劉建文　崔達(dá)

摘 要：隨著黨中央和國(guó)務(wù)院的高度重視，中國(guó)的農(nóng)村基層治理已步入?yún)f(xié)同治理的時(shí)代，在全社會(huì)合力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，如何發(fā)揮政府、農(nóng)民、村兩委、民間組織等多元主體的作用顯得尤為重要。從我國(guó)農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀出發(fā)，以協(xié)同治理為研究視角，結(jié)合國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)研究農(nóng)村基層治理面臨的困境，進(jìn)一步提出切實(shí)有效的解決措施。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理;農(nóng)村基層治理;多元主體

中圖分類號(hào)：D616 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2020）09-0050-02

基層治理是政治上的“穩(wěn)定器”，近年來(lái)，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的多元治理倡議已經(jīng)引起黨和國(guó)家的關(guān)注。當(dāng)前，農(nóng)村基層治理正進(jìn)入多主體協(xié)同治理的時(shí)代，在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的基層協(xié)同治理體系，解決了多方治理主體之間存在的問題。

一、協(xié)同治理相關(guān)理論介紹

（一）協(xié)同治理理論

協(xié)同治理是在法律和法規(guī)的規(guī)范下，以政府為主導(dǎo)，為實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，通過(guò)與非政府、非營(yíng)利社會(huì)組織以及普通民眾以廣泛合作、平等協(xié)商和共同行動(dòng)的方式形成的治理體系。社會(huì)多元化發(fā)展，多元主體在社會(huì)政治生活各個(gè)方面都表現(xiàn)出獨(dú)特的價(jià)值，為社會(huì)進(jìn)步發(fā)展建言獻(xiàn)策。協(xié)同治理在解決問題過(guò)程中盡力追求最低成本實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)，有利于節(jié)省成本，提高效率，同時(shí)可以充分調(diào)動(dòng)各方積極性，表達(dá)利益訴求，提高企業(yè)、個(gè)人及其他組織的責(zé)任感。

（二）農(nóng)村基層治理理論

農(nóng)村基層治理是指政府或其他基層主體在農(nóng)村基層通過(guò)協(xié)商共治的方式，為滿足村民的要求，管理農(nóng)村事務(wù)。農(nóng)村基層治理強(qiáng)調(diào)的是治理農(nóng)村基層的公共事務(wù)，為農(nóng)村基層提供公共物品，在管理農(nóng)村事務(wù)應(yīng)注重多元主體協(xié)同合作，治理主體多元化，而不是僅僅強(qiáng)調(diào)政府的支配地位。

二、我國(guó)農(nóng)村基層治理存在的問題及原因分析

（一）我國(guó)農(nóng)村基層治理中存在的問題

1.村兩委關(guān)系不融洽，妨礙村務(wù)工作

目前農(nóng)村村委會(huì)與村黨支部建設(shè)方面還存在一些問題，主要有以下幾種表現(xiàn)：第一，有的村黨支部不支持村委會(huì)工作。由于歷史原因，村支部的權(quán)威地位得以延續(xù)，村支部對(duì)村內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)大包大攬，限制村委會(huì)，不支持村委會(huì)的工作。第二，有的村委會(huì)過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，不服從村黨支部的帶領(lǐng)。村委會(huì)屬于村民自治組織，村委成員由選舉產(chǎn)生，往往產(chǎn)生于村內(nèi)有威望的，實(shí)力強(qiáng)大、影響力大的家族，憑借這點(diǎn)村委會(huì)錯(cuò)誤地認(rèn)為他們應(yīng)該掌握大權(quán)，不經(jīng)村支部同意，全權(quán)處理村內(nèi)事務(wù)。第三，有的村兩委干部不團(tuán)結(jié)，各執(zhí)己見。村兩委一般分為兩派，派別色彩濃厚，互不相讓，在實(shí)際工作中產(chǎn)生不良影響。

2.基層干部隊(duì)伍素質(zhì)水平不高，行政效率低

近年來(lái)，農(nóng)村基層干部“不作為”與“慢作為”現(xiàn)象明顯。一些基層干部工作散漫，工作積極性不高，只對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，不為百姓解憂，形式主義嚴(yán)重。此外，農(nóng)村基層干部工作壓力大、上級(jí)考核任務(wù)重，福利待遇相對(duì)低，工作熱情不高，在個(gè)別地區(qū)還存在招人難的問題，這些問題造成行政效率低。

3.腐敗、賄選現(xiàn)象存在

基層腐敗現(xiàn)象在偏遠(yuǎn)地區(qū)，管理體系不健全的地區(qū)相對(duì)嚴(yán)重，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，損害黨的形象和人民的利益，將人民的主體地位虛置。賄選通過(guò)賄賂當(dāng)?shù)鼗鶎诱蛴懞妹癖娨灾С制洚?dāng)選，達(dá)到掌握權(quán)力的目的。但通過(guò)這種方式選出來(lái)的基層組織管理的隊(duì)伍往往不能很好地解決民眾的問題。

4.農(nóng)村基層多元治理主體缺位，難以實(shí)現(xiàn)多元共治

農(nóng)村基層治理的主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村基層黨組織、村民委員會(huì)、農(nóng)村民間組織、農(nóng)村精英以及普通村民。雖近年來(lái)，農(nóng)村基層治理主體已經(jīng)逐步由二元向多元轉(zhuǎn)變，但這僅僅存在于政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速的地區(qū)，在大部分農(nóng)村還未形成真正的多元治理模式。村民委員會(huì)受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府影響嚴(yán)重以至于很難真正發(fā)揮自身作用、農(nóng)村民間組織發(fā)展滯后、農(nóng)村精英難以發(fā)揮治理能力、村民缺乏話語(yǔ)權(quán)等現(xiàn)象尤為突出，嚴(yán)重影響了農(nóng)村基層治理的進(jìn)程。

（二）我國(guó)農(nóng)村基層治理中問題存在的原因分析

1.現(xiàn)行法律制度對(duì)村兩委關(guān)系的界定不具體

我國(guó)《村組法》規(guī)定了村民委員會(huì)的職責(zé)是負(fù)責(zé)管理本村的村務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)調(diào)村內(nèi)糾紛，管理村內(nèi)治安問題，將村民的意見和建議向基層政府反映?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定了村黨支部的職責(zé)，村黨支部經(jīng)過(guò)與多方討論決定本村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的重要問題，從而規(guī)定了村黨組織是基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。很明顯二者對(duì)于村兩委職能的界定出現(xiàn)明確的矛盾，因此法律與政策上的矛盾導(dǎo)致在具體治理實(shí)踐中出現(xiàn)更多矛盾。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位不清以及消極不作為

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位不清。隨著公共事務(wù)的下沉，中央政府不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，權(quán)力不斷下放最終至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重角色定位，在面對(duì)利益沖突時(shí)，往往會(huì)損害國(guó)家整體利益，只顧地方利益，形成應(yīng)付執(zhí)行上級(jí)政策，片面追求政績(jī)，搞形式主義的不良風(fēng)氣。財(cái)政分配體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府分配到的財(cái)政資源受限，很難滿足需求，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力不足。

3.基層干部隊(duì)伍建設(shè)薄弱

基層干部隊(duì)伍綜合素質(zhì)有待提高。忽視理論學(xué)習(xí)，一些基層干部還在采用老方法處理新問題，任務(wù)重、效率低、效果不佳。作風(fēng)建設(shè)出現(xiàn)問題，在不了解實(shí)情的情況下，流于表面，照搬套路，難以解決實(shí)際問題?；鶎痈刹繕I(yè)績(jī)考核制度有待完善。

4.協(xié)同共治平臺(tái)建設(shè)不足

協(xié)同共治平臺(tái)單一，難以滿足民眾需求。協(xié)同共治平臺(tái)能起到很好地引領(lǐng)作用，農(nóng)村基層合理的主體要想真正發(fā)揮協(xié)同作用，就需要這樣一個(gè)平臺(tái)，將各方力量聚集到一起，打通各方交流渠道，實(shí)現(xiàn)各方對(duì)話交流無(wú)障礙，真正顧及各方利益。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層對(duì)于協(xié)同共治平臺(tái)的探索還處于初步探索階段，有很多值得肯定的地方，同時(shí)還有很長(zhǎng)的路要走。

三、我國(guó)農(nóng)村基層治理路徑選擇

（一）加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，為基層治理提供有效政治保障

基層黨組織是基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，要不斷加強(qiáng)基層黨組織思想建設(shè)。不斷開展思想黨建工作，落實(shí)“兩學(xué)一做”工作，在基層黨組開展學(xué)習(xí)黨規(guī)黨章、民主生活會(huì)等活動(dòng)，基層黨組織要引領(lǐng)好黨員群眾突破思想建設(shè)瓶頸，做好思想建設(shè)工作，建設(shè)一個(gè)凝聚力、向心力和戰(zhàn)斗力都十分強(qiáng)的黨員干部隊(duì)伍，增強(qiáng)黨員干部的素質(zhì)。強(qiáng)化黨員素質(zhì)培訓(xùn)的力度，完善黨員教育培訓(xùn)機(jī)制，培養(yǎng)“公仆”意識(shí)，完善監(jiān)督考核制度。

（二）轉(zhuǎn)變基層政府職能，為基層治理創(chuàng)新創(chuàng)造更廣闊的空間

加快服務(wù)型政府建設(shè)。將服務(wù)型政府理念貫徹到基層治理中，使這一理念真正貫徹落實(shí)。實(shí)現(xiàn)有效的公共服務(wù)，需要打破來(lái)自上級(jí)的壓力機(jī)制，充分發(fā)揮基層政府的積極性，提高自主性。采取多元經(jīng)營(yíng)的方式發(fā)展農(nóng)村多元集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)集約化管理，積極促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型升級(jí)。健全財(cái)政管理體制，緩解財(cái)政壓力，給予更多的財(cái)政支持，可以更好地實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，提高基層服務(wù)質(zhì)量。在專項(xiàng)撥款的同時(shí)加大監(jiān)控力度防止專項(xiàng)款被不法行為侵占。

（三）健全和完善村民自治制度，解決基層治理難題

1.理順“兩委”關(guān)系，規(guī)范村務(wù)決策和管理程序

兩委分立是目前我國(guó)對(duì)待村兩委關(guān)系問題的處理方法。要明確界定兩委的職能，村委會(huì)要擺正位置，自覺接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)村黨支部也要支持村委會(huì)的工作。推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式與管理方式的改革，對(duì)于重要的工作“兩委”要商討決定。明確劃分“兩委”的職責(zé)分界線，可以按照民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)“兩委”權(quán)責(zé)的劃分。民主選舉方面，為確保選舉結(jié)果的公正性，村黨支部負(fù)責(zé)整體選舉工作。民主決策方面，由“兩委”協(xié)商決定，實(shí)行村黨支部和村委會(huì)共同決策制度。民主管理方面，村委會(huì)為執(zhí)行機(jī)關(guān)，進(jìn)行管理。民主監(jiān)督方面，村民是監(jiān)督主體。建立權(quán)責(zé)分明的分工體系，實(shí)現(xiàn)決策與管理機(jī)制的正常運(yùn)行。

2.發(fā)揮村民主體意識(shí)，拓寬村民自治參與渠道

農(nóng)村基層治理是上下互動(dòng)的過(guò)程，不僅要有政府的主導(dǎo)也要有村民的參與過(guò)程?？梢耘e辦各類農(nóng)村講座、健康生活講座、文化娛樂活動(dòng)等，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民參與村民自治的積極性、主動(dòng)性和參與意識(shí)。健全民主議事決策機(jī)制，堅(jiān)持以村民會(huì)議或其他渠道，保證制度化參與。鼓勵(lì)農(nóng)民群眾全程參與其中，組織干部逐戶走訪征求農(nóng)民意見，反復(fù)修改后交村民（代表）會(huì)議討論決定，充分尊重農(nóng)民意愿。加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，通過(guò)設(shè)立文化走廊、懸掛宣傳標(biāo)語(yǔ)和利用黨員會(huì)、村民會(huì)等方式宣傳美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策、措施及意義。

（四）建設(shè)多元共治平臺(tái)，拓展多方參與渠道

一是設(shè)立民主議事平臺(tái)。為更好處理村務(wù)，顧及多方利益，要積極建立村民議事會(huì)制度。為公正體現(xiàn)多方利益平等的特點(diǎn)，要積極引領(lǐng)社會(huì)各方力量對(duì)村務(wù)做出正確判斷和決策。二是設(shè)立民主監(jiān)督平臺(tái)。為使民主監(jiān)督平臺(tái)發(fā)揮作用，應(yīng)以民眾的滿意度為評(píng)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，定期檢查治理主體的履職情況。若發(fā)現(xiàn)村民不滿意，不符合規(guī)定的問題，要及時(shí)制止其行為，并作出相應(yīng)懲罰。三是設(shè)立新媒體信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。借助政務(wù)新媒體，使農(nóng)村居民都能通過(guò)微信等方式表達(dá)意見建議，推動(dòng)農(nóng)村基層治理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)真正的“互聯(lián)”。

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收稿日期：2019-12-26

作者簡(jiǎn)介：劉建文（1979-），女，山東濰坊人，講師，碩士，從事公共政策、公共管理及其相關(guān)領(lǐng)域的研究;崔達(dá)（1978-），男，山東淄博人，講師，博士，從事政治學(xué)及其相關(guān)領(lǐng)域的研究。