(lái)轉(zhuǎn)變。在反貧困斗爭(zhēng)中所實(shí)施的一系列政策，在過(guò)往階段良好經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷開拓創(chuàng)新，制定出更加與時(shí)代所接軌的有效政策，把整體性、區(qū)域性、和精準(zhǔn)性完美結(jié)合起來(lái)。而在政策創(chuàng)新的過(guò)程中，一部分地方性的成功探索經(jīng)驗(yàn)被國(guó)家整體層面所采納，并予以廣泛推廣。這一穩(wěn)中有進(jìn)的反貧困戰(zhàn)略，使得我國(guó)的反貧困工作更加合理有序地往前推進(jìn)。

（二） 堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)的多方參與治理模式

中國(guó)政府一直以來(lái)對(duì)于民生問(wèn)題給予高度關(guān)注，始終秉持為人民服務(wù)的宗旨，把改善民生當(dāng)做一切工作的出發(fā)點(diǎn)。為了解決我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的貧困問(wèn)題，政府不斷增加財(cái)政投入，設(shè)立扶貧基金，許多偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)人民群眾的生產(chǎn)生活條件得到了極大地改善。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，不斷提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，讓更多貧困群眾享受到政府的保障政策支持;不斷增強(qiáng)對(duì)貧困落后地區(qū)的政策支持，為貧困人口脫離貧困提供了強(qiáng)有力的政策保障。除此之外，我國(guó)政府始終堅(jiān)持鼓勵(lì)多元社會(huì)力量參與到扶貧開發(fā)的進(jìn)程中來(lái)，努力構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的，社會(huì)、市場(chǎng)多主體協(xié)同參與的反貧困模式。這一有效的反貧困治理模式，匯集多元主體、配置多方資源、多種機(jī)制協(xié)同運(yùn)行，成功地把全黨全社會(huì)之力擰成一股繩，真真正正地幫助到了困難群眾，成為我國(guó)反貧困治理的又一珍貴經(jīng)驗(yàn)。

（三） 注重多樣化扶貧政策的有機(jī)結(jié)合

自我國(guó)開展反貧困工作以來(lái)，多樣化的扶貧政策一一發(fā)布，如救濟(jì)兜底政策、開發(fā)式扶貧政策，預(yù)防性扶貧政策、精準(zhǔn)扶貧政策。我國(guó)政府注重通過(guò)多樣化扶貧政策的有機(jī)結(jié)合來(lái)應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題，從早期簡(jiǎn)單地向貧困人口給予物質(zhì)支持過(guò)渡到如今通過(guò)政策支持，資金支持激發(fā)貧困人口內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，自力更生相結(jié)合。同時(shí)，不再僅僅把扶貧政策的重點(diǎn)放在事后干預(yù)上，強(qiáng)調(diào)加大教育，醫(yī)療健康等多方面投資力度以達(dá)到增強(qiáng)預(yù)防及應(yīng)對(duì)貧困風(fēng)險(xiǎn)的能力。扶貧政策重點(diǎn)不斷往保障社會(huì)公平分配方向傾斜，對(duì)因病因殘等特殊情況無(wú)力走出貧困境況的人口給予更多支持，提高其生活水平。

（四）注重扶貧工作的體系化建設(shè)與保障

縱觀中國(guó)四十年反貧困歷程，我國(guó)政府始終注重扶貧工作的體系化建設(shè)，在扶貧事業(yè)的各個(gè)歷史階段當(dāng)中，依據(jù)不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，開拓創(chuàng)新，銳意進(jìn)取，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)和社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)整合多方資源，動(dòng)員多方主體共同參與到扶貧事業(yè)中去，造就了自上而下多部門協(xié)同參與的扶貧工作體系。 這一體系，在實(shí)踐的過(guò)程中，不斷得以強(qiáng)化，形成了五級(jí)書記一起抓扶貧、第一駐村書記和駐村工作隊(duì)等特殊化的扶貧體系，充分展現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)以及多級(jí)政府的互相協(xié)作，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性得以充分顯現(xiàn)。除此之外，我黨自十八大以來(lái)高度重視扶貧工作的績(jī)效評(píng)估考核體系建設(shè)，連續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)規(guī)定，以確保扶貧工作腳踏實(shí)地的有序開展起來(lái)，而不是做面子工程。

注釋：

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