陳小芳

摘? 要：依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是我國(guó)政府治國(guó)理政的目標(biāo)，基層治理法治化是這個(gè)目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。近年來(lái)我國(guó)政府十分注重法治建設(shè)，法治能力不斷提升，但同時(shí)基層法治一直是法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。為此，筆者以三明市為例，從當(dāng)前基層治理過(guò)程中遇到的突出問(wèn)題入手，從基層黨委政府層面、自治層面、社會(huì)層面、執(zhí)法層面等深入剖析實(shí)質(zhì)原因，以期對(duì)之后的推進(jìn)基層治理法治化的路徑探討、實(shí)現(xiàn)基層法治化有一定的參考意義。

關(guān)鍵詞：基層治理;法治;問(wèn)題

中圖分類號(hào)：D920.0? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Analysis of the Problems and Causes of the Current Law-based Governance at the Grass-roots Level

——Take Sanming City As An Example

Chen Xiaofang

（The CPC Sanming municipal party committee party school，Office of teaching affairs，F(xiàn)ujian，Sanming，365000）

Abstract：The rule of law，the construction of a socialist country under the rule of law is the goal of the governance of China's government，grass-roots governance by the rule of law is the premise and foundation of this goal. In recent years，the Chinese government has attached great importance to the construction of the rule of law. But at the same time，we have seen that the rule of law at the grassroots level has always been a weak link in the rule of law. In sanming city as an example，this paper，from the current problems encountered in the process of grassroots governance，from the aspect of the party committees and governments at the grass-roots level，autonomy level，social level，law enforcement level，such as deeply analyze the real reason，after in order to promote the governance of the path of the rule by law to explore and realize the grassroots under the rule of law is of certain reference significance.

Key words：Grassroots governance;The rule of law;Problem

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層[1]。黨的十九大報(bào)告再次指出要加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。這說(shuō)明黨中央對(duì)國(guó)家和社會(huì)治理體系建設(shè)重視程度很高，尤其重視基層治理。然而，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，由于城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，收入分配不公平和貧富差距擴(kuò)大，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局深刻調(diào)整，而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和問(wèn)題大量存在于基層，基層化解矛盾和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)在增加[2]。

三明市地處閩西北，是一座新興的工業(yè)城市，也是福建省的重點(diǎn)林區(qū)，素有“八山一水一分田”之稱。近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，基層各種矛盾和問(wèn)題也逐漸顯露，這些問(wèn)題從根本上來(lái)說(shuō)與基層治理水平和法治化推進(jìn)情況有著直接的關(guān)系。為了能更直觀地了解基層社會(huì)問(wèn)題，筆者將近年來(lái)三明市基層社會(huì)較為突出的社會(huì)矛盾、問(wèn)題進(jìn)行梳理，通過(guò)問(wèn)題表象剖析實(shí)質(zhì)原因，以期對(duì)基層治理法治化的路徑選擇有一定的參考意義，加快實(shí)現(xiàn)基層治理法治化。

一、當(dāng)前基層治理面臨的主要矛盾和問(wèn)題

（一）項(xiàng)目征地引發(fā)糾紛

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，征收村集體土地用于項(xiàng)目建設(shè)的需求隨之增加，如工業(yè)園區(qū)建設(shè)、城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、高速公路、鐵路征地等。在征地過(guò)程中，部分群眾認(rèn)為自身利益受到損害，如認(rèn)為征地標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、征地補(bǔ)償不公平不公開(kāi)、對(duì)搬遷安置不滿意等，這其中既有合理訴求，也有不合理訴求，而由此產(chǎn)生的阻撓工程施工、與現(xiàn)場(chǎng)工作人員發(fā)生沖突等事件，在一定程度上影響了社會(huì)穩(wěn)定，個(gè)別還演變?yōu)閻盒园讣瑖?yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序。這些事件若處理不好容易使群眾產(chǎn)生一種錯(cuò)覺(jué)，似乎完成一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，就會(huì)一些社會(huì)問(wèn)題遺留。

（二）群眾違法侵犯公共利益

在基層治理中發(fā)現(xiàn)，群眾違法占地、違法建設(shè)、非法侵占集體林地和盜砍亂伐等行為較難根治。特別是違法建設(shè)問(wèn)題較為嚴(yán)重，群眾利用節(jié)假日及夜間頂風(fēng)搶建的現(xiàn)象較難管控，雖然政府不斷加強(qiáng)值班巡邏，開(kāi)展集中整治，但依舊難以根治問(wèn)題。

（三）群眾“信訪”不“信法”

隨著社會(huì)發(fā)展，群眾維權(quán)意識(shí)明顯增強(qiáng)，但由于司法成本考量及法院實(shí)際執(zhí)行存在困難等現(xiàn)狀的影響，部分群眾仍選擇通過(guò)行政手段解決權(quán)益糾紛。在此過(guò)程中，一些群眾受“通過(guò)行政途徑解決可獲得法外利益”的錯(cuò)誤觀念誤導(dǎo)，抱著“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的思想，特別是在醫(yī)療事故、生產(chǎn)安全事故等的賠償糾紛上，選擇“纏訪”“鬧訪”，甚至違法上訪，嚴(yán)重干擾政府機(jī)關(guān)的正常工作[3]。

（四）基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法引發(fā)的問(wèn)題

在上述各類糾紛中，縣級(jí)以上黨委政府雖高度重視，下大力氣解決，但效果往往不盡如人意，部分糾紛只好通過(guò)行政命令要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法處理，但法律規(guī)定的執(zhí)法主體又大都是縣級(jí)人民政府或其職能部門(mén)，由此造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行主體不合法、執(zhí)法程序不規(guī)范等違法執(zhí)法現(xiàn)象發(fā)生，從而引發(fā)新的社會(huì)矛盾。

（五）村級(jí)自治能力不足引發(fā)的問(wèn)題

當(dāng)前，廣大農(nóng)村特別是貧困地區(qū)存在著人才缺乏、班子弱化、制度松散、村務(wù)管理混亂等問(wèn)題。有一部分管理相對(duì)好些的，也多是依賴于個(gè)別治理能人，一旦人事調(diào)整，村級(jí)管理就馬上弱化。同時(shí)，由于村務(wù)決策管理在民主、公開(kāi)、規(guī)范方面仍需進(jìn)一步提升，村務(wù)糾紛也成為農(nóng)村矛盾的重點(diǎn)、農(nóng)民上訪的熱點(diǎn)、干群關(guān)系緊張的焦點(diǎn)，影響了村民自治工作的推進(jìn)。

二、基層治理存在問(wèn)題的原因剖析

（一）從基層黨委政府層面來(lái)分析，主要是依法行政水平不高和推動(dòng)法治工作機(jī)制不完善

1.工作理念有差距。近些年，一些基層黨委政府把工作重心放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上，雖然對(duì)基層治理法治化的重要性有一定的認(rèn)識(shí)，但在認(rèn)識(shí)和處理效率與公平、活力與秩序、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理、維穩(wěn)與維權(quán)關(guān)系等方面有所偏差。對(duì)一些矛盾問(wèn)題常簡(jiǎn)單歸結(jié)為發(fā)展中的問(wèn)題，認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了問(wèn)題就會(huì)迎刃而解;對(duì)一些涉及安全穩(wěn)定的問(wèn)題，從根本上找原因、依法依規(guī)解決問(wèn)題的能力有待加強(qiáng)，以致在解決問(wèn)題的同時(shí)也制造了一些問(wèn)題，并且有些問(wèn)題久拖不決，給社會(huì)維穩(wěn)帶來(lái)巨大壓力。

2.依法行政水平不高。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，基層政府依法行政的能力有了較大提高，但仍有一些部門(mén)或單位存在依法決策、文明執(zhí)法等能力不強(qiáng)的問(wèn)題，一些重大決策在執(zhí)行層面嚴(yán)肅性和延續(xù)性存在一定的欠缺，仍存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、以權(quán)壓法等現(xiàn)象，體現(xiàn)出基層政府重大決策合法性審查、專家咨詢和社會(huì)聽(tīng)證等機(jī)制還不夠完善，一些領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維推進(jìn)改革發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)的能力還不強(qiáng)。

3.依法治理的監(jiān)督機(jī)制有待加強(qiáng)。權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系尚未完全形成，沒(méi)有形成監(jiān)督合力[4]。人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的有關(guān)制度雖然建立，但在落實(shí)層面離抓實(shí)抓細(xì)仍有差距，一方面人大主動(dòng)依法監(jiān)督的力度不夠，另一方面監(jiān)督對(duì)象主動(dòng)依法接受監(jiān)督的意識(shí)還不夠好，諸如行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等體制機(jī)制也有待進(jìn)一步完善。

4.懲戒機(jī)制不夠完善。由于行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)和司法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度目前還不夠完善，操作性不強(qiáng)，執(zhí)行力不高;干部年終考核、崗位晉升時(shí)也沒(méi)有合理的考慮到執(zhí)法過(guò)錯(cuò)和法治建設(shè)成效，因此干部執(zhí)法過(guò)錯(cuò)、不作為、亂作為等行為得不到合理懲戒，導(dǎo)致部分行政執(zhí)法人員、司法工作人員嚴(yán)格依法辦事的意識(shí)樹(shù)立不牢。

（二）從基層自治層面來(lái)分析，主要是村民自治基礎(chǔ)薄弱和管理不規(guī)范

1.村民自治意識(shí)不強(qiáng)。相當(dāng)部分村民關(guān)注的主要是選舉和涉及自身利益的問(wèn)題，對(duì)村整體利益和公共秩序重視不夠，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。

2.后備力量不足。由于農(nóng)村人口大量外出務(wù)工，青壯年精英普遍減少，村干部隊(duì)伍后備力量不足，整體素質(zhì)下降，對(duì)村民自治的有效運(yùn)轉(zhuǎn)也產(chǎn)生不利影響。

3.村集體經(jīng)濟(jì)薄弱?，F(xiàn)階段，大部分農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主，有些村集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱，缺少有效的利益誘導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制吸引村民參與基層自治。

4.村民自治管理不規(guī)范。一些農(nóng)村在一定程度上存在村規(guī)民約不規(guī)范、執(zhí)行力不強(qiáng);村級(jí)民主決策制度不完善、村務(wù)公開(kāi)不規(guī)范，民主管理和民主監(jiān)督流于形式等問(wèn)題，挫傷了村民參與自治的積極性。

（三）從基層社會(huì)層面來(lái)分析，主要是基層群眾法治觀念淡薄和基層社會(huì)組織不成熟

1.基層群眾法治觀念淡薄。百姓遇到難題，寧愿上訪，也不信任法律途徑[5]。上述的非法侵占土地違法建設(shè)、盜砍亂伐林木、不按法定程序維權(quán)等現(xiàn)象都反映了少數(shù)村民重私利、輕法律的現(xiàn)狀。

2.基層社會(huì)組織不成熟。當(dāng)前，基層社會(huì)組織無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量，都難以滿足基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求，在社會(huì)管理和服務(wù)中發(fā)揮“協(xié)同”“參與”的作用仍然薄弱。此外，現(xiàn)有的部分社會(huì)組織存在依附政府生存的問(wèn)題，獨(dú)立性欠缺，也影響其效用發(fā)揮。

3.基層法律服務(wù)水平低?；鶎臃煞?wù)體系不夠健全，法律服務(wù)工作者素質(zhì)參差不齊;法律服務(wù)范圍較窄，更多的是對(duì)一些簡(jiǎn)單民事調(diào)解、經(jīng)濟(jì)案件的代理，對(duì)其他領(lǐng)域的法律服務(wù)涉足較少;法律援助進(jìn)基層的力度不夠，群眾不能很好地享受到便捷的法律服務(wù)。

（四）從基層執(zhí)法層面來(lái)分析，主要是執(zhí)法力量不強(qiáng)和執(zhí)法不規(guī)范

1.執(zhí)法力量不足。隨著“放管服”改革的推進(jìn)，基層政府承擔(dān)的行政及執(zhí)法功能越來(lái)越多，可法治隊(duì)伍人員配備緊張，特別是一線執(zhí)法人員缺編嚴(yán)重，存在臨時(shí)聘用人員執(zhí)法的現(xiàn)象。執(zhí)法人員素質(zhì)得不到保證，不能確保嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，一定程度上存在執(zhí)法亂象。

2.執(zhí)法不夠規(guī)范。當(dāng)前基層執(zhí)法仍存在遇到難題不敢擔(dān)當(dāng)、該作為不作為、涉及利益問(wèn)題不公正、在法定程序面前不規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)以及缺乏服務(wù)意識(shí)簡(jiǎn)單粗暴等現(xiàn)象，規(guī)范執(zhí)法有待進(jìn)一步強(qiáng)化。

3.綜合執(zhí)法推行進(jìn)度較慢?，F(xiàn)在雖推行綜合執(zhí)法，但目前三明市成立綜合執(zhí)法局的縣并不多，推進(jìn)不平衡，且存在執(zhí)法職能整合不到位、人員配備不齊全、工作銜接不順暢等問(wèn)題，綜合執(zhí)法成效不理想，不能滿足當(dāng)前的執(zhí)法形勢(shì)與任務(wù)的需要。

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