關(guān)鍵詞 宅基地使用權(quán) “三權(quán)分置” 轉(zhuǎn)讓

作者簡介：陳宇環(huán)，福建警察學院，講師，研究方向：民商法。

中圖分類號：D922.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.101

隨著我國城鄉(xiāng)一體化進程的加快，改革完善宅基地制度，成為我國當下農(nóng)村改革領(lǐng)域的重點。自十八屆三中全會以來，中央以完善宅基地用益物權(quán)，凸顯宅基地使用權(quán)財產(chǎn)屬性為導向不斷為該權(quán)利的自由轉(zhuǎn)讓解禁松綁，逐步放寬以農(nóng)戶閑置宅基地為主的建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓等多種形式的流轉(zhuǎn)。在2015年宅基地改革試點區(qū)義烏率先探索“三權(quán)分置”后，2018年中央一號文件正式提出了宅基地“三權(quán)分置”的制度安排，[1]突破當前制度下的所有權(quán)、使用權(quán)“二權(quán)” 模式，增設(shè)資格權(quán)，并允許使用權(quán)在非本集體經(jīng)濟組織成員間轉(zhuǎn)讓。由此，政策領(lǐng)域?qū)φ氐臋?quán)利界定已逐步放開，也引起了學術(shù)界的廣泛關(guān)注。但在放活宅基地使用權(quán)的實踐中，因當前法律制度的制約，全國宅基地試點地區(qū)的改革仍較謹慎。2019年中央一號文件也提出進一步拓展宅基地改革試點范圍與試點內(nèi)容，完善制度設(shè)計，更有效的推動宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種形式的流轉(zhuǎn)。[2]因此，對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度設(shè)計展開研究，應(yīng)屬當前深化宅基地改革的重要任務(wù)。著力對其轉(zhuǎn)讓應(yīng)遵循的基本原則和規(guī)范給予合理設(shè)計，希冀利于防范轉(zhuǎn)讓制度運行后可能引致的風險。

一、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本原則

宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓也屬于法律行為的一類，故而一般民事法律行為均應(yīng)遵循的諸如平等、公平等基本原則也適用于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。結(jié)合我國當前土地制度改革的社會條件，在逐步置重土地財產(chǎn)屬性的背景下，在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中應(yīng)尤其強調(diào)遵循以下原則：

第一，權(quán)屬清晰。立法已經(jīng)明確宅基地使用權(quán)的屬性，屬于所有權(quán)派生下的用益物權(quán)。在對其轉(zhuǎn)讓的行為中，極可能涉及多方主體的利益，如果缺少對使用權(quán)權(quán)利本身權(quán)屬權(quán)限的清晰界定，則不可避免的易引發(fā)各主體之間的諸如關(guān)于收益分配等的糾紛。因此，在宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓中應(yīng)首先確保權(quán)屬清晰的原則。具體而言應(yīng)著重把握兩個方面，一是在宅基地使用權(quán)初始取得和轉(zhuǎn)讓之前則應(yīng)明確其權(quán)利主體、權(quán)利期限以及其位置、面積等必要信息，并且應(yīng)按照相關(guān)登記管理辦法予以登記造冊;二是允許使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓的本意是對宅基地財產(chǎn)屬性的彰顯，但在“三權(quán)分置”的制度框架下，對此種以同一客體為對象的各種產(chǎn)權(quán)分離、分割時，則應(yīng)當嚴格規(guī)定各自的邊界，否則易導致相互侵犯權(quán)利的行為，引起產(chǎn)權(quán)關(guān)系的混亂，不利于使用權(quán)交易。因此，明晰產(chǎn)權(quán)需要在確權(quán)基礎(chǔ)上，合理界定宅基地的資格權(quán)與使用權(quán)的邊界，保證資格權(quán)公平與宅基地使用的有效性。

第二，遵循自愿。宅基地使用權(quán)屬于我國民法物權(quán)法中明確規(guī)定的一類用益物權(quán)，在民法私法屬性下，其不可避免的也具備私權(quán)屬性，并且由于土地資源的稀缺性，其還具備重要的財產(chǎn)價值。私權(quán)的行使必然以自愿原則為基礎(chǔ)，其財產(chǎn)價值的實現(xiàn)也必然蘊涵著自由的實現(xiàn)。由于以往的宅基地制度公法管理色彩較為濃厚，因此在新形勢的“三權(quán)分置”的制度框架下，則需強調(diào)其轉(zhuǎn)讓應(yīng)遵循自愿原則。對權(quán)利主體而言，能夠在其自身理性判斷的基礎(chǔ)上，通過自由的行為行使相應(yīng)的完整的權(quán)能，進而可以自主地并且排除國家或者其他主體的非法干預(yù)地參與市場交易。[3]具體而言，遵循自愿的原則意味著宅基地使用權(quán)主體有權(quán)自行決定是否轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓相對方以及自由協(xié)商確定轉(zhuǎn)讓合同的具體權(quán)利和義務(wù)，強調(diào)在轉(zhuǎn)讓中排除行政管理等公法屬性上不合理的干預(yù)。

第三，干預(yù)適度。土地作為稀缺資源，其牽涉利益眾多，即便市場經(jīng)濟的發(fā)展和構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化體制機制的現(xiàn)實需求需要對宅基地使用權(quán)制度作出及時有效的改革予以回應(yīng)，但這種改革必定不是一蹴而就，而應(yīng)當是隨著實際情況和條件的變化適時調(diào)整。在改革的過程中，既要確立以遵循自愿為基礎(chǔ)，又應(yīng)明確當允許國家和集體對使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓予以合理適度的干預(yù)和監(jiān)管，以此保障相關(guān)制度的改革循序漸進的推進，穩(wěn)定土地市場的秩序。國家對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的干預(yù)程度隨著改革的深化和集體組織自治管理水平的提升而逐步降低，比如現(xiàn)階段改革初期宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本條件可主要由國家干預(yù)統(tǒng)一設(shè)定;但隨著改革的深化和集體組織自治管理水平的提升，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓條件則回歸至所有權(quán)人集體組織自行設(shè)定，國家主要進行土地規(guī)劃、用途管制等方面的輔助監(jiān)管。

二、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體

在“三權(quán)分置”的背景下，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓逐步松綁，其私權(quán)屬性和財產(chǎn)屬性日益凸顯。作為私權(quán)，應(yīng)明確合法取得使用權(quán)的主體均可行使相應(yīng)完整的用益物權(quán)，均可作為平等的轉(zhuǎn)讓人。雖有部分學者認為允許宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓可能導致農(nóng)民流離失所，喪失基本生存保障，因此主張在對轉(zhuǎn)讓主體設(shè)定條件時應(yīng)對轉(zhuǎn)讓人為農(nóng)民的設(shè)定特別條件，例如要求其能夠證明已在農(nóng)村或城鎮(zhèn)擁有其他產(chǎn)權(quán)完整的住房。[4]但這種考量可謂是過于憂慮，其邏輯基礎(chǔ)仍然是認為農(nóng)民極有可能對自身利益欠缺理性安排。然而這種邏輯基礎(chǔ)與歷史經(jīng)驗是不相符合的，創(chuàng)造歷史的本就是廣大的人民群眾。當涉及自身的利益時，農(nóng)民群體的思量自然比“理性”的設(shè)計者們更為理性，其也更為關(guān)注和追求自身的發(fā)展。因此，在城鄉(xiāng)二元戶籍結(jié)構(gòu)逐步消除的背景下，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主體應(yīng)不再受身份的限制。相應(yīng)地，為促進市場交易和優(yōu)化資源配置，提高農(nóng)村土地利用效率，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的受讓人也不應(yīng)再有身份性的限制，也應(yīng)容許其他集體組織成員和有需求有條件的城鎮(zhèn)居民成為受讓人。

在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律行為中，國家也必然以各類型公權(quán)力機關(guān)的身份參與其中。但應(yīng)當明確的是，國家參與其中的目的是為了維護公共利益和保障宅基地使用權(quán)的利用及轉(zhuǎn)讓穩(wěn)定有序的進行，而非作為交易主體獲得相應(yīng)收益的分配。具體而言，一方面，國家作為公共利益的守護者和監(jiān)督者，可以限定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)的條件，比如應(yīng)遵循用途管制;另一方面，國家也需避免過度干預(yù)，尊重使用權(quán)轉(zhuǎn)讓真正的主體即轉(zhuǎn)讓方和受讓方自身的意愿，逐步使宅基地使用權(quán)的利用及轉(zhuǎn)讓符合市場化的要求。

三、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的客體

在“三權(quán)分置”的制度安排下，逐步松綁后的宅基地使用權(quán)作為主流交易市場較為新興的用益物權(quán)，應(yīng)當明確其進入自由交易市場的基本條件，利于保障土地制度和社會秩序的穩(wěn)定。

首先，明確宅基地使用權(quán)在性質(zhì)上屬于一種具備完整權(quán)能的附期限的用益物權(quán)。作為我國民法明確規(guī)定的一種用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容本就包含對標的物的占有、使用和收益，而對其的處分權(quán)利則限定為對使用權(quán)本身，[5]而非對集體所有的宅基地而言。在“三權(quán)分置”的制度安排下，宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性逐漸凸顯，社會現(xiàn)實需要其逐步回歸于正常的市場交易秩序，那么在轉(zhuǎn)讓制度中還原和明確其本應(yīng)包含的占有、使用、收益和處分的權(quán)能也是應(yīng)有之義，給予其與建設(shè)用地使用權(quán)等他物權(quán)同等的基本的權(quán)能。因此，為保障使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的秩序和轉(zhuǎn)讓主體的正當權(quán)益，在對原農(nóng)戶資格權(quán)予以保留的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過制定相關(guān)轉(zhuǎn)讓辦法和完善產(chǎn)權(quán)登記辦法，對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序、條件、收益分配、用途規(guī)劃等多方面進行規(guī)范。[6]此外，宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)其本身是有期限限制的，那么被轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)也自然需繼續(xù)遵循其初始取得時即被賦予的權(quán)利期限，轉(zhuǎn)讓后的權(quán)利期限仍應(yīng)在原權(quán)利存續(xù)期限范圍內(nèi)。

其次，所轉(zhuǎn)讓的宅基地使用權(quán)應(yīng)符合國家有關(guān)的土地利用規(guī)劃以及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，符合用途管制。雖然宅基地使用權(quán)具備私權(quán)屬性，但自由應(yīng)當包含正義的因子，任何民事主體在追求自身利益時均應(yīng)兼顧社會公共利益，因此，對該權(quán)利的利用及轉(zhuǎn)讓也應(yīng)設(shè)定不損害公共利益、不破壞土地資源的邊界。國家為保障土地資源和對土地相關(guān)的公共利益的維護，基本做法則是制定相關(guān)的利用規(guī)劃，并對土地利用予以管制。因此，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所涉及的合同內(nèi)容均應(yīng)符合國家土地利用規(guī)劃和當?shù)氐拇彐?zhèn)建設(shè)規(guī)劃。同時，為保護耕地和土地資源的良性利用，不論權(quán)利主體是否變更，其宅基地使用權(quán)均應(yīng)明確在權(quán)利存續(xù)期間均應(yīng)符合用途管制要求。并且未經(jīng)建設(shè)管理部門的規(guī)劃和批準，不允許私自新建、改建或者重建建筑物。

最后，所轉(zhuǎn)讓的宅基地使用權(quán)應(yīng)滿足權(quán)屬明晰并且相關(guān)權(quán)利已經(jīng)依法完成登記。在“三權(quán)分置”的制度框架下，宅基地使用權(quán)所涉及的權(quán)屬利益較之前“二權(quán)”結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，更易引發(fā)糾紛。因此，能夠進入自由市場進行交易的使用權(quán)必須先厘清自身的權(quán)屬界限，包括界址、期限、面積等基本信息都應(yīng)當明確，并且已經(jīng)過相關(guān)管理部門依法確權(quán)登記。而且通常轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)時，會連帶一并轉(zhuǎn)讓其上所建造的房屋。因此，作為共同交易的客體，其上房屋的權(quán)屬也應(yīng)當是明晰并取得合法權(quán)屬證明的。

此外，尚需注意的是，雖然通常轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)時會連帶一并轉(zhuǎn)讓其上所建造的房屋，但并不意味著，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須在其上有房屋且和該房屋一并轉(zhuǎn)讓的前提下才可發(fā)生，也應(yīng)當允許未建造房屋的情形進入市場交易。究其原因，宅基地使用權(quán)作為一項用益物權(quán)，其權(quán)利本身并未有何特別缺陷，其作為一項獨立的權(quán)利與其上的房屋均具有同等的可轉(zhuǎn)讓性，而并非附屬于房屋所有權(quán)。如果強行設(shè)定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件之一是其上必須有建造房屋，那么，可預(yù)見的是權(quán)利主體的逐利心理可能促使其通過建設(shè)質(zhì)量低下且非長期性的房屋來達到交易的條件。此舉無疑是更易造成資源浪費，阻礙土地資源的市場化配置。

參考文獻：

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