薛亮 敖宇杰

摘 要：傳統(tǒng)的城市二次供水安全保障模式在新技術(shù)背景下已經(jīng)凸顯其不適應(yīng)性，在法律制度層面，城市供水主管部門、二次供水管理單位和水質(zhì)監(jiān)測和檢測機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)分擔(dān)上的缺位與越位問題有礙于切實(shí)保障消費(fèi)者權(quán)益。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用可以升級供水安全保障模式，將城市二次供水納入全方位的供水管理體系之中。針對當(dāng)前城市二次供水存在管理架構(gòu)疊床架屋、水質(zhì)監(jiān)測與檢測缺位、消費(fèi)者權(quán)益保障不到位等問題，以物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展為契機(jī)，以水質(zhì)數(shù)據(jù)信息為抓手，通過明晰監(jiān)管架構(gòu)制度設(shè)計(jì)、完善水質(zhì)監(jiān)測與檢測，打通城市供水的“最后一公里”，切實(shí)保障消費(fèi)者權(quán)益。

關(guān)鍵詞：物聯(lián)網(wǎng);供水安全;權(quán)利義務(wù);法制保障

中圖分類號：D920.4 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2020）08-0080-03

習(xí)近平總書記在2018年5月18日北京召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出“要深入實(shí)施水污染防治行動計(jì)劃，保障飲用水安全，基本消滅城市黑臭水體，還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象”[1]。飲用水安全是涉及民生領(lǐng)域的重要問題，但是在實(shí)踐中尤其是城市二次供水安全問題并沒有得到根本解決，“2014年4月11日，蘭州市自來水被檢測出苯含量超標(biāo)近20倍，引發(fā)市民搶購礦泉水?！盵2]“2016年5月濟(jì)南市旅游路南側(cè)長安欣苑、金邸山莊等十多個(gè)小區(qū)的供水水質(zhì)出現(xiàn)問題，居民出現(xiàn)“腹瀉”“頭疼”“發(fā)低燒”等癥狀?！盵3]目前在保障城市二次供水安全的鏈條中，還存在用戶參與水質(zhì)監(jiān)督與維權(quán)渠道不暢通，水質(zhì)監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)的水質(zhì)保障功能發(fā)揮不到位等問題，凸顯了相關(guān)法律制度中，對城市供水相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)分擔(dān)上存在缺位或越位問題。鑒于此，在物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)背景下，如何以“二次供水管理單位為主體，政府宏觀管理為指導(dǎo)，社會廣泛參與為輔助”為思路構(gòu)建一個(gè)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、全面精準(zhǔn)的城市二次供水安全法律制度體系具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、城市二次供水安全——物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)引發(fā)的契機(jī)和挑戰(zhàn)

（一）傳統(tǒng)城市二次供水安全保障模式

城市二次供水（以下簡稱二次供水）是指單位或者個(gè)人使用儲存、加壓等設(shè)施，將城市公共供水或者自建設(shè)施供水經(jīng)儲存、加壓后再供用戶的形式。二次供水的形成原因[4]：一是由于地勢較高，二是由于樓層較高。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市高層建筑越來越多，與低層建筑的直供水方式不同的是，為超過一定高度的建筑提供自來水需要額外的儲存或加壓措施，相較于供水流程的前端，二次供水具有相對的獨(dú)立性，目前管理部門未能就其特殊性采取針對性的保障措施。此外，傳統(tǒng)的水質(zhì)督查、規(guī)范化考核和信息報(bào)送等供水安全保障措施也很難覆蓋到二次供水層面，致使二次供水安全尤其是水質(zhì)安全常游離于監(jiān)管之外。同時(shí)，城市供水涉及供水設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營管理到后期維護(hù)的方方面面，整個(gè)供水流程為水源水-水廠水-官網(wǎng)水-末梢水①的線性模式，傳統(tǒng)的供水保障技術(shù)很難做到從源頭到末端的全方位管理。作為城市供水的“最后一公里”，城市二次供水安全直接關(guān)乎消費(fèi)者的安全權(quán)，目前二次供水設(shè)施分散，各個(gè)管理單位能力參差不齊，這種塊狀分離、各自管理的情況導(dǎo)致缺少統(tǒng)一的管理規(guī)范體系，難以與供水前端流程相銜接，阻礙了構(gòu)建系統(tǒng)化、科學(xué)化的管理體系。

（二）物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的新契機(jī)與法制挑戰(zhàn)

物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立在互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，可以實(shí)現(xiàn)信息的自動采集和傳輸，其可以運(yùn)用實(shí)體傳感器將現(xiàn)實(shí)世界中事物的各項(xiàng)指標(biāo)與數(shù)據(jù)傳遞至網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，達(dá)到線上與線下數(shù)據(jù)的快速共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的對接與整合。將物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用于二次供水安全保障體系之中，可以將二次供水水質(zhì)情況納入即時(shí)監(jiān)管的范圍之中，也可以有效解決目前二次供水存在的監(jiān)管銜接不到位與信息不暢通問題，有利于打通二次供水與前端供水管理之間的屏障，將二次供水管理納入整個(gè)供水管理體系之中，構(gòu)建起全方位信息暢通、管理科學(xué)的城市供水安全保障模式。對于傳統(tǒng)的水質(zhì)督察、質(zhì)控考核的監(jiān)管方式，面對供水安全事故時(shí)應(yīng)急反應(yīng)能力不足問題，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)對水質(zhì)情況的實(shí)時(shí)反饋，加快應(yīng)急反應(yīng)能力，還有歷史數(shù)據(jù)儲存管理、報(bào)表統(tǒng)計(jì)和水質(zhì)預(yù)警的功能，通過智能化信息采集、標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)存儲、科學(xué)化決策分析的技術(shù)對既往信息進(jìn)行深度處理，快速反應(yīng)事故隱患，實(shí)現(xiàn)事前的防范。由此可見，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為傳統(tǒng)保障措施帶來了新思路，更有利于保障消費(fèi)者權(quán)益。

目前物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在城市供水領(lǐng)域的應(yīng)用仍處于初始階段。2017年，上海和西安兩地的部分城區(qū)首先實(shí)現(xiàn)了對二次供水的實(shí)時(shí)在線監(jiān)測。隨后全國各地區(qū)的供水單位也紛紛加快發(fā)展智慧化的水務(wù)管理工作，但是總體來看，我國的智慧水務(wù)工作仍處于不成熟階段，缺少對技術(shù)的使用、管理和監(jiān)督的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在法律層面針對此類新型技術(shù)的運(yùn)用實(shí)踐還存在相當(dāng)大的規(guī)范空白，制度與標(biāo)準(zhǔn)的不完善不利于技術(shù)的快速推廣和應(yīng)用，也會為技術(shù)的濫用埋下隱患?；诖耍谖锫?lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展的背景下，針對當(dāng)前城市二次供水存在的諸多問題，如何通過完善保障城市二次供水安全的制度設(shè)計(jì)，達(dá)到保障消費(fèi)者權(quán)益增進(jìn)消費(fèi)者福祉的終極目的，具有重要研究價(jià)值。

二、城市二次供水的安全隱患與制度成因

（一）監(jiān)管架構(gòu)疊床架屋

目前我國城市供水行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括建設(shè)部門、衛(wèi)生部門、物價(jià)部門還有環(huán)保部門。這種“多樣化”監(jiān)管主體似乎有助于專業(yè)化的分工管理，但整個(gè)供水流程是有機(jī)聯(lián)系的整體，不能簡單地將一塊割裂出去進(jìn)行監(jiān)管，這種多頭管理的模式不利于信息的暢通與共享，容易導(dǎo)致監(jiān)管的疊加與斷層，阻礙科學(xué)系統(tǒng)化的供水安全監(jiān)管體系的構(gòu)建。此外，我國二次供水管理模式多樣，存在“統(tǒng)一管理模式”“管護(hù)分離模式”“雙軌制模式”和“市場導(dǎo)向模式”①等多種模式。實(shí)踐中，一部分由小區(qū)的物業(yè)管理公司代管，而物業(yè)公司明顯專業(yè)性不足，缺少健全的管理制度和專業(yè)的管理人員;一部分交由供水單位直接管理，由于二次供水作為城市供水的末梢部分，工作重心集中在前端的供水單位難免會管理不到位，雖然保證了專業(yè)性但可能存在管理反應(yīng)不及時(shí)的問題;對于物業(yè)公司與供水企業(yè)共同管理的方式，又極易導(dǎo)致各主體互相推諉，權(quán)利義務(wù)不明確，也就難以將責(zé)任落實(shí)到位。

（二）水質(zhì)監(jiān)測與檢測缺位

《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》第14條規(guī)定，“二次供水管理單位應(yīng)當(dāng)建立水質(zhì)管理制度，配備專（兼）職人員，加強(qiáng)水質(zhì)管理，定期進(jìn)行常規(guī)檢測并對各類儲水設(shè)施清洗消毒”。但在實(shí)踐中管理主體互相推諉、水質(zhì)檢測能力不足、相關(guān)制度規(guī)范缺失等原因使得一部分小區(qū)的二次供水水質(zhì)檢測制度流于形式，未能發(fā)揮水質(zhì)檢測制度的保障功能。此外，我國缺少對二次供水的水質(zhì)監(jiān)測規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“我國國家網(wǎng)監(jiān)測站目前有2 767個(gè)地表水監(jiān)測斷面、300個(gè)水質(zhì)自動站”。②但無論是國家站還是地方站的水質(zhì)監(jiān)測范圍重點(diǎn)都在地表水，沒有覆蓋到城市二次供水層面。同時(shí)，政府方對二次供水監(jiān)測工作的常規(guī)監(jiān)督與管理工作的缺失，導(dǎo)致我國許多城市，尤其是二三線城市對二次供水的安全問題重視不足，只有在發(fā)生污染事件后相關(guān)部門才介入調(diào)查，無法提前對水質(zhì)狀況進(jìn)行監(jiān)測。

（三）消費(fèi)者權(quán)益保障不到位

信息公開制度不健全，消費(fèi)者的知情權(quán)難以保障。我國立法中規(guī)定有水質(zhì)信息公開制度，但是從形式上看，具體的水質(zhì)信息公開主體、方式、流程等具體的操作規(guī)范還需進(jìn)一步統(tǒng)一與完善，目前消費(fèi)者主要從政府相關(guān)部門網(wǎng)站上獲取其特定發(fā)布的水質(zhì)信息，渠道單一，消費(fèi)者也缺少參與意識。另外，從內(nèi)容上看我國無論從立法還是實(shí)踐中都對前端的水質(zhì)情況較為關(guān)注，尤其關(guān)注水源水的保護(hù)，水質(zhì)信息公開也集中在供水的前端，而消費(fèi)者對“最后一公里”的二次供水水質(zhì)情況卻無從得知。知情權(quán)作為消費(fèi)者的核心權(quán)利，是保障消費(fèi)者其他權(quán)益的前提，實(shí)踐中卻形同虛設(shè)。此外，“作為信息最直接的獲取方同時(shí)作為經(jīng)營者，供水單位應(yīng)該承擔(dān)一定的保障消費(fèi)者知情權(quán)的義務(wù)”[5]，但是實(shí)踐中更多由政府部門承擔(dān)了水質(zhì)信息的公開工作，雖然我國《水質(zhì)管理規(guī)定》中規(guī)定供水單位有接受公眾關(guān)于城市供水水質(zhì)信息的查詢的義務(wù)，但是供水單位較為被動并不利于對消費(fèi)者知情權(quán)的保護(hù)。

對于自來水這一“產(chǎn)品”領(lǐng)域，消費(fèi)者的維權(quán)路徑并不暢通。我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第11條明確規(guī)定消費(fèi)者有獲得賠償權(quán)。自來水因其公共產(chǎn)品的屬性而區(qū)別于其他普通產(chǎn)品，城市供水作為國家公用事業(yè)同時(shí)涉及民生領(lǐng)域，國家會對供水行業(yè)實(shí)施較其他普通產(chǎn)品行業(yè)更嚴(yán)格的監(jiān)管措施，政府方在某種情況下承擔(dān)了一定的經(jīng)營者義務(wù)，常使消費(fèi)者在維權(quán)時(shí)忽略供水單位。我國法律規(guī)定中缺少當(dāng)自來水質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)損害消費(fèi)者權(quán)益時(shí)，消費(fèi)者該如何向供水單位進(jìn)行民事救濟(jì)的具體規(guī)范。消費(fèi)者雖然可以參照其他普通產(chǎn)品依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》對供水單位進(jìn)行民事追責(zé)，但是對于自來水這樣水質(zhì)信息實(shí)時(shí)動態(tài)變化的一類“特殊產(chǎn)品”，單就舉證來說，對專業(yè)性的供水單位尚存在數(shù)據(jù)留存的難題，消費(fèi)者作為獨(dú)立的“非專業(yè)性”個(gè)體就更為困難。所以應(yīng)進(jìn)一步明確政府與經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)邊界，讓消費(fèi)者知悉該向誰、如何主張權(quán)利，暢通消費(fèi)者的維權(quán)路徑。

三、物聯(lián)網(wǎng)背景下完善城市二次供水安全法律對策

（一）明晰監(jiān)管架構(gòu)制度設(shè)計(jì)

首先，針對城市供水安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)繁多，“九龍治水”的體制下容易導(dǎo)致的監(jiān)管銜接不暢等問題，可以在“立法層面給予城市供水安全保障委員會明確的法律地位”[6]，全面協(xié)調(diào)指導(dǎo)城市供水安全保障工作，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的銜接。針對法律中政府對二次供水監(jiān)管相關(guān)規(guī)范的缺失，在立法中應(yīng)新增“政府主管部門對二次供水管理單位的水質(zhì)監(jiān)測工作進(jìn)行監(jiān)督管理”的規(guī)定。這樣可以督促二次供水管理單位將水質(zhì)監(jiān)測工作落實(shí)到位，逐步完善二次供水水質(zhì)監(jiān)測制度，另一方面可以完善我國城市供水全流程監(jiān)測系統(tǒng)的監(jiān)管制度，改變現(xiàn)今“信息孤島”的現(xiàn)狀。另外，政府除了在政策、資金上要支持創(chuàng)新技術(shù)的普及與應(yīng)用，在履行自身的監(jiān)管職責(zé)時(shí)，也要依賴新技術(shù)所帶來的“便利”加強(qiáng)有效監(jiān)管。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速反饋能力，可以使政府部門在第一時(shí)間獲取相關(guān)信息，從而提高監(jiān)管效率;科學(xué)報(bào)表統(tǒng)計(jì)生成能力，會使重點(diǎn)問題突出，使政府監(jiān)管將更加具有針對性，提高政府部門的監(jiān)管精準(zhǔn)度。其次，應(yīng)明確二次供水的管理主體，統(tǒng)一交由供水單位進(jìn)行二次供水的管理工作，物業(yè)公司主要起輔助作用。由供水單位進(jìn)行二次供水的管理工作其專業(yè)性要遠(yuǎn)高于物業(yè)公司，另一方面供水單位自始至終統(tǒng)一的管理，可以實(shí)現(xiàn)二次供水與前端供水全流程、全方位管理的銜接，防止出現(xiàn)之前塊狀管理的斷層，更好地發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)在供水領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢。

（二）完善水質(zhì)監(jiān)測與檢測

首先，我國現(xiàn)有的城市供水立法中，應(yīng)賦予水質(zhì)監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)獨(dú)立的主體地位，參與到城市供水安全保障法律關(guān)系中。物聯(lián)網(wǎng)背景下，水質(zhì)監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性價(jià)值更加突顯。高新技術(shù)的運(yùn)用需要更加優(yōu)質(zhì)的技術(shù)人員，水質(zhì)監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)獨(dú)立的員工準(zhǔn)入制度可以保障技術(shù)人員的“達(dá)標(biāo)”，更好地發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的水質(zhì)保障功能，專業(yè)化的機(jī)構(gòu)也更有利于推進(jìn)技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步。附屬于供水單位內(nèi)部的檢測機(jī)構(gòu)的專業(yè)性顯然不如專職從事水質(zhì)檢驗(yàn)工作的第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

其次，明確檢測機(jī)構(gòu)以檢測權(quán)為核心的權(quán)責(zé)邊界。檢測權(quán)作為獲取數(shù)據(jù)的前提是檢測機(jī)構(gòu)的核心權(quán)利。對監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)內(nèi)部而言，其應(yīng)該具有選擇檢測位置的權(quán)利，決定檢測頻率的權(quán)利、選擇檢測技術(shù)的權(quán)利，后續(xù)還擁有水質(zhì)檢測數(shù)據(jù)的使用權(quán)等圍繞“檢測權(quán)”所具有的一系列權(quán)利;就外部層面，監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)的檢測權(quán)應(yīng)受保護(hù)，不受任何組織和個(gè)人的干預(yù)。對于目前監(jiān)測和檢測機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任制度設(shè)計(jì)空白問題，水質(zhì)監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)作為公正、中立的第三方主體，在其違背公益性與公正性的權(quán)利基礎(chǔ)，實(shí)施有損消費(fèi)者權(quán)益的行為時(shí)應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)實(shí)施了向社會和他人推薦商品或服務(wù)、接受委托人的資助等有損消費(fèi)者權(quán)益的行為，應(yīng)該由政府相關(guān)部門對其進(jìn)行警告或處以罰款。

（三）保障消費(fèi)者權(quán)益

以物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托應(yīng)進(jìn)一步保障消費(fèi)者的知情權(quán)。目前我國法律雖然規(guī)定相關(guān)部門有水質(zhì)信息公開的義務(wù)，但是公開的數(shù)據(jù)還只是集中于供水的前端地表水和水廠水部分，消費(fèi)者很難獲悉經(jīng)二次供水的水質(zhì)狀況。而物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)下水質(zhì)在線監(jiān)測系統(tǒng)分為數(shù)據(jù)采集層、數(shù)據(jù)傳輸層和應(yīng)用展現(xiàn)層，其中應(yīng)用展現(xiàn)層與消費(fèi)者聯(lián)系密切，可以對水質(zhì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理并展現(xiàn)給用戶，所以應(yīng)該在法律層面確定供水單位作為保障消費(fèi)者知情權(quán)的義務(wù)主體，建立水質(zhì)信息公開平臺，實(shí)現(xiàn)用戶對二次供水水質(zhì)情況的實(shí)時(shí)了解，從而保障消費(fèi)者的知情權(quán)。此外，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)公眾參與并暢通消費(fèi)者的監(jiān)督與維權(quán)路徑，構(gòu)建起系統(tǒng)化的水質(zhì)數(shù)據(jù)信息展示與管理平臺。作為消費(fèi)者可以第一時(shí)間知悉所在小區(qū)甚至自家水質(zhì)的實(shí)時(shí)情況，還可以通過平臺在線對二次供水管理單位提出反饋意見，參與社會治理的途徑將變得方便快捷。同時(shí)，水質(zhì)監(jiān)測與檢測機(jī)構(gòu)要履行出具真實(shí)、可靠檢驗(yàn)結(jié)果的義務(wù)，并在消費(fèi)者權(quán)益受損，需要檢驗(yàn)結(jié)果作為證據(jù)支持，履行提供證據(jù)的法定義務(wù)，支持消費(fèi)者維護(hù)自身權(quán)益，為消費(fèi)者維權(quán)鋪平道路。這種消費(fèi)者實(shí)時(shí)監(jiān)督模式，可以倒逼經(jīng)營者切實(shí)履行水質(zhì)安全保障義務(wù)，最終將保障二次供水安全工作落實(shí)到位。

四、結(jié)語

“智慧水務(wù)是智慧城市建設(shè)的重要組成部分，在充分結(jié)合目前物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)的過程中，可以為水務(wù)業(yè)的發(fā)展帶來新契機(jī)?！盵7]以物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)的水質(zhì)在線監(jiān)測技術(shù)，可以有效解決目前自來水的安全隱患，而智能化的數(shù)據(jù)傳輸技術(shù)，有助于升級水質(zhì)信息公開模式，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者對飲用水的水質(zhì)情況在線實(shí)時(shí)監(jiān)督，倒逼供水單位全面履行保障供水安全義務(wù)。所以以水質(zhì)檢測數(shù)據(jù)為主要抓手，一方面為政府的有效監(jiān)管帶來大數(shù)據(jù)的支撐，使政府監(jiān)管到位;另一方面為消費(fèi)者監(jiān)督權(quán)的行使提供參考依據(jù)，加強(qiáng)公眾參與;最終在政府與消費(fèi)者的雙重監(jiān)督管理下，督促二次供水管理單位切實(shí)全面履行自身義務(wù)，健全水質(zhì)檢測制度，充分發(fā)揮檢測制度保障二次供水安全的功能目標(biāo)，最終構(gòu)建一個(gè)以“二次供水管理單位為主體，政府宏觀管理為指導(dǎo)，社會廣泛參與為輔助”的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、全面精準(zhǔn)的城市二次供水安全法律制度體系。

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