吳鳳平 白雨卉

(河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100)

中國(guó)與哈薩克斯坦(簡(jiǎn)稱“中哈”)兩國(guó)自1992年建交以來，在石油、天然氣等方面的合作已取得了明顯成效。在中國(guó)提出“一帶一路”合作倡議后，哈薩克斯坦是最早與我國(guó)達(dá)成共識(shí)的國(guó)家之一。中哈之間共享的跨境河流24條，其中最大的是伊犁河和額爾齊斯河，兩條河流的干流均從中國(guó)流入哈薩克斯坦，兩國(guó)構(gòu)成明顯的上下游關(guān)系。中哈隨著人口的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)跨境水資源的需求愈加強(qiáng)烈。中哈加強(qiáng)跨境水資源合作在滿足兩國(guó)用水需要、促進(jìn)兩國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障流域生態(tài)安全、維護(hù)兩國(guó)政治關(guān)系等方面均具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求，但依然面臨著一定的瓶頸障礙，需要雙方在包容理解的基礎(chǔ)上不斷完善合作機(jī)制。

一、研究現(xiàn)狀評(píng)述

國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者在跨境水資源沖突化解及合作開發(fā)等方面均開展了大量的研究，并取得了豐富的研究成果。(1)在跨境水資源沖突管理研究方面，李奔(2010)[1]提出了避免國(guó)際河流水資源沖突的流域水資源統(tǒng)一管理與開發(fā)框架體系。王志堅(jiān)(2012)[2]認(rèn)為在導(dǎo)致跨境水資源沖突的原因方面，流域國(guó)家的語言、文化、宗教和法治傳統(tǒng)的不同是一大重要因素。Gunasekara等(2014)[3]提出運(yùn)用關(guān)聯(lián)預(yù)測(cè)法管理跨境水沖突與水危機(jī)。李昕蕾(2016)[4]從地緣性“非對(duì)稱性權(quán)力”“水安全”和“水霸權(quán)”的理論視角對(duì)跨國(guó)流域沖突的成因及預(yù)防路徑進(jìn)行了評(píng)析。(2)在跨境水資源合作研究方面，美國(guó)俄勒岡州立大學(xué)(Oregon State University)教授阿倫·沃爾夫(2003)[5]認(rèn)為，各流域國(guó)共有的利益是促進(jìn)各國(guó)水資源合作的關(guān)鍵因素。何大明等(2016)[6]圍繞創(chuàng)建全球變化下跨境水資源利益共享理論與方法體系研究目標(biāo)，提出了需要解決的關(guān)鍵科學(xué)問題、技術(shù)瓶頸和創(chuàng)新思路。吳鳳平、譚東升(2018)[7]從要素判斷、義利觀念、策略抉擇、損益評(píng)估等方面對(duì)跨境水資源分配博弈進(jìn)行深刻反思，提出了構(gòu)建跨境河流“水安全命運(yùn)共同體”的設(shè)想。張亦弛等(2019)[8]回顧、梳理了國(guó)際河流流域組織的定義與類型，重點(diǎn)研判其制度設(shè)計(jì)特征和有效性，針對(duì)流域組織如何促進(jìn)國(guó)際河流有效合作提出了建議。(3)在中哈跨境水資源問題研究方面，王俊峰、胡燁(2011)[9]認(rèn)為，跨界河流爭(zhēng)端對(duì)中哈雙方均涉及經(jīng)濟(jì)、政治、人文和自然保護(hù)等綜合問題。邱月(2013)[10]分析了中哈跨境水資源利用合作的現(xiàn)狀、問題和原因，重點(diǎn)論述了中哈跨境水資源利用合作的法律機(jī)制。郝少英(2017)[11]在遵循國(guó)際水法基本原則的基礎(chǔ)上，指出和平解決國(guó)際水資源爭(zhēng)端是應(yīng)對(duì)中哈兩國(guó)跨境水資源合作利用難題的主要對(duì)策。鄭晨駿(2018)[12]認(rèn)為，主權(quán)觀念是制約中哈兩國(guó)跨境水資源合作的本質(zhì)原因。李興、耿捷(2019)[13]認(rèn)為，未來中哈在跨境水資源領(lǐng)域的合作應(yīng)超越單純的跨界水資源治理，與“一帶一路”、區(qū)域治理、區(qū)域發(fā)展等問題結(jié)合起來。

現(xiàn)有研究對(duì)于促進(jìn)中哈跨境水資源的合作甚至穩(wěn)固中哈兩國(guó)關(guān)系都有積極推進(jìn)作用，但依然存在以下不足：第一，在中國(guó)提出“一帶一路”合作倡議和構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”理念后，如何進(jìn)一步推進(jìn)中哈兩國(guó)跨境水資源合作尚待深入探討；第二，中哈兩國(guó)在跨境水資源合作方面面臨的主要瓶頸及其突破機(jī)制尚需深入研究；第三，如何從全流域角度分析中哈跨境水資源開發(fā)、利用與保護(hù)的相關(guān)問題尚需待進(jìn)一步研究。

二、中哈跨境水資源合作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

(一)從合作歷程看，兩國(guó)已在政治互信基礎(chǔ)上推進(jìn)政府高層合作

中哈兩國(guó)在共同使用和保護(hù)跨境水資源上的合作可以追溯到20世紀(jì)60年代，1965年中蘇(1)當(dāng)時(shí)哈薩克斯坦為蘇聯(lián)加盟共和國(guó)?！痘魻柟购铀Y源分配和利用協(xié)定》，并分別于1975年和1983年對(duì)此協(xié)定進(jìn)行了修改和補(bǔ)充。哈薩克斯坦獨(dú)立之后，中哈合作也經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展，合作已經(jīng)從初期邁入成長(zhǎng)階段。梳理兩國(guó)合作歷程大致分為三個(gè)階段，主要事項(xiàng)見表1。

表1 中哈兩國(guó)跨境水資源合作主要事項(xiàng)

1992-2000年，中哈兩國(guó)開始就跨境水資源問題進(jìn)行磋商，但由于中哈兩國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還相對(duì)落后，兩國(guó)都十分重視本土發(fā)展，雙方的合作基本處于起步階段。2001-2014年，中哈兩國(guó)簽訂了有關(guān)跨境水資源合作的正式協(xié)議，成立了合作聯(lián)合委員會(huì)并納入副總理級(jí)別，使中哈兩國(guó)跨境水資源合作與管理上升到了法律層面。簽訂的中哈兩國(guó)跨境河流水質(zhì)保護(hù)相關(guān)協(xié)定，使兩國(guó)跨境水資源水質(zhì)保護(hù)領(lǐng)域的合作取得突破性進(jìn)展。2013年以后，中哈兩國(guó)以提出“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的合作倡議和“光明之路”新經(jīng)濟(jì)政策為契機(jī)，不斷加強(qiáng)對(duì)接合作，跨境水資源合作得以向縱深發(fā)展。

(二)從自然因素看，兩國(guó)對(duì)跨境水資源的強(qiáng)依存度成為雙方合作動(dòng)力

1.兩國(guó)跨境河流具有相對(duì)豐沛的水資源

伊犁河流域面積15.12萬km2，其中有5.67萬km2位于中國(guó)境內(nèi)。伊犁河全長(zhǎng)1439km，其中中國(guó)境內(nèi)458km，哈國(guó)境內(nèi)981km。伊犁河流域范圍處于天山最高峰地區(qū)，因此降水較多，流量豐富，年徑流量多達(dá)117億km3，水資源相當(dāng)豐富，是中國(guó)新疆境內(nèi)徑流量最豐富的河流。同時(shí)，伊犁河水能蘊(yùn)藏量巨大，在中國(guó)境內(nèi)約700多萬kW。額爾齊斯河流域面積164萬km2，其中有5.7萬km2位于中國(guó)境內(nèi)。額爾齊斯全長(zhǎng)4248km，其中中國(guó)境內(nèi)633km，哈國(guó)境內(nèi)3615km。額爾齊斯河年徑流量多達(dá)111億m3，水量?jī)H次于伊犁河。相關(guān)研究表明，伊犁河和額爾齊斯河地表水資源可利用量在138.35億m3以上[14]。

2.兩國(guó)對(duì)跨境水資源均具有強(qiáng)依存度

我國(guó)新疆維吾爾自治區(qū)雖然河流眾多，但大多數(shù)是中小河流。新疆屬于溫帶大陸性氣候，年平均降水量為150mm左右，是全國(guó)最干旱的地區(qū)之一，但伊犁河流域附近降水量相對(duì)較多，年均降水量可達(dá)600-1000mm，年降水量占新疆降水總量的12.2%。對(duì)新疆來說，水資源開發(fā)潛力主要集中在伊犁河流域和額爾齊斯河流域。哈薩克斯坦多為荒漠與半荒漠地區(qū)，是一個(gè)“四邊入流，中部缺水，尾湖眾多，大進(jìn)大出”的國(guó)家，其水資源很大一部分比例要依靠跨境河流[15]，額爾齊斯河是水量最有保障的流域。觀測(cè)結(jié)果顯示，哈國(guó)地表水資源量為年均91.3km3，其中44.3 km3，即約占48.5%的水量來自跨境河流。哈國(guó)國(guó)內(nèi)水能資源分布不均，而經(jīng)濟(jì)上可行的幾乎都集中在額爾齊斯河和巴爾喀什-阿拉湖流域。

3.加強(qiáng)合作將促進(jìn)雙方對(duì)跨境水資源實(shí)現(xiàn)共建共享共贏

跨境水資源對(duì)中哈兩國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有不可替代性。中哈兩條最大的跨境河流伊犁河、額爾齊斯河具有很大的開發(fā)利用空間，具備跨境水資源合作的基礎(chǔ)。但如果兩國(guó)只著眼于自身，對(duì)境內(nèi)的水資源任意地開發(fā)利用，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看雙方都會(huì)受到不同程度的損害。兩國(guó)只有加強(qiáng)合作，通過合作一方面可以共同面對(duì)跨境河流可能出現(xiàn)的問題，共商計(jì)策，另一方面進(jìn)一步促進(jìn)合理配置水資源、提高水資源的利用效率，無論是對(duì)兩國(guó)的用水安全，還是對(duì)流域水資源的可持續(xù)利用均具有現(xiàn)實(shí)意義。

(三)從發(fā)展需求看，兩國(guó)戰(zhàn)略互補(bǔ)為跨境水資源合作奠定了基礎(chǔ)

1.兩國(guó)戰(zhàn)略互補(bǔ)性為開展跨境水資源合作提供了良好的政治基礎(chǔ)

中哈雙方共同推進(jìn)“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)與“光明之路”新經(jīng)濟(jì)政策對(duì)接合作，在此框架下為中哈水資源合作提供了更多的有利政策和利益契合點(diǎn)。中哈兩國(guó)于1992年1月3日建交，2002年12月簽署《中哈睦鄰友好合作條約》，2005年7月建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，2011年雙方宣布發(fā)展全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。兩國(guó)多年來在各個(gè)領(lǐng)域簽訂協(xié)議，展開合作，雙邊關(guān)系不斷深入，政治互信不斷提升，這為兩國(guó)跨境水資源的合作提供了良好的政治基礎(chǔ)。

2.兩國(guó)頻繁的貿(mào)易往來為跨境水資源合作提供了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

目前，中國(guó)成為哈薩克斯坦第一大貿(mào)易伙伴，哈薩克斯坦也成為中國(guó)重要的貿(mào)易伙伴，兩國(guó)貿(mào)易往來及經(jīng)濟(jì)合作日益頻繁。據(jù)中國(guó)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2018年中哈貿(mào)易額達(dá)到198.85億美元，較上年增長(zhǎng)10.47%。其中中國(guó)對(duì)哈薩克斯坦出口113.5億美元，自哈薩克斯坦進(jìn)口85.35億美元[16]。中哈霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心于2012年4月正式封關(guān)運(yùn)營(yíng)，這是中國(guó)加入世貿(mào)組織后最早成立的邊境合作中心，也是我國(guó)與其他國(guó)家建立的首個(gè)跨境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)。合作中心的主要功能涉及貿(mào)易、旅游、金融等方面。中哈兩國(guó)日益加深的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來為兩國(guó)在跨境水資源上的合作提供了深厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

3.上合組織可以為兩國(guó)跨境水資源合作提供更為廣闊的空間

上海合作組織是中華人民共和國(guó)、哈薩克斯坦共和國(guó)、吉爾吉斯斯坦共和國(guó)、俄羅斯聯(lián)邦、塔吉克斯坦共和國(guó)、烏茲別克斯坦共和國(guó)于2001年6月15日在中國(guó)上海宣布成立的永久性政府間國(guó)際組織。中哈兩國(guó)在此框架下在多領(lǐng)域展開了合作。比如在能源領(lǐng)域，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司與哈薩克斯坦石油天然氣公司于2004年5月17日簽署了“阿塔蘇-阿拉山口”石油管道建設(shè)協(xié)議。2007年管道輸送石油量達(dá)到4766.9萬噸。2008年8月，中國(guó)在與哈薩克斯坦簽署了“阿塔蘇-阿拉山口”石油管道建設(shè)的第二階段協(xié)議，并于2009年投入運(yùn)營(yíng)，管道石油運(yùn)輸量從1000萬噸增至2000萬噸[17]。兩國(guó)可以在上海合作組織的框架下，以跨境河流為橋梁，拓展更為廣闊的合作空間。

三、中哈跨境水資源合作面臨的主要瓶頸

(一)氣候條件的變化使雙方催生對(duì)水量安全的憂患意識(shí)

氣候變化帶來水量的不確定性。哈薩克斯坦屬于溫帶大陸性氣候，本身就屬于干燥少雨國(guó)家，水資源短缺形勢(shì)嚴(yán)峻，而由于近些年全球氣候變暖，導(dǎo)致冰川面積日益減少，這會(huì)給水資源帶來巨大影響。據(jù)相關(guān)研究[18]，伊犁河上游水量可能每年減少13×108-14×108m3，伊犁河中游的徑流量將每年減少4×108-5×108m3。全球溫度的升高和山地冰川的持續(xù)退化，將對(duì)中哈水資源產(chǎn)生重大影響。同時(shí)，由于中國(guó)在跨境河流上多處于上游位置，在跨境水資源的開發(fā)利用上具有天然的優(yōu)勢(shì)地位，而作為下游國(guó)的哈薩克斯坦擔(dān)心一旦中國(guó)對(duì)伊犁河、額爾齊斯河等跨境河流開發(fā)利用過度，會(huì)影響其正常用水量。氣候變化帶來的水資源的不確定性，加劇了跨境水資源的脆弱性，增加了跨境水量安全的風(fēng)險(xiǎn)性，而這種風(fēng)險(xiǎn)使雙方對(duì)水量安全增加憂患意識(shí)，可能成為中哈兩國(guó)跨境水資源合作的阻礙。

(二)人類開發(fā)利用活動(dòng)使雙方形成先占先用的博弈心理

中哈兩國(guó)都試圖通過對(duì)跨境水資源的開發(fā)利用活動(dòng)彌補(bǔ)用水量的欠缺。我國(guó)為縮小東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的差異，自2001年起開始實(shí)施“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略的實(shí)施使新疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)有了明顯的進(jìn)步，但新疆地區(qū)的耗水量也隨之增加。為此，我國(guó)在充分論證并保證下泄水量的基礎(chǔ)上，對(duì)西北地區(qū)跨境水資源進(jìn)行了有序的開發(fā)利用活動(dòng)，即便如此這一行為依然引起了哈方的不滿和擔(dān)憂。哈國(guó)額爾齊斯河接近1/3的水資源在中國(guó)境內(nèi)形成，哈國(guó)認(rèn)為中國(guó)的開發(fā)利用活動(dòng)必然會(huì)造成下泄水量減少。甚至有哈國(guó)環(huán)境保護(hù)主義者擔(dān)心，中國(guó)如果繼續(xù)加大從伊犁河和額爾齊斯河引水，將造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境破壞不可逆轉(zhuǎn)的局面。而對(duì)哈國(guó)而言，近幾年石化工業(yè)、有色金屬工業(yè)和農(nóng)業(yè)等都取得了較大發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在對(duì)跨境河流引水量快速增加的同時(shí)，也造成了水質(zhì)的惡化。中哈雙方在跨境河流上的開發(fā)利用活動(dòng)容易形成先占先用的博弈心理，加之造成水質(zhì)的退化，將使雙方合作面臨更大的壓力。

(三)現(xiàn)有框架協(xié)議使雙方在流域治理機(jī)制共建方面協(xié)調(diào)難度依然很大

目前，兩國(guó)雖然簽署了一系列有關(guān)跨境河流合作與利用的雙邊條約或協(xié)定，但多涉及的是水文水質(zhì)等基礎(chǔ)性資料及信息的互換及共享，比如《關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》(2001)、《中華人民共和國(guó)水利部和哈薩克斯坦環(huán)境保護(hù)部關(guān)于相互交換主要跨界河流邊境水文站水文水質(zhì)資料的協(xié)議》(2006)、《保護(hù)共享河流水資源質(zhì)量的協(xié)議》(2011)，且許多法律政策都沒有具體深入細(xì)化，法律效力欠佳。兩國(guó)對(duì)于合作的具體內(nèi)容、合作模式、處理問題的原則、合作的具體執(zhí)行程序等都沒有做出詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)缺乏完善的合作約束機(jī)制。在分水方面，目前還處在協(xié)議草案協(xié)商階段，尚未達(dá)成實(shí)質(zhì)性協(xié)議。在全流域航運(yùn)管制、清潔能源開發(fā)、疫情聯(lián)防聯(lián)控等方面尚基本處于空白狀態(tài)，協(xié)調(diào)難度依然較大。

(四)雙方利益訴求的差異會(huì)影響兩國(guó)跨境水資源合作的積極性和主動(dòng)性

作為上游國(guó)家的中國(guó)與作為下游國(guó)家的哈薩克斯坦對(duì)跨境水資源的利益訴求具有明顯的差異，正是這種差異導(dǎo)致無論是中國(guó)還是哈國(guó)在水資源合作上尚缺乏主動(dòng)性。就中國(guó)而言，由于中國(guó)在跨境水資源開發(fā)前后較少與下游國(guó)家進(jìn)行密切的溝通和協(xié)商，沒有重視河流上游的開發(fā)可能給下游國(guó)家?guī)淼膿?dān)憂和誤解，以至于在出現(xiàn)爭(zhēng)端時(shí)往往陷入較為被動(dòng)的局面。就哈國(guó)而言，中哈兩國(guó)跨境水資源合作的一個(gè)重要內(nèi)容是相關(guān)信息資料的交換。盡管中國(guó)在跨境水資源方面已積累了大量的研究成果，但由于沒有被及時(shí)翻譯出來，使哈方誤認(rèn)為中國(guó)缺乏對(duì)跨境水資源管理方面的論證工作。這種信息的不對(duì)稱性，造成兩國(guó)如果只從本國(guó)利益出發(fā)開發(fā)利用跨境河流，必然會(huì)忽略對(duì)流域“整體利益”的考量，從而影響兩國(guó)合作的熱情。

(五)管理機(jī)構(gòu)職能的局限性影響兩國(guó)跨境水資源合作向縱深推進(jìn)

目前兩國(guó)共同成立的中哈利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會(huì)僅由中哈雙方各自委派的一名代表和兩名副代表組成，并不能從各方面全面及時(shí)地掌握跨境水資源相關(guān)信息。此外，委員會(huì)的職能范圍僅限于負(fù)責(zé)制定聯(lián)合委員會(huì)工作條例和討論《中哈政府關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》的執(zhí)行情況，對(duì)于利用和保護(hù)跨界河流有關(guān)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、模式等沒有做出非常詳細(xì)的規(guī)定，這在很大程度上影響到兩國(guó)快進(jìn)水資源合作的工作效率。管理機(jī)構(gòu)的職能局限性和掌控信息的不完全性，對(duì)中哈利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會(huì)等管理機(jī)構(gòu)提出決策方案形成了諸多制約，難以高效推進(jìn)兩國(guó)跨境水資源合作向縱深發(fā)展。

四、完善中哈跨境水資源合作機(jī)制

針對(duì)中哈兩國(guó)跨境水資源合作面臨的主要瓶頸，本文提出中哈兩國(guó)必須在流域水安全框架下加快完善合作機(jī)制，既能促進(jìn)兩國(guó)對(duì)跨境水資源的合理開發(fā)和高效利用，更能保障跨境水資源的水量安全、水質(zhì)安全、水生態(tài)安全，并有效控制流域水災(zāi)害問題。

(一)構(gòu)建中哈跨境水資源聯(lián)合開發(fā)與管理機(jī)制

1.基于流域整體利益構(gòu)建跨境河流水命運(yùn)共同體

中哈跨境水資源合作的前提必須是相互包容和相互理解[19]。針對(duì)伊犁河流域以及額爾齊斯河流域，兩國(guó)在其開發(fā)利用上往往因人口、地理位置、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等導(dǎo)致對(duì)用水需求、模式等存在一定的分歧。兩國(guó)應(yīng)本著對(duì)跨境水資源可持續(xù)發(fā)展的共同意愿，構(gòu)建水命運(yùn)共同體，在合作中以流域整體可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，并兼顧雙方的利益訴求。建議通過兩國(guó)相同的需求和目標(biāo)尋求可實(shí)施的項(xiàng)目，擴(kuò)大兩國(guó)利益交匯點(diǎn)，通過對(duì)跨境水資源的聯(lián)合開發(fā)與高效管理，實(shí)現(xiàn)共建共享、合作共贏。

2.在“一帶一路”框架下制定兩國(guó)長(zhǎng)期合作戰(zhàn)略規(guī)劃

中國(guó)工程院院士王浩認(rèn)為，隨著人口的增加、城市化和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海上絲綢之路沿岸國(guó)家面臨的水資源壓力經(jīng)越來越大?！耙粠б宦贰背h可以將沿岸各國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)，迅速轉(zhuǎn)化為互利的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)力。中哈兩國(guó)可以借鑒先進(jìn)的跨境水資源合作理念，在“一帶一路”框架下制定中哈跨境水資源長(zhǎng)期合作戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)兩國(guó)水資源合作的領(lǐng)域、模式等進(jìn)行全方位的綜合設(shè)計(jì)，推進(jìn)雙方深度合作。

3.完善中哈兩國(guó)跨境水資源合作相關(guān)法律制度及協(xié)議公約

目前，中哈兩國(guó)簽署的《中哈關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》仍只停留在框架層面。建議兩國(guó)在跨境水資源聯(lián)合開發(fā)與管理機(jī)制下建立更為完善的法律制度，對(duì)兩國(guó)聯(lián)合開發(fā)與管理跨境水資源做出詳細(xì)的規(guī)定，包括制定可操作的合作計(jì)劃、具體措施、應(yīng)遵守的規(guī)范等，使兩國(guó)在進(jìn)行跨境水資源合作開發(fā)時(shí)，有可遵循的法律依據(jù)，在解決跨境水資源相關(guān)問題時(shí)做到公開透明和及時(shí)問責(zé)，促進(jìn)兩國(guó)公平合理地開發(fā)利用跨境水資源，從法律層面上避免兩國(guó)合作過程中產(chǎn)生分歧矛盾。在簽署跨境水資源相關(guān)合作協(xié)議方面，也要更加明確合作的具體內(nèi)容與相關(guān)規(guī)定，使協(xié)議有實(shí)際可操作性。

(二)構(gòu)建中哈跨境水資源協(xié)商談判機(jī)制

1.對(duì)已建立的機(jī)構(gòu)或機(jī)制適時(shí)提檔升級(jí)

已建立的“中哈利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會(huì)”要繼續(xù)加強(qiáng)溝通和交流，提高現(xiàn)有機(jī)制的級(jí)別，建議考慮適時(shí)由副總理級(jí)別提升至總理級(jí)別，提高對(duì)中哈跨境水資源合作開發(fā)利用以及保護(hù)的磋商層次。除此之外，聯(lián)合委員會(huì)應(yīng)該擴(kuò)大參與人員范圍，由國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)、地方領(lǐng)導(dǎo)、委員會(huì)專門領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)團(tuán)體代表、學(xué)者專家、水資源使用者代表等多層次代表組成，并明確職能范圍，聯(lián)合制定實(shí)施跨境水資源利用和保護(hù)領(lǐng)域的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目、監(jiān)督等。

2.重視非官方協(xié)商渠道的輔助性作用

除了通過傳統(tǒng)的官方渠道進(jìn)行協(xié)商外，還應(yīng)重視非官方協(xié)商渠道的輔助性作用。兩國(guó)研究機(jī)構(gòu)和科研人員通過合作，對(duì)兩國(guó)共同關(guān)注的跨境河流問題進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)，可以為兩國(guó)協(xié)商談判提供公證、科學(xué)的決策依據(jù)。建議我國(guó)主動(dòng)邀請(qǐng)哈方政府人員、科學(xué)家、學(xué)者等來我國(guó)進(jìn)行實(shí)地考察訪問，使他們親眼看到我國(guó)對(duì)跨境水資源開發(fā)利用與保護(hù)的做法，避免流域外國(guó)家的惡意中傷，使“中國(guó)水威脅論”失去市場(chǎng)。同時(shí)，加強(qiáng)兩國(guó)學(xué)者間的學(xué)術(shù)交流，力爭(zhēng)相互理解，達(dá)成共識(shí)。通過建立非官方協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)信息流通，尤其是讓哈方及時(shí)了解我國(guó)針對(duì)兩國(guó)跨境河流取得的科研成果，為兩國(guó)跨境水資源的合作發(fā)揮積極作用。

(三)構(gòu)建中哈跨境水資源生態(tài)保護(hù)機(jī)制

1.建立跨境水資源污染防治相關(guān)制度

跨境流域生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)整體，中哈兩國(guó)對(duì)跨境河流的開發(fā)利用行為都會(huì)對(duì)整個(gè)流域的生態(tài)安全產(chǎn)生影響。兩國(guó)應(yīng)通過共同努力，建立對(duì)兩國(guó)都具有約束力的跨境水污染防治相關(guān)制度，減少跨境生態(tài)安全問題對(duì)兩國(guó)跨境水資源合作的影響，保障跨境流域的可持續(xù)利用。

2.建立流域環(huán)境問題第三方評(píng)估制度

中哈兩國(guó)在權(quán)限范圍內(nèi)通過對(duì)跨境水資源的開發(fā)利用活動(dòng)彌補(bǔ)自身用水量的欠缺，本無可厚非。但開發(fā)利用活動(dòng)是否造成了水質(zhì)的惡化，影響了流域的生態(tài)環(huán)境，必須有一個(gè)公正、科學(xué)的評(píng)估。建議兩國(guó)在對(duì)跨境水資源進(jìn)行合作開發(fā)前，邀請(qǐng)國(guó)際上具有較高公信力的第三方機(jī)構(gòu)聯(lián)合中哈兩國(guó)相關(guān)部門、學(xué)者等共同對(duì)開發(fā)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行評(píng)估，保證評(píng)估的有效性，以保障全流域的生態(tài)安全。

3.構(gòu)建跨境水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

中哈兩國(guó)對(duì)跨境水資源的開發(fā)利用給流域生態(tài)環(huán)境造成影響，就必須及時(shí)采取相應(yīng)的措施予以管控，因此構(gòu)建兩國(guó)跨境水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是十分必要的。雙方應(yīng)本著“誰破壞誰補(bǔ)償”“誰保護(hù)誰受益”的原則，明確補(bǔ)償對(duì)象，并測(cè)算相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確立補(bǔ)償方式。如果上游國(guó)對(duì)水資源的開發(fā)利用對(duì)下游國(guó)造成了影響，上游國(guó)需要對(duì)下游國(guó)予以補(bǔ)償；同時(shí)，上游國(guó)對(duì)治理跨境河流污染、保護(hù)跨境流域生態(tài)、解決下游國(guó)家旱情等方面都做出了貢獻(xiàn)，下游國(guó)也應(yīng)該對(duì)上游國(guó)補(bǔ)償。只有建立對(duì)兩國(guó)具有同樣約束力的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能保障雙方公平合理地進(jìn)行跨境水資源合作。

(四)構(gòu)建中哈跨境水資源預(yù)警與應(yīng)急管理機(jī)制

1.建立氣候變化監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)

建議兩國(guó)組織有關(guān)專家，評(píng)估氣候變化對(duì)跨境河流的影響，并據(jù)此制定氣候變化適應(yīng)性規(guī)劃，構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化預(yù)警機(jī)制。在此機(jī)制下，兩國(guó)共同建立氣候變化信息監(jiān)測(cè)與分析系統(tǒng)，共同合作對(duì)中哈跨境流域進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)測(cè)，運(yùn)用氣候變化評(píng)價(jià)工具對(duì)氣候變化的影響進(jìn)行評(píng)估分析，并及時(shí)做出預(yù)警處理，從而最大限度地減小氣候變化對(duì)中哈兩國(guó)跨境水資源合作的影響，防患于未然。除此之外，兩國(guó)在此機(jī)制下聯(lián)合開展應(yīng)對(duì)氣候變化的流域綜合科學(xué)研究，對(duì)兩國(guó)跨境水資源合作提供有效的決策支持。

2.建立水災(zāi)害預(yù)警與緊急應(yīng)對(duì)機(jī)制

兩國(guó)針對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)建立洪水聯(lián)合監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，通過對(duì)氣象數(shù)據(jù)的計(jì)算預(yù)測(cè)上游降水到下游發(fā)生洪水的時(shí)間，提供更長(zhǎng)的洪水預(yù)見期，為受洪水影響地區(qū)提供更高效的預(yù)警[20]。針對(duì)干旱風(fēng)險(xiǎn)，兩國(guó)共同制定干旱預(yù)防與緊急應(yīng)對(duì)的措施，通過升級(jí)供水設(shè)施、提高節(jié)水技術(shù)、限制干旱發(fā)生時(shí)的用水量等措施應(yīng)對(duì)干旱風(fēng)險(xiǎn)，從而在干旱真的發(fā)生時(shí)不會(huì)措手不及，提高水災(zāi)害的抵抗能力。

五、結(jié)語

水資源是各國(guó)得以生存和發(fā)展的重要戰(zhàn)略性資源。隨著中哈兩國(guó)人口的不斷增多和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，兩國(guó)對(duì)水資源的依賴程度越來越高，因此跨境水資源對(duì)于兩國(guó)來說都是至關(guān)重要的。本文以保障流域水安全為目標(biāo)，總結(jié)了中哈兩國(guó)具有一定的跨境水資源的合作基礎(chǔ)，剖析了兩國(guó)目前在跨境水資源合作上面臨的瓶頸，并提出了相應(yīng)的突破機(jī)制，可為兩國(guó)協(xié)調(diào)水資源矛盾、促進(jìn)兩國(guó)跨境水資源合作開發(fā)與保護(hù)提供決策參考，為兩國(guó)共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，共同打造跨境河流“水命運(yùn)共同體”提供借鑒。