劉立明

(中共中央黨校/國家行政學(xué)院，北京 100091)

導(dǎo)言

黨紀(jì)與國法是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民、依靠人民治國理政的規(guī)范體系和制度資源，是實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的政治實(shí)踐和法治安排。妥善處理黨紀(jì)與國法的關(guān)系，審慎厘清紀(jì)法關(guān)系的設(shè)定原則，是新時(shí)代深化國家監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)重要課題。當(dāng)前，在實(shí)踐中和理論上存在一種認(rèn)識，即以《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)出臺為界限，反腐敗的展開方式，已經(jīng)從簡單的紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法和紀(jì)法分開，轉(zhuǎn)向更深層次的紀(jì)法銜接模式。比如，郭世杰教授認(rèn)為，《監(jiān)察法》出臺之前，我們在公職人員監(jiān)察和腐敗治理問題上采取的是紀(jì)法分開；《監(jiān)察法》出臺以后，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察委員會集涉嫌違紀(jì)、違法和犯罪情形的處理權(quán)限于一身的制度安排。[1]劉艷紅教授認(rèn)為，黨紀(jì)與國法的關(guān)系是國家監(jiān)察體制改革過程中必須認(rèn)真對待的核心問題。國家監(jiān)察體制改革在這方面的創(chuàng)制是徹底地改變以往完全的“紀(jì)法分離”狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)與國法的融合貫通。[2]

上述兩位學(xué)者的觀點(diǎn)具有一定的代表性。從學(xué)理上可以把他們的觀點(diǎn)概括為逐層遞進(jìn)的三個(gè)方面：一是紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公后，紀(jì)法關(guān)系已經(jīng)由原來的分離命題轉(zhuǎn)向融貫命題。二是國家監(jiān)察體制改革已經(jīng)進(jìn)入全面深化的新階段，分離命題已經(jīng)廢棄或者說已經(jīng)“徹底改變”。三是融貫命題取代了分離命題。與兩位學(xué)者觀點(diǎn)不同，筆者認(rèn)為，分離命題和融貫命題在紀(jì)法關(guān)系的設(shè)定原則上地位不同、功能不同，但是各自都擁有獨(dú)立的角色和不可相互取代。其中，分離命題是基礎(chǔ)、是根本。從邏輯上講，融貫命題的成立是以分離命題的存在為前提，沒有分離命題就不存在所謂銜接和融貫的后續(xù)問題。從法理上講，以黨紀(jì)為指稱的黨內(nèi)法規(guī)體系和以國法為指稱的憲法法律體系都是中國特色社會主義法治體系的有機(jī)組成部分，但在規(guī)范體系層面上二者卻具有相對的獨(dú)立性。

筆者認(rèn)為，在紀(jì)法關(guān)系的設(shè)定原則上，既要考察分離命題又要考察融貫命題，二者統(tǒng)一于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的實(shí)踐，在理論研究和實(shí)際操作中都不可偏廢。其中，分離命題包括“紀(jì)法分開、紀(jì)法分工”原則和“紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法”原則。融貫命題包括“執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通”原則和“執(zhí)法銜接司法”原則。下面，通過對上述四個(gè)原則的論證，澄清紀(jì)法關(guān)系的設(shè)定原則。

一、“紀(jì)法分開、紀(jì)法分工”原則

(一)規(guī)范體系上的“紀(jì)法分開”

黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出了中國特色社會主義法治體系。這個(gè)體系由完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系等五個(gè)部分構(gòu)成，本質(zhì)上是中國特色社會主義制度的法律表現(xiàn)形式，是國家治理體系的骨干工程。[3]從靜態(tài)的制度層面上，可以將黨紀(jì)和國法分別歸入“黨內(nèi)法規(guī)體系”和“法律規(guī)范體系”這兩個(gè)治理對象不同，但治理目標(biāo)同向的規(guī)范體系。如何區(qū)分這兩種體系？《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)都有規(guī)定。二者在制定主體、規(guī)定內(nèi)容、適用對象、效力范圍、責(zé)任形式和實(shí)施主體、方式、程序以及文本形式等方面都存在明顯區(qū)分。一言以蔽之，黨紀(jì)是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則，屬于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)規(guī)范。國法是全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織必須遵守的行為規(guī)范和依據(jù)，屬于中華人民共和國國家規(guī)范。據(jù)此，在規(guī)范體系上實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開，符合法治原則。在法理上，黨紀(jì)是管黨治黨的基礎(chǔ)，國法是依法治國的保障。在治理上，黨紀(jì)是國家法治原則充分實(shí)現(xiàn)的政治前提，國家法治原則是黨紀(jì)充分展開的政治保障。在歷史上，“過去就存在紀(jì)法不分問題，把公民不能違反的法律底線作為黨組織和黨員的紀(jì)律底線，降低了對黨員的要求，最后造成的結(jié)果就是‘違紀(jì)只是小節(jié)、違法才去處理’‘要么是好同志、要么是階下囚’的不良后果?！盵4]所以，黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出依法治國和依規(guī)治黨的“有機(jī)統(tǒng)一論”，打破了要么只講黨紀(jì)而廢法，要么只講國法而荒紀(jì)的“非此即彼論”，最終在規(guī)范體系層面上成功實(shí)現(xiàn)了紀(jì)法分開，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分工開辟了道路。

(二)治理體系上的“紀(jì)法分工”

規(guī)范體系上的紀(jì)法分開是實(shí)現(xiàn)治理體系上紀(jì)法分工的前提條件，二者統(tǒng)一于“提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)?；诠餐繕?biāo)下的紀(jì)法分工，有利于形成合力，避免法治體系建設(shè)中出現(xiàn)“缺位”“越位”現(xiàn)象。在法治體系的功能上，實(shí)現(xiàn)相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互保障；在法治體系的結(jié)構(gòu)上，共同構(gòu)成依法治國和依規(guī)治黨的基本治理框架，法治思維和法治方式的基本治理邏輯，全面推進(jìn)依法治國和全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的基本治理領(lǐng)域。紀(jì)法分工，紀(jì)律的歸紀(jì)律，法律的歸法律，有利于突出各自職能、發(fā)揮各自功能、實(shí)現(xiàn)各自效能。黨紀(jì)是管黨治黨的重要法寶，是嚴(yán)于國法的“黨標(biāo)”。如果用國法代替黨紀(jì)，就會降低黨的先進(jìn)性、混淆黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)。按照憲法法律規(guī)定，有些事情普通公民可以做，黨員就不可以做。比如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第六十二條規(guī)定：“對信仰宗教的黨員，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)思想教育，經(jīng)黨組織幫助教育仍沒有轉(zhuǎn)變的，應(yīng)當(dāng)勸其退黨；勸而不退的，予以除名?！痹偃?，黨組織和黨員不但要嚴(yán)格遵守黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，帶頭遵守國家法律法規(guī)，還要模范遵守社會主義道德，黨員違反社會主義道德的應(yīng)依據(jù)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)給予黨紀(jì)處分。由此可見，黨紀(jì)為保持黨員的先鋒模范作用刻下了高精度的標(biāo)尺，立下了高規(guī)格的規(guī)矩。入黨意味著在履行法律義務(wù)的基礎(chǔ)上，要更多更好地履行一份政治義務(wù)和道德義務(wù)。通過在法治功能和法治結(jié)構(gòu)上的紀(jì)法分工，可以有效提高黨內(nèi)法規(guī)體系的專業(yè)化水平，進(jìn)一步拓展黨紀(jì)的治理深度，向聚焦主責(zé)主業(yè)邁進(jìn)。黨的十八大以來，我們制定和修訂了140多部黨內(nèi)法規(guī),出臺了一批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性的法規(guī)制度。[5]搭建起了由1部黨章，3部準(zhǔn)則，32部條例，2300多部規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則構(gòu)成的黨內(nèi)法規(guī)體系，有規(guī)可依的問題基本得到了解決。同時(shí)，完備的法律體系扎實(shí)推進(jìn)。目前，我國有法律270多部、行政法規(guī)700多部、地方性法規(guī)9000多部、行政規(guī)章11000多部，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法得到全面推進(jìn)。

二、“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”原則

(一)規(guī)則制定上的“紀(jì)嚴(yán)于法”

作為擁有9100多萬名黨員、460多萬個(gè)黨組織的世界第一大黨，管黨治黨任務(wù)艱巨而又繁重。作為一個(gè)擔(dān)當(dāng)著為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的執(zhí)政黨，執(zhí)政興國的使命神圣而又光榮。實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢是始終擺在中國共產(chǎn)黨面前的一道必答題。而解題的關(guān)鍵在黨、關(guān)鍵在人，在于全面貫徹新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量，把黨建設(shè)成為始終走在時(shí)代前列、人民衷心擁護(hù)、勇于自我革命、經(jīng)得起各種風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)、朝氣蓬勃的馬克思主義執(zhí)政黨。習(xí)近平總書記指出，“黨要管黨、從嚴(yán)治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴(yán)明紀(jì)律?！敝卫硪粋€(gè)國家、一個(gè)社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩，而法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩。由此可見，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語境中，立規(guī)和立法是國家治理內(nèi)涵邏輯的兩個(gè)方面。而在立規(guī)和立法，紀(jì)律和法律之間，首在立規(guī)矩，把紀(jì)律挺在法律的前面。治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度，這是國家治理外延邏輯的必然要求。因此，要在黨章的統(tǒng)領(lǐng)下，加強(qiáng)黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障等法規(guī)制度四大板塊建設(shè)，扎緊從嚴(yán)治黨的制度籠子，讓紀(jì)律成為管黨治黨的尺子、不可逾越的底線。堅(jiān)持把法律法規(guī)的規(guī)定從黨規(guī)黨紀(jì)中剝離出去，不做重復(fù)規(guī)定，不把底線要求當(dāng)作高線標(biāo)準(zhǔn)。按照黨的先進(jìn)性和純潔性要求，在黨紀(jì)中構(gòu)筑和使用具有規(guī)范性的紀(jì)言紀(jì)語，在紀(jì)律條款的設(shè)定上，既要體現(xiàn)嚴(yán)于法律的高標(biāo)準(zhǔn)又要做到實(shí)事求是、切實(shí)可行，在人性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)崇高黨性的升華，在法治原理的基石上突出中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把紀(jì)律紅線挺立在法律底線的前面，彰顯政黨特色、黨紀(jì)特征，為全面從嚴(yán)治黨提供制度依據(jù)和法理支撐。

(二)規(guī)則實(shí)施上的“紀(jì)在法前”

實(shí)踐中和理論上，對“紀(jì)在法前”的理解有兩種不同的認(rèn)識取向。一種慣常的理解認(rèn)為，由于是共產(chǎn)黨員,職務(wù)犯罪處理一般都是由紀(jì)委先介入收集線索來源、線索分類、初核等環(huán)節(jié),把紀(jì)律挺在前面,抓早抓小,但對領(lǐng)導(dǎo)干部“嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法”的案件必須移送司法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行刑事偵查。[6]另一種理解認(rèn)為，所謂“紀(jì)在法前”原則，不是一種前后相繼的時(shí)間順序，而是一種“深化標(biāo)本兼治,更加注重治本”的邏輯順序?！凹o(jì)在法前”，就是要在違法之前實(shí)現(xiàn)紀(jì)律管控，防止由違紀(jì)滑向違法。這種建立在邏輯順序上的“紀(jì)在法前”具有更強(qiáng)的合理性。那么，如何在實(shí)操中踐行這種邏輯順序？主要的措施就是要把牢“監(jiān)督”這個(gè)首要職責(zé)，定向定位聚焦“監(jiān)督”，全力以赴實(shí)現(xiàn)“監(jiān)督”，構(gòu)建“治未病”的“大監(jiān)督”工作格局。無論是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)這個(gè)黨紀(jì)標(biāo)尺，還是監(jiān)督調(diào)查處置這個(gè)法律標(biāo)尺，其共同的理念以及合署辦公的最大公約數(shù)都在“監(jiān)督”二字。因此，科學(xué)投放監(jiān)督力量，壓緊壓實(shí)監(jiān)督責(zé)任，在黨員違紀(jì)之初使其受警醒、得挽救。首先，把監(jiān)督執(zhí)行“四種形態(tài)”中的第一種、第二種、第三種形態(tài)用的及時(shí)、準(zhǔn)確、到位，不放過任何一個(gè)問題反映，把同本人見面、談話、函詢、誡勉等紀(jì)律要求落到實(shí)處，讓咬耳朵、扯袖子，紅紅臉、出出汗成為常態(tài)，黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為大多數(shù)，重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)。其次，對違反黨紀(jì)的黨員干部嚴(yán)肅處理，做到防微杜漸、以儆效尤，防止黨員小錯釀成大錯、從違紀(jì)墮入違法。對嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的極少數(shù)，要依紀(jì)依法堅(jiān)決處理，實(shí)現(xiàn)“懲處極少數(shù)、教育大多數(shù)”的政治效果、法紀(jì)效果和社會效果。最后，要適用紀(jì)律在前，對于在審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的，原則上先做出黨紀(jì)處分決定，并按照規(guī)定給予政務(wù)處分后，再移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法處理，堅(jiān)決杜絕帶著黨籍蹲監(jiān)獄的問題。

三、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通原則

(一)條文規(guī)范上的“執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通”

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》開辟專章對違法犯罪黨員的紀(jì)律處分作出規(guī)定，這是以分離命題為起點(diǎn)，邁向融貫命題的必然要求。如何在條文規(guī)范上體現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)“執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通原則”？首先，要剖析執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法的形式邏輯。從身份上看，自1956年中共八大把中國共產(chǎn)黨黨員的國籍被限定為中國并延續(xù)至今，只有中國公民才有資格加入中國共產(chǎn)黨。所以，中國共產(chǎn)黨黨員的內(nèi)涵大于中國公民，而外延小于中國公民，中國共產(chǎn)黨黨員包含于中國公民，中國共產(chǎn)黨黨員在形式邏輯上要接受國法的規(guī)范和調(diào)整。當(dāng)然，據(jù)此邏輯，中國共產(chǎn)黨黨組織也必須首先接受國法的規(guī)范和調(diào)整。只有在接受國法規(guī)范和調(diào)整的基礎(chǔ)上，黨紀(jì)的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求才有更加廣闊的空間和生發(fā)的土壤，才能把違反黨和國家政策、違反社會主義道德等行為都納入黨紀(jì)的調(diào)整之中。因此，一個(gè)必然的推論是違法的必然違紀(jì)，因?yàn)辄h紀(jì)是建立在國法基礎(chǔ)之上的高標(biāo)準(zhǔn)；然而違紀(jì)的卻未必違法，因?yàn)辄h紀(jì)嚴(yán)于國法，黨紀(jì)的外延小于國法。因此，在黨紀(jì)中規(guī)定對違法犯罪的處置條款就是形式邏輯的必然要求。事實(shí)上，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》就設(shè)有專章對違法犯罪黨員的紀(jì)律處分進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)，修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》與《中華人民共和國監(jiān)察法》之間實(shí)現(xiàn)了概念、實(shí)體、程序三位一體的無縫銜接。[7]其次，在治理思路上要體現(xiàn)辯證邏輯規(guī)律。無數(shù)案例證明，黨員“破法”，始于“破紀(jì)”。通過貫徹分離命題，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開、紀(jì)嚴(yán)于法，把法治成本限定在黨紀(jì)上而不是后退到國法上，可以有效降低治腐成本，獲得相對較大的廉潔收益，這是一種基于形式邏輯的理想“止損”手段。但是，低成本、高收益的前提是實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)和國法的區(qū)分。因此，在規(guī)范條文中清晰界定何種情形為違紀(jì)？何種情形為違法？消除紀(jì)法之間的模糊地帶和空白地帶，圍繞反腐敗斗爭這一主題構(gòu)建一個(gè)在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法上具有統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性的體系標(biāo)準(zhǔn)，才能在有法可依方面實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法在各自相對獨(dú)立的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)銜接和貫通。

(二)組織實(shí)施上的“執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通”

理想的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法模式與違紀(jì)違法模式相對應(yīng)。在治理思維上“把紀(jì)律挺在法律的前面”是一種反腐敗斗爭的政治策略，通過前移關(guān)口有效降低治腐成本，防止要么是“好同志”，要么是“階下囚”現(xiàn)象地發(fā)生。這種政治策略實(shí)質(zhì)上有兩方面內(nèi)涵：一是把虛化的黨紀(jì)做實(shí)，二是把教化的功能做細(xì)。一旦這種政治策略進(jìn)入到執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的實(shí)際操作階段，就應(yīng)該遵循法治原則地指導(dǎo)和法治邏輯地安排。從違紀(jì)和違法的邏輯關(guān)系來看，存在三種情況。一是只違紀(jì)不違法。這種情況在理論和實(shí)踐中都存在，也是“把紀(jì)律挺在法律前面”這一政治策略的目標(biāo)。把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭控制在違紀(jì)層面，可以有效降低治理腐敗的法治成本，提高黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的實(shí)績，對黨的執(zhí)政合法性、純潔性和先進(jìn)性都具有極強(qiáng)的證成效力。因此，這種狀態(tài)是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的“理想模式”。僅從這種“理想模式”出發(fā)的話，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法就不存在貫通的問題。因?yàn)榛诩o(jì)法的分離命題，如果在執(zhí)紀(jì)領(lǐng)域內(nèi)就能夠達(dá)到消除腐敗問題的效果，就無須進(jìn)入執(zhí)法和司法領(lǐng)域了。因此，也就不存在所謂的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通問題。二是既違紀(jì)又違法。這種情形是已被查處的腐敗案件最典型的形態(tài)。從各級紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)的信息來看，在執(zhí)紀(jì)審查階段，一般的表述為“××涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正接受××紀(jì)委××監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查?！闭怯捎诂F(xiàn)實(shí)案件中存在大量的這種兼具違紀(jì)和違法的情況，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通才得以作為一種原則被確立起來。而這種貫通原則在遂行紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查的順序上有著特別重要的意義。腐敗案件發(fā)生的一般規(guī)律是先“破紀(jì)”，而后“破法”，對于這種既“破紀(jì)”又“破法”的腐敗案件的調(diào)查，就存在一個(gè)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法順序上的顛倒，也就是說在腐敗案件發(fā)生規(guī)律上是先違紀(jì)后違法，而在腐敗案件審查調(diào)查的順序上是先國法后黨紀(jì)，在腐敗案件的處理上則是先黨紀(jì)后國法。對于第一和第三種時(shí)序的理解都不存在問題。但是，在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的順序上所做出的顛倒調(diào)查的依據(jù)是什么？這樣的顛倒恰恰是實(shí)踐中執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通原則的重要一環(huán)。分離命題集中解決的是只違紀(jì)不違法的“理想模式”，而作為融貫命題的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通原則，就是針對兼具違紀(jì)違法雙重形態(tài)而設(shè)定的，在具體的調(diào)查階段，要用法律的尺子來衡量被調(diào)查對象是否違法。其法理依據(jù)在于——法律是針對全體公民設(shè)定的，具有普遍的適用性和最高的規(guī)范力。按照法治國家依法辦事的要求，首先要執(zhí)行國法，在調(diào)查過程中，所涉及的問題要通過審理實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)和國法的區(qū)分處理。而優(yōu)先調(diào)查違法可以有效防止實(shí)踐中出現(xiàn)的“以罰代刑”問題——處理止于黨紀(jì)，導(dǎo)致違法犯罪行為沒有得到懲治，從而降低了法治的公信力。采取這樣的做法，一方面體現(xiàn)了紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的真實(shí)意義，即整合調(diào)查力量，將執(zhí)紀(jì)的調(diào)查和執(zhí)法的調(diào)查合二為一，提高調(diào)查的精度、準(zhǔn)度和力度。在審理階段再對違紀(jì)和違法提出分流處置意見，有利于節(jié)省辦案資源，同時(shí)也有利于防范執(zhí)紀(jì)階段可能出現(xiàn)的因“留置”手段適用不及時(shí)而導(dǎo)致的自殺自傷等意外事件。實(shí)踐中，有的省份已經(jīng)提出，要全面完善監(jiān)察業(yè)務(wù)運(yùn)行規(guī)程，有效彌補(bǔ)黨紀(jì)案件中措施手段不足等問題，進(jìn)一步明確以監(jiān)委名義收集的證據(jù)材料，可以在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作中作為證據(jù)使用，不必再進(jìn)行轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的相互統(tǒng)一、優(yōu)勢互補(bǔ)。[8]三是在邏輯上還存在只違法不違紀(jì)的情形。但是，這種情況在實(shí)踐中和理論上都被“典型模式”吸收。道理顯而易見，本文所說的“法”是包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)在內(nèi)的廣義上的“法”；本文所說的“紀(jì)”是包括黨的方針政策、規(guī)矩紀(jì)律等各種要求在內(nèi)的廣義上的“紀(jì)”。國法是公民行為的底線，而黨對黨員的要求必然要高于普通公民的行為底線。因此，違法者必違紀(jì)，所以這種只違法不違紀(jì)應(yīng)被界定為邏輯上的“空態(tài)”。

表1 違紀(jì)和違法的邏輯關(guān)系

四、執(zhí)法銜接司法原則

(一)案件審理上的“執(zhí)法銜接司法”

通過對違紀(jì)和違法關(guān)系的三種形態(tài)的邏輯分析，我們發(fā)現(xiàn)符合融貫命題的只有“關(guān)系1：既違紀(jì)又違法”。對于這種“典型模式”的處理，筆者提出了與腐敗案件發(fā)生規(guī)律的“先破紀(jì)后破法”和腐敗案件處理順序的“先黨紀(jì)后國法”這兩種思路不同的推論。認(rèn)為在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通原則的要求下，要打破先執(zhí)紀(jì)再執(zhí)法的順序，構(gòu)建統(tǒng)一的調(diào)查組織，一體遂行調(diào)查任務(wù)，集中調(diào)查結(jié)束后提交審理，通過審理進(jìn)行紀(jì)法區(qū)分。對只違紀(jì)不違法的，經(jīng)過審理后，按照黨紀(jì)規(guī)范體系提出處理意見。對既違紀(jì)又違法的，經(jīng)過審理后，按照“先黨紀(jì)后國法”的原則，先做出黨紀(jì)處理，然后再依據(jù)《監(jiān)察法》第四十五條規(guī)定的五種情形做出處置。通過黨紀(jì)處分和政務(wù)處分，完成對違反黨紀(jì)和職務(wù)違法行為的周延處置，剩下的就是涉嫌職務(wù)犯罪的情形，而對這種情形的處理就需要“執(zhí)法銜接司法”原則的有效施行。從黨紀(jì)和國法對紀(jì)委監(jiān)委工作職責(zé)的規(guī)定來看，合署辦公的紀(jì)委監(jiān)委享有廣泛的職權(quán)，以中央紀(jì)委國家監(jiān)委為代表，其享有黨紀(jì)和國法規(guī)范的起草權(quán)、黨紀(jì)和國法規(guī)范的執(zhí)行權(quán)、黨紀(jì)處分和職務(wù)違法的處置權(quán)，這是一個(gè)集規(guī)制定、執(zhí)行、裁決為一體的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的治理模式，這種治理模式對全面從嚴(yán)治黨具有重大的戰(zhàn)略意義。紀(jì)委監(jiān)委幾乎涵蓋了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭全部領(lǐng)域和大部分過程，是名副其實(shí)的專責(zé)機(jī)關(guān)。在各職權(quán)環(huán)節(jié)中，唯有涉嫌犯罪一項(xiàng)，要移送人民檢察院依法審查、提起公訴，而這一項(xiàng)就意味著在審理分流后，對涉嫌犯罪的處置權(quán)是交由包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而在既要懲治職務(wù)犯罪行為又要有效保障犯罪嫌疑人的權(quán)利這個(gè)雙重價(jià)值的要求下，“執(zhí)法銜接司法”原則就具有了特別重要的意義。簡言之，就是要以《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》的銜接規(guī)定為依據(jù)和指引，依據(jù)調(diào)查、起訴、審判之刑事司法邏輯，從線索移送機(jī)制、工作配合機(jī)制、證據(jù)規(guī)則適用、移送起訴和案件審理程序等方面實(shí)現(xiàn)由執(zhí)法到司法的無縫銜接。[9]

(二)公正司法上的“執(zhí)法銜接司法”

黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法體現(xiàn)的是集中統(tǒng)一和權(quán)威高效，這是法治體系中對嚴(yán)格執(zhí)法的價(jià)值要求。如果由執(zhí)法走向司法，就要由對效率價(jià)值的追求，轉(zhuǎn)變?yōu)閷齼r(jià)值的偏愛。所以，不能片面的僅從嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的效率價(jià)值來理解“執(zhí)法銜接司法”原則，而應(yīng)該把保證公正的司法價(jià)值放在首位，這既是法治原理的必然要求，也是保障犯罪嫌疑人合法權(quán)益的題中之義。因此，這種執(zhí)法銜接司法，就要求在紀(jì)委監(jiān)委這個(gè)相對閉合的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的職權(quán)體系外，實(shí)行第三方的終局司法裁決，從而形成對紀(jì)委監(jiān)委權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，確保反腐敗權(quán)力在高效運(yùn)行的同時(shí)，做到安全運(yùn)行、公正運(yùn)行。案件審理上的“執(zhí)法銜接司法”，強(qiáng)調(diào)的是效率優(yōu)先，承擔(dān)著“減存量、遏增量”、為治本贏得時(shí)間的政治任務(wù)，而司法上的“執(zhí)法銜接司法”，除了保證這一效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)外，更重要的是體現(xiàn)公正價(jià)值?；诠膬r(jià)值，有學(xué)者提出，監(jiān)察調(diào)查與刑事司法的銜接應(yīng)貫徹審判中心原則、證據(jù)裁判原則、配合制約原則;樹立監(jiān)察調(diào)查服務(wù)于法庭審判、監(jiān)察證據(jù)接受訴審機(jī)關(guān)審查、監(jiān)察和司法配合與制約并重的理念。[10]通過司法權(quán)的行使，即通過檢察機(jī)關(guān)的依法審查，經(jīng)過法院的依法裁判，實(shí)現(xiàn)公正司法的雙重目標(biāo)。一是保證犯罪嫌疑人辯護(hù)、申訴等合法權(quán)利不受非法侵害，在程序上和實(shí)體上確保犯罪嫌疑人罰當(dāng)其罪，把好司法裁量的最后一道關(guān)口。二是對紀(jì)委監(jiān)委的權(quán)力形成有效的監(jiān)督檢查。監(jiān)察機(jī)關(guān)與相關(guān)機(jī)關(guān)的配合制約,實(shí)質(zhì)上監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法職權(quán)活動的緊密銜接和法法貫通,是穩(wěn)步推進(jìn)監(jiān)察體制改革,構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系的制度保障。[11]

結(jié)論

“黨和法的關(guān)系是一個(gè)根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰?！盵12]處理好黨與法的關(guān)系，重在處理好黨紀(jì)與國法的關(guān)系。加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的執(zhí)政地位，完成黨的執(zhí)政使命，關(guān)鍵在于建立一支以鐵的信念和鐵的紀(jì)律為基本要素的先鋒隊(duì)。從歷史的邏輯看，古今中西，凡締造天下大治之局面，必有一個(gè)優(yōu)秀的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)。而凡盛極而衰，皆有一言廢法、權(quán)大于法、法紀(jì)廢弛的影子。站在百年未有之大變局的新時(shí)代，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是繼“四個(gè)現(xiàn)代化”目標(biāo)之后的第五個(gè)“現(xiàn)代化”——即包括依法治國和依規(guī)治黨在內(nèi)的法治現(xiàn)代化。實(shí)踐第五個(gè)現(xiàn)代化，需要在邏輯上保持清醒，繼承和發(fā)揮全人類創(chuàng)造的法治文明成果。特別是立足中國實(shí)踐，運(yùn)用法理思維和法治原理，在中國特色社會主義法治體系的層面上實(shí)行依規(guī)治黨和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)發(fā)展，在黨內(nèi)和黨外、國內(nèi)和國際上實(shí)踐法治文明和法治理想。