張仲旺

（甘肅政法大學(xué)，甘肅 蘭州 730070）

一、地方環(huán)境立法之內(nèi)在邏輯

（一）政策歸依

我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展始終與生態(tài)環(huán)境問題跬步不離。隨著環(huán)境保護(hù)法律體系的發(fā)展與勃興，人與自然生命共同體的理念逐漸深入人心，建設(shè)生態(tài)文明也被定位為民族和國家永續(xù)發(fā)展的千年大計。生態(tài)文明作為一種全新的發(fā)展樣態(tài)，就是要以遵循自然規(guī)律為底線，以環(huán)境承載能力為基準(zhǔn)，以永續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展為指引，供給優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，進(jìn)而建設(shè)人與自然的生命共同體、建設(shè)美麗中國。

當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治的態(tài)勢有所好轉(zhuǎn)，成效較為顯著，但其基礎(chǔ)仍需加以夯實鞏固。[1]處于矛盾突出、壓力疊加階段的生態(tài)文明建設(shè)工作，一方面需要供給更多優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品、綠色服務(wù)，另一方面也需要把握住徹底扭轉(zhuǎn)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)破壞、公害污染頹勢的窗口機(jī)遇。法律作為貫徹施行國家意志的關(guān)鍵進(jìn)路，缺少了依法治理的生態(tài)環(huán)境問題將如同脫韁之馬一般不受約束。在中央層面的環(huán)境立法漸臻完備之時，地方環(huán)境立法的特殊地位越來越得以凸顯。地方立法作為連接中央環(huán)境政策與區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的樞紐，其價值效用發(fā)揮程度的大小，直接關(guān)涉著建設(shè)生態(tài)文明工作的優(yōu)劣。面對當(dāng)前嚴(yán)峻、復(fù)雜、特殊的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，如不適時破除地方立法羸弱缺位的傳統(tǒng)困局、不依托地方立法將中央的環(huán)境政策方針輸送至國家機(jī)體的非核心區(qū)域、不精準(zhǔn)無誤地處理因應(yīng)特殊復(fù)雜的區(qū)域環(huán)境問題，宏觀維度的中央立法亦將異化為 “無源之水”“無本之木”。

習(xí)近平總書記諸如 “人與自然是生命共同體”“綠水青山就是金山銀山” 等新思想新戰(zhàn)略無一不為我們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供著思想指引與前進(jìn)動力。建設(shè)美麗中國、堅決打好生態(tài)環(huán)境保護(hù)攻堅戰(zhàn)，攸關(guān)人民福祉、民族復(fù)興和國家未來。[2]我國現(xiàn)已建立環(huán)境信用制度、環(huán)保綜合名錄及應(yīng)用、環(huán)境財政政策、綠色稅費政策、綠色信貸政策和排污權(quán)交易政策等國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。一方面是引導(dǎo)全社會尤其是企業(yè)界堅持走綠色發(fā)展、永續(xù)發(fā)展的模式，另一方面為地方治理環(huán)境問題提供了良好的參照樣本。我們不能讓生態(tài)產(chǎn)品的供給成為社會公共服務(wù)體系中的弱項和短板。環(huán)境污染不是美麗中國，生態(tài)破壞不是綠水青山。因此，如何貫徹踐行中央的立法精神與法律原則、如何滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的迫切追求、如何對地方特色生態(tài)產(chǎn)品的供給能有所助益等等，無一不呼喚著地方環(huán)境立法的厘革。

誠如《道德經(jīng)》所云：“治大國若烹小鮮”。[3]黨和國家在宏觀維度對生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的 “望聞問切”，需要仰賴法律法規(guī)這一治國重器的關(guān)照因應(yīng)方能發(fā)揮效用。如果在對《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等 “主動脈” 法律高屋建瓴的同時，缺乏對地方環(huán)境立法這一類 “毛細(xì)血管” 的清理疏通，建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)將會僅僅徘徊在國家機(jī)體的核心區(qū)域。作為國家機(jī)體組成部分的外圍區(qū)域在環(huán)境立法長期供給不足、“營養(yǎng)失衡” 的狀態(tài)下，只會與宏觀維度的統(tǒng)籌規(guī)劃貌合神離、漸行漸遠(yuǎn)，甚至誘發(fā)國家機(jī)體的病變異化。地方環(huán)境立法的革故鼎新迫在眉睫。

（二）法理依托

我國經(jīng)濟(jì)的快速增長很大程度上是依靠自然資源的粗放投入實現(xiàn)的。一方面，日益嚴(yán)重的環(huán)境問題與建設(shè)美麗中國、保護(hù)綠水青山之間產(chǎn)生了諸多抵牾；另一方面，公眾追求優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境、美好生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)，也對經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式提出了更高的要求。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[4]，公眾對美好生活的追求中就包含著對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要。

修改前的《立法法》第六十三條限定只有“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市” 擁有地方立法權(quán)。此種賦權(quán)模式導(dǎo)致在環(huán)境立法的場域中，擁有地方環(huán)境立法權(quán)的城市呈點狀、單維式分布，且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的分布樣態(tài)極不均衡。各個擁有立法權(quán)的 “較大的市” 之間空置出無法輻射涵蓋的巨大區(qū)域。①《立法法》修改前，在全國282 個設(shè)區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的有49 個，包括27 個省會市、18 個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市（重慶市1997 年被批準(zhǔn)為直轄市）以及4 個經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，沒有地方立法權(quán)的有233 個?，F(xiàn)將《立法法》修改前擁有地方立法權(quán)的城市分布樣態(tài)整理如下（見表1）：

表1 《立法法》修改前擁有地方立法權(quán)的城市一覽表

中央層面的立法只能在宏觀維度搭建生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的四梁八柱，并不能有針對性地解決地方特殊環(huán)境問題。生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)具有區(qū)域性和復(fù)雜性等特點，地方環(huán)境立法權(quán)可謂是地方預(yù)防和治理環(huán)境問題、建設(shè)美麗中國的重要憑依。傳統(tǒng)地方立法權(quán)的孱弱和缺位，客觀上使得地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的困局未能從根本上得到化解。2015 年3 月15 日《立法法》得以修改，地方立法權(quán)主體范圍的展延遂成為各方關(guān)注的焦點。2018 年3 月新修改的《憲法》在一百條第二款也是緊跟《立法法》的修改步伐，把設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)正式寫入憲法。[5]根據(jù)新修改的《憲法》和《立法法》，設(shè)區(qū)的市[6]可以在 “城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)” 等方面的事項制定地方性法規(guī)。地方立法權(quán)主體的展延，一方面打破了不均衡、點狀、單維式分布的原有格局，促使其轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿?、立體式、層級式的新型樣態(tài)；另一方面則為舊有弱勢缺位的地方環(huán)境立法提供了更加多元化和靈活性的紓解進(jìn)路。

中央立法機(jī)關(guān)的主要職能是建構(gòu)某種原則性和概括性的法律規(guī)定以因應(yīng)全國性的普遍問題，缺乏可操作性、特殊性和地方針對性。地方的立法者由于更了解本地區(qū)的具體情況，可以根據(jù)生產(chǎn)生活的現(xiàn)實需要，在不違背中央立法的基礎(chǔ)上，制定具有本地特色、靈活多樣、因地制宜的地方性法規(guī)。當(dāng)前，我國生態(tài)系統(tǒng)抗風(fēng)險能力正在逐步衰減，脆弱不堪的生態(tài)環(huán)境承載著極其龐大的人口規(guī)模和劇烈高頻的人類活動。[7]環(huán)境安全和生態(tài)文明建設(shè)攸關(guān)國家安全、民族生存空間和子孫后代的永續(xù)發(fā)展。質(zhì)言之，我們要遵循黨和國家提出的關(guān)涉生態(tài)文明建設(shè)的一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，以《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》和各種環(huán)境保護(hù)單行法為依托，結(jié)合諸如人口、自然資源、生態(tài)承載能力等區(qū)域特征，以《立法法》的修訂和地方立法權(quán)主體的展延為契機(jī)，進(jìn)行具有系統(tǒng)性、科學(xué)性、針對性和民主性等要素的地方環(huán)境立法。唯有像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境、如愛護(hù)眼睛一般建設(shè)生態(tài)文明，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，促進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，打造生態(tài)安全屏障，才能實現(xiàn)建設(shè)美麗中國、保護(hù)綠水青山的宏偉目標(biāo)。

（三）現(xiàn)實需要

我們不可能如神仙一般風(fēng)餐露宿。[8]人與自然是唇亡齒寒的生命共同體。囿于認(rèn)識能力和科學(xué)技術(shù)水平的局限，人類在利用環(huán)境的過程中也產(chǎn)生了諸多副作用，給休戚與共的生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，而環(huán)境承載能力的衰減削弱又阻滯著人類的進(jìn)一步發(fā)展。我國是一個發(fā)展中國家，人口眾多，人均耕地和其他自然資源大大少于世界平均水平，加之我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平偏低，國家不可能拿出更多的資金來增加對環(huán)境保護(hù)的投入。這些國情決定了我國在今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，只能選擇 “在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中保護(hù)環(huán)境，在保護(hù)環(huán)境中發(fā)展經(jīng)濟(jì)” 的道路。發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本出發(fā)點是為了廣大人民群眾的利益，絕對不能把環(huán)境保護(hù)與實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛、民族復(fù)興割裂甚至對立起來。

西方發(fā)達(dá)國家走過的 “先污染后治理，先破壞后恢復(fù)” 的老路，我們應(yīng)當(dāng)引以為鑒。以犧牲環(huán)境換取短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的做法，必然使經(jīng)濟(jì)和社會走上不可持續(xù)發(fā)展的絕路、死路。近些年來，諸如松花江重大水污染事件、太湖水污染事件、祁連山生態(tài)破壞事件等生態(tài)環(huán)境問題令人痛心疾首。究其原因，除了有歷史欠賬過多、人口壓力過重這些基本因素之外，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式、規(guī)劃布局不當(dāng)、結(jié)構(gòu)性污染嚴(yán)重、一些地方和部門以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是環(huán)境保護(hù)法制的不健全、一些環(huán)境保護(hù)監(jiān)管人員素質(zhì)不高、執(zhí)法不嚴(yán)是主要原因。當(dāng)然環(huán)境保護(hù)資金投入相對匱乏、環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)落后也是重要的原因。如果以上這些問題長拖不決，我國環(huán)境惡化的趨勢必將進(jìn)一步加劇。

如前所述，在《立法法》修改之前，擁有地方立法權(quán)的城市數(shù)量稀少。一個無法回避的客觀現(xiàn)實是，自1994年以來相關(guān)審批停滯不前。許多新興城市盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快、城鎮(zhèn)人口增長迅猛，但缺乏地方立法權(quán)始終困擾和阻滯著城市或者區(qū)域的進(jìn)一步發(fā)展。展延地方立法權(quán)的主體，可謂是現(xiàn)階段理順地方立法權(quán)能不暢受限的最優(yōu)解決方法。當(dāng)前，很多地區(qū)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題日益嚴(yán)重，且顯現(xiàn)出地方性、復(fù)雜性的特點。在中央立法不可能“靶向治療” 地方特殊生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)峻現(xiàn)實下，地方環(huán)境立法必須要厘革其舊有的羸弱樣貌，承擔(dān)起建設(shè)美麗家園、供給地方特色生態(tài)產(chǎn)品的責(zé)任。在被賦予立法權(quán)之后，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)首先破除舊有體制機(jī)制的迷霧，明晰本城市乃至本區(qū)域的特殊環(huán)境和綜合條件，與仰賴上級命令的原始模式分道揚鑣，積極參與城市和區(qū)域的治理，制定符合地方特定場域下的環(huán)境保護(hù)法規(guī)。這不僅僅是對環(huán)境保護(hù)法律體系中作為 “毛細(xì)血管” 部分的地方環(huán)境立法的紓解和暢通，更是對地方政府治理能力的提升和優(yōu)化。當(dāng)然，從源頭上改變地方環(huán)境立法固有的孱弱態(tài)勢，對完善中央維度的環(huán)境保護(hù)法律體系，亦能提供可茲參照的地方樣本和試點經(jīng)驗。

另外，新修訂的《立法法》將城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項統(tǒng)籌為新賦權(quán)的地方立法主體的主要權(quán)限范圍，實則是祛除過去盲目以經(jīng)濟(jì)增長為單一發(fā)展目標(biāo)的魅影，重新定位了城市以及區(qū)域發(fā)展的指引和藍(lán)圖——建造一座抑或一片承載著悠久歷史與人文關(guān)懷、人與自然和諧共處、經(jīng)濟(jì)綠色高質(zhì)量發(fā)展的城市或城市群落。

二、地方環(huán)境立法之困境檢視

（一）缺乏鮮明的地方特色

地方立法權(quán)擴(kuò)容的目的是因應(yīng)不具有普適性、無法通過中央立法得以消解的國家機(jī)體的局部病癥。如果地方立法主體依舊維持固有孱弱甚至是 “隱性缺位” 的樣態(tài)，一味地參照、借鑒甚至是照搬上位法或者其他地區(qū)的同位法，不主動因地制宜地破舊立新，那么就完全與展延地方立法權(quán)主體的初衷背道而馳。自《立法法》2015 年修訂以來，諸多地方環(huán)境立法都存在著重復(fù)現(xiàn)象，失去了地方立法的活力與自主。具體表現(xiàn)為：

第一，地方環(huán)境立法與上位法的重疊。此類重復(fù)立法特征有三：一是表現(xiàn)在不改變權(quán)利義務(wù)配置的原則下進(jìn)行文字的重復(fù)或者語序的重整。譬如2018 年7 月28 日修訂、2018 年9月1 日起施行的《甘肅省風(fēng)景名勝區(qū)條例》第十一條之內(nèi)容[9]即是對國務(wù)院《中華人民共和國風(fēng)景名勝區(qū)條例》第十二條、第十四條、第十五條、第二十三條[10]的文字重復(fù)與語序調(diào)整；二是表現(xiàn)為對上位法的照搬照抄抑或是拆分之后簡單重組。如2018 年11 月19 日修正的《湖北省水污染防治條例》看似比其上位法《中華人民共和國水污染防治法》更具有地方特色，實則只是對上位法章節(jié)的重新組合和調(diào)整排序，其規(guī)定內(nèi)容大同小異。以上兩種特征樣態(tài)可以歸納為復(fù)制式重復(fù)或者排列式重復(fù)。特征之三是指修飾式重復(fù)。如果將組合式重復(fù)或者排列式重復(fù)比作為物理變化的話，那么修飾式重復(fù)幾乎就是一種接近于化學(xué)變化的精加工，但其本質(zhì)并非是對構(gòu)成要件抑或法律效果的重新建構(gòu)。譬如，《杭州市環(huán)境噪聲管理條例》第三十三條之規(guī)定[11]僅僅只是對《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第四十四條第二款[12]的一種看似 “細(xì)化” 的羅列。其功用只是一種“修飾”，因為“抽風(fēng)機(jī)、發(fā)電機(jī)、水泵、空壓機(jī)、音響、切割機(jī)” 屬于可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的設(shè)備、設(shè)施是一種不言自明的常識。進(jìn)一步列舉并未改變上位法的構(gòu)成要件和法律效果，實質(zhì)上也屬于一種重復(fù)。誠如某位學(xué)者所云，如果說有創(chuàng)新，也只是將上位法中的某些條款地方化和具體化而已。[13]

第二，地方環(huán)境立法與同位法雷同。截止2019 年6 月，以浙江省為研究樣本，該省已有7 個設(shè)區(qū)的市相繼頒行了市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的地方性法規(guī)。①此處的樣本數(shù)據(jù)來源于浙江省7 個設(shè)區(qū)的市的人大網(wǎng)站公布的標(biāo)準(zhǔn)文本?，F(xiàn)將7 個樣本城市市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的立法數(shù)據(jù)與其上位法作比照，遂得出重復(fù)條文分布樣態(tài)如下（見表2）：

表2 浙江省7 個設(shè)區(qū)的市重復(fù)條文分布樣態(tài)一覽表

以上7 個樣本城市的市容環(huán)衛(wèi)條例之立法依據(jù)顯示，其上位法均為《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》。經(jīng)過樣本數(shù)據(jù)比照可知，即便在“市容環(huán)境衛(wèi)生” 這一中央干預(yù)甚少、地方自主權(quán)較大的場域，地方立法與其上位法的平均重復(fù)比也高達(dá)22%；另外，在《立法法》修改后被新賦權(quán)的5 個設(shè)區(qū)的市中，有4 個的重復(fù)比例高于杭州市、有3 個的重復(fù)比例高于寧波市。質(zhì)言之，縱然地方環(huán)境立法不要求百分之分百的原創(chuàng)甚至 “發(fā)明”，然而對兄弟城市同位法幾乎照搬條文式的 “轉(zhuǎn)載”“借鑒”，已然失去了地方環(huán)境立法應(yīng)有之靈魂特質(zhì)，大大降低了地方立法的針對性和權(quán)威性，對解決本地區(qū)的實際環(huán)境問題無所裨益。

地方環(huán)境立法的邏輯起點是立足于本地區(qū)的現(xiàn)實，充分考量審視地方環(huán)境問題的地域性和復(fù)雜性，制定出滿足本地區(qū)特定需求的法規(guī)。“剽竊” 后進(jìn)行程度不一的加工抑或是直接搬運轉(zhuǎn)載與地方環(huán)境立法的運行規(guī)律天然相斥，實質(zhì)上是對地方立法資源的一種浪費和揮霍，亦使得地方環(huán)境立法千篇一律、趨于同質(zhì)。從地方立法技術(shù)提升、地方立法經(jīng)驗積累以及區(qū)域永續(xù)發(fā)展的維度來考量，復(fù)制式重復(fù)立法、組合式重復(fù)立法和修飾式重復(fù)立法無異于是畫地為牢、作繭自縛。

（二）立法資源分配失衡

洛克有云：“立法權(quán)是指享有權(quán)利來指導(dǎo)如何運用國家的力量以保障這個社會及其成員的權(quán)力?！盵14]依此原理，地方環(huán)境立法權(quán)即為運用法律的武器以保障和鞏固廣大人民群眾環(huán)境權(quán)益、實現(xiàn)社會永續(xù)發(fā)展、建設(shè)美麗中國的權(quán)力。立法權(quán)亦可以被視為一種公共資源或者服務(wù)產(chǎn)品。有限性和緊缺性是立法資源的天然屬性，立法資源的分配關(guān)涉著地方永續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和城市管理水平提升?！读⒎ǚā沸薷闹?，諸如南通、溫州、東莞、佛山等不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市曾在2013 年兩會期間提出申請，要求被批準(zhǔn)成為 “較大的市”，這就從側(cè)面折射出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市對地方立法權(quán)的渴求與希冀。[14]

當(dāng)前，《立法法》得以修改，所有設(shè)區(qū)的市都被賦予了地方立法權(quán)。但是，地方立法權(quán)主體的展延并不意味著所有設(shè)區(qū)的市都可以自主制定地方性法規(guī)以保護(hù)生態(tài)環(huán)境。正如修訂后的《立法法》第七十二條第二款所言，設(shè)區(qū)的市在制定本區(qū)域的地方性法規(guī)之后，仍須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)，才能得以施行、發(fā)揮效用。立法資源的有限性和緊缺性必然會導(dǎo)致地區(qū)之間的激烈競爭。因此，省級人大常委會合理有序地分配省域范圍內(nèi)的立法資源就顯得尤為關(guān)鍵。

以廣東省為樣本，《立法法》修改后，除去原本就擁有地方立法權(quán)的廣州、深圳、珠海、汕頭4 個市，新授予15 個設(shè)區(qū)的市和2 個不設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)。以2019 年9 月為時間界限，現(xiàn)已有15 個設(shè)區(qū)的市和2 個不設(shè)區(qū)的市制定了地方性法規(guī)。①此處的樣本數(shù)據(jù)來源于廣東省17 個新授權(quán)的市的人大網(wǎng)站公布的標(biāo)準(zhǔn)文本。從17 個新授權(quán)且已制定地方性法規(guī)的城市的立法內(nèi)容來看，分別制定了環(huán)境保護(hù)類立法28 部、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理類立法14部、歷史文化保護(hù)類立法7部（見表3）：

城市 新授權(quán) 設(shè)區(qū)的市制定法規(guī)環(huán)境保護(hù)類城鄉(xiāng)建設(shè)與管理類歷史文化保護(hù)類 合計廣州市 × √ / / / / /深圳市 × √ / / / / /湛江市 √ √ √ 1 部 2 部 1 部 4 部肇慶市 √ √ √ 1 部 1 部 0 部 2 部珠海市 × √ / / / / /汕頭市 × √ / / / / /東莞市 √ × √ 2 部 0 部 0 部 2 部佛山市 √ √ √ 3 部 0 部 1 部 4 部韶關(guān)市 √ √ √ 2 部 0 部 0 部 2 部江門市 √ √ √ 2 部 1 部 1 部 4 部茂名市 √ √ √ 2 部 2 部 0 部 4 部惠州市 √ √ √ 2 部 0 部 1 部 3 部梅州市 √ √ √ 1 部 1 部 1 部 3 部中山市 √ × √ 2 部 1 部 0 部 3 部潮州市 √ √ √ 3 部 1 部 0 部 4 部揭陽市 √ √ √ 2 部 1 部 0 部 3 部云浮市 √ √ √ 1 部 1 部 0 部 2 部汕尾市 √ √ √ 2 部 1 部 1 部 4 部河源市 √ √ √ 0 部 1 部 1 部 2 部陽江市 √ √ √ 1 部 0 部 0 部 1 部清遠(yuǎn)市 √ √ √ 1 部 1 部 0 部 2 部合計 28 部 14 部 7 部 49 部

《立法法》修改前，廣東省就已有4 個城市擁有地方立法權(quán)，地方立法權(quán)主體擴(kuò)容之后升至21 個城市。由于廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平位居全國前列，社會對地方立法的需求缺口較大，加之該省的立法資源較為優(yōu)渥且法律人才眾多，因此廣東省人大常委會基本批準(zhǔn)了大多數(shù)城市的地方立法。如果只從地方立法的數(shù)量維度審視，廣東省全境的立法資源似乎分配的較為均衡合理。然而，從各個城市的立法進(jìn)度、立法效率和立法覆蓋面視角檢視時，就會發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高和環(huán)境質(zhì)量較好的城市，在立法上具有天然的優(yōu)勢，立法能力卓越，其地方立法能力與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要相適應(yīng)；反之，在廣東省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較慢、存在感較弱的城市，地方立法的進(jìn)程極其緩慢甚至裹足不前。比如截止2019 年9 月，湛江市、肇慶市、梅州市、云浮市、陽江市、清遠(yuǎn)市僅制定了1部環(huán)境保護(hù)類法規(guī)，而河源市則仍未制定任何環(huán)境保護(hù)類法規(guī)。易言之，廣東省內(nèi)地方立法資源的分配不均衡問題可見一斑。[15]

立法實質(zhì)上就是各個利益主體之間相互博弈、相互妥協(xié)的過程。地方立法資源的競爭現(xiàn)狀，實則考驗著省級人大常委會的協(xié)調(diào)能力與統(tǒng)籌本領(lǐng)。修改后的《立法法》將所有設(shè)區(qū)的市都吸納進(jìn)地方立法權(quán)主體的范圍之內(nèi)，但是每個省份每年度批準(zhǔn)通過的地方立法也是有數(shù)量限制的。省級人大常委會應(yīng)當(dāng)如何因應(yīng)同一時間段內(nèi)請求批準(zhǔn)地方性立法的多個申請？是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度為標(biāo)準(zhǔn)還是以公平均衡原則為準(zhǔn)繩？每個城市每年度地方立法的數(shù)量是否有上限？審核通過何種類別的地方性法規(guī)，也即何種類別的地方性立法更為優(yōu)位？以上諸多困惑，是扭轉(zhuǎn)地方環(huán)境立法孱弱態(tài)勢時必須要解決的難題。

（三）公眾參與程度不高

法律不能違反正義與理性。法律之所以能夠成為法律，在于其是否符合立法者的利益和意志，而非華麗或者繁復(fù)的辭藻。[16]法律并非是奧斯丁和霍布斯所認(rèn)為的 “主權(quán)者發(fā)布的命令”[17]抑或 “國家的命令”[18]，而是人民意志的表達(dá)和民主協(xié)商談判的產(chǎn)物。任何法律法規(guī)的制定都必須吸納民主、平等的因子。失去了公眾的支持和認(rèn)可，即使強制批準(zhǔn)不正義、仰賴暴力機(jī)關(guān)威懾的法律，也無法發(fā)揮其應(yīng)有的功用和價值。協(xié)商民主需要借助公平、平等的對話機(jī)制以吸納公眾的意見和建議。法律必須被信仰，否則形同虛設(shè)。[19]民主協(xié)商立法的過程，一方面是互相談判、互相博弈和互相妥協(xié)的過程，另一方面則是在溝通辯論交流中不斷建構(gòu)、強化公眾對所制定法律法規(guī)的認(rèn)同、共識和信仰。社會成員所追求的利益和需要，既有相似重疊，亦有抵牾沖突。社會的長久運行與發(fā)展，需要各個階層人群之間的共商共建，任何一個群體利益訴求的缺失都會阻滯共同體的良好和諧運轉(zhuǎn)。只有進(jìn)行完整合理的訴求交流，溝通協(xié)商機(jī)制才能發(fā)揮社會穩(wěn)定器和利益協(xié)調(diào)器的效用。另外，權(quán)力具有天然的擴(kuò)張屬性[20]，公眾的有序參與將監(jiān)督、制約立法權(quán)的恣意與異化。

《立法法》修改之后，其總計一百零五條的規(guī)定之中，有三處規(guī)定關(guān)涉公眾參與立法。第一，總則部分“保障參與途徑”的總括性規(guī)定，具有提綱挈領(lǐng)的統(tǒng)領(lǐng)意義和指導(dǎo)意義。第二，法律起草階段要采用座談會、論證會、聽證會等多種形式吸納多方面的意見。第三，批準(zhǔn)審查通過的法律文本要在網(wǎng)站、報紙等渠道及時公布。以上這三處《立法法》的規(guī)定，表明了公眾在立法的過程中起著不可替代的作用。立法質(zhì)量的提升和法律法規(guī)的有效實施都離不開公眾的參與和協(xié)作。參與途徑層面的褊狹在無形之中挫傷了公眾的積極性。另一方面，公眾專業(yè)知識水平、法律素養(yǎng)、參與立法的經(jīng)驗等維度的羸弱，客觀上制約了公眾參與立法效能的發(fā)揮——由于與所需要紓解的實際問題脫節(jié)割裂嚴(yán)重，縱然提出了某項議案，其被采納的可能性幾乎為零。當(dāng)然，法治建設(shè)起步較晚、相關(guān)配套機(jī)制缺位滯后、參與立法的熱情偏低，亦極大地延宕了公眾參與立法程度的提升。

結(jié)合地方環(huán)境立法的實踐來審視，隨著生態(tài)環(huán)境事件的增多，公眾傾向于選擇用情緒化、沖撞式、烈度高、群體性的手段表達(dá)自身意見和利益訴求，而非通過法定、正規(guī)、和緩、理性的渠道來保護(hù)自己的權(quán)益。諸如威海乳山核電事件、廣東茂名PX 事件、寧波鎮(zhèn)海PX 事件、廣東番禺垃圾焚燒事件等等，鄰避運動的頻發(fā)反映出傳統(tǒng)治理模式的弊端：即片面強調(diào)社會責(zé)任和集體利益，內(nèi)部封閉式的決策，缺乏與利益相關(guān)群體的協(xié)商和互動，并輔之以政府的強勢推進(jìn)，只會激化矛盾、引發(fā)利益相關(guān)群體更大的反彈和沖撞。然而，在面對環(huán)境污染、生態(tài)破壞和鄰近公共設(shè)施的修建等問題時，明明有更為和緩、理性的路徑可供選擇，利益相關(guān)群體卻摒棄了原有的 “隱性反抗模式” 或者“緘默模式”。公眾選擇暴沖性回應(yīng)程式的原因有三：第一，當(dāng)環(huán)境問題處在萌芽狀態(tài)時，公眾參與或者利益訴求并沒有得到應(yīng)有的尊重和對待，為矛盾的進(jìn)一步激化埋下隱患；第二，政府信息公開力度欠佳，對相關(guān)環(huán)境問題處置、建造公共設(shè)施的利弊宣傳乏力，公眾無法獲取信息以形成理性的判斷；第三則是傳統(tǒng)的 “官民思想” 和薄弱的法治理念，使得公眾對法律缺乏應(yīng)有的信任，遲滯了其拿起法律武器合理表達(dá)訴求。

三、生態(tài)安全屏障之制度因應(yīng)

（一）廓清立法邊界場域

建構(gòu)有區(qū)域性、針對性和地方特色的環(huán)境立法，首先應(yīng)當(dāng)對 “不抵觸” 原則和 “不重復(fù)” 原則進(jìn)行正確的闡釋和解讀?！安坏钟|” 原則的本質(zhì)涵義是指在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，遵照國家的大政方針，不同憲法、法律、行政法規(guī)的立法精神和法律原則相沖突，不同憲法、法律和行政法規(guī)的禁止性規(guī)定相悖離。只有在準(zhǔn)確把握好 “不抵觸” 原則的前提下，地方立法機(jī)關(guān)才會拾起對 “不重復(fù)” 原則的恪守，地方環(huán)境立法也可以走出 “不抵觸但重復(fù)”“不違背但照抄” 的運行悖論。

地方環(huán)境立法的復(fù)制和 “轉(zhuǎn)載” 現(xiàn)象在很大程度上應(yīng)歸咎于立法邊界的混沌不清。地方立法機(jī)關(guān)難以在紛繁復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題前找尋到統(tǒng)一的度量衡——超前、突破、創(chuàng)新的結(jié)果是逾越權(quán)限、抵觸上位法；反之，保守、穩(wěn)健、妥當(dāng)?shù)牧鲋粫纬芍貜?fù)立法、滯后立法、宣示立法的艱難困境。

一方面，應(yīng)以 “地方性事務(wù)” 作為厘清中央與地方環(huán)境立法權(quán)限的準(zhǔn)繩。固然，目前地方可以就 “城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化” 等事項進(jìn)行立法，但這三項內(nèi)容是否可以被斷然地歸類為 “地方性事務(wù)” 卻仍值得商榷，而作為其中組成部分的環(huán)境立法更是在歸屬問題上難以區(qū)分。即使是在地方立法主體大幅度擴(kuò)容之后，此種交織重疊的分工樣態(tài)依然導(dǎo)致地方環(huán)境立法舉步維艱。為此，應(yīng)當(dāng)從以下幾個維度明晰 “地方性事務(wù)” 的涵義：第一，是否具有地域性。即該事項只是關(guān)涉某個特定區(qū)域而非全國范圍。第二，是否具有特殊性。即不是普遍存在而是在某個區(qū)域內(nèi)獨一無二的。第三，應(yīng)當(dāng)了解的是識別 “地方性事務(wù)” 本來就沒有一個統(tǒng)一確定的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這就需要地方立法機(jī)關(guān)的綜合考量。即按照立法事項的屬性區(qū)隔中央與地方的權(quán)限范圍。對于同一領(lǐng)域內(nèi)的多個事項，中央環(huán)境立法與地方環(huán)境立法可以分工調(diào)整各自的部分。對于某一事項，若其具有緊迫性且關(guān)涉地方利益，地方可以適當(dāng)突破或者超前立法，而不是閑置出巨大的立法空白。質(zhì)言之，只有準(zhǔn)確區(qū)分 “全國性事務(wù)” 與 “地方性事務(wù)”，才能使地方環(huán)境立法事項有序進(jìn)行，發(fā)揮構(gòu)建生態(tài)安全屏障的價值功用。

另一方面，嘗試在某些特定領(lǐng)域給予地方以專屬立法權(quán)。中央立法與地方立法在環(huán)境保護(hù)事項上的權(quán)限范圍存在高度重合，地方各級立法主體之間亦是如此。而環(huán)境保護(hù)事項尚未得到具體細(xì)化和明確區(qū)隔，所以立法抵牾、立法空白等不良形態(tài)在地方環(huán)境立法中屢見不鮮。在中央集權(quán)和單一制之下，地方能夠擁有多大的立法權(quán)，皆取決于中央的意志。從社會學(xué)的維度來審視，將此種模式稱之為 “行政發(fā)包制” 似乎也恰如其分。[21]權(quán)力統(tǒng)一與分散的悖論是人類永恒的宿命，立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性之間尋找黃金分割點。[22]給予地方以專屬立法權(quán)并不是要姑息遷就地方主義，而是希冀形成一種良性的、具有地方活力與創(chuàng)造力的基本框架，允許地方性秩序擁有更為寬廣、更為適宜的自我生發(fā)、自由競爭、自我調(diào)適的空間。這與維護(hù)中央法律體系的統(tǒng)一性并不相悖，而是對 “統(tǒng)得過死” 格局的一種有力紓解。譬如，2017 年1 月，荊州市人大常委會結(jié)合本地實際制定了關(guān)涉其古城墻歷史文化保護(hù)的《荊州古城保護(hù)條例》。又如，廣東省河源市作為“恐龍化石之鄉(xiāng)”，在擁有地方立法權(quán)之后，于2016 年12 月制定了《河源市恐龍地質(zhì)遺跡保護(hù)條例》。以上兩例都是地方立法權(quán)主體擴(kuò)容之后，在特定領(lǐng)域給予地方專屬立法權(quán)進(jìn)行相關(guān)治理工作的良好范例。地方立法中的環(huán)境保護(hù)事項亦應(yīng)如此，應(yīng)當(dāng)在專屬場域內(nèi)積極探索構(gòu)建生態(tài)安全屏障的有益進(jìn)路，切忌修建脫離本地實際的 “空中樓閣”。

（二）建構(gòu)資源分配機(jī)制

在地方立法的穩(wěn)定場域內(nèi)，若出現(xiàn)大量重復(fù)且無實際功用的環(huán)境立法，必然將侵奪其他立法事項的生存空間?！芭R摹拓寫式” 的環(huán)境立法在消耗立法資源的同時，還將大大損害地方性法規(guī)的權(quán)威性、科學(xué)性與針對性。因此，合理公允地分配緊缺有限的地方立法資源十分必要且迫切。

第一，層級之間的調(diào)適。包括上下級之間和同等級之間的分配。地方環(huán)境立法首先要劃分好上下級立法機(jī)關(guān)之間的范圍，涉及全省或者大方向的環(huán)境問題，應(yīng)由省級立法機(jī)關(guān)予以因應(yīng)；涉及本區(qū)域或者本市的具體環(huán)境事務(wù)，則由對應(yīng)的城市及時立法；對于環(huán)境立法空白區(qū)域，可以在不違背立法精神和法律原則的前提下，交由部分立法技術(shù)成熟的區(qū)域或者城市先行探索。其次，同等級區(qū)域或者城市之間，則應(yīng)按照公平原則、比例原則進(jìn)行合理調(diào)配。誠然，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者城市具備天然的立法優(yōu)勢和良好的經(jīng)驗儲備，但是一味地將立法資源傾斜于此類區(qū)域，忽視落后區(qū)域?qū)Νh(huán)境立法的迫切需求，只會導(dǎo)致地方環(huán)境立法的馬太效應(yīng)，最終將損害各個地區(qū)之間的生態(tài)文明建設(shè)。

第二，事項之間的調(diào)適。不僅涵蓋環(huán)境保護(hù)事項與其他事項之間的識別，還包含環(huán)境保護(hù)內(nèi)部事項之間的分配。環(huán)境保護(hù)事項與其他事項交織重疊，在未明確界清各個事項范圍之前，建構(gòu)某種 “暫定邊界” 可以相對較好地指引地方立法資源的調(diào)配。譬如，在大氣污染防治、固體廢物防治和濕地生態(tài)涵養(yǎng)等典型的環(huán)境保護(hù)事項上，即使相互之間具有千絲萬縷的聯(lián)系，仍沒有必要僵硬地將其歸屬于城鄉(xiāng)建設(shè)或者市容衛(wèi)生等領(lǐng)域。當(dāng)然，這種 “暫定邊界” 的擬制，只是為了在分配立法資源時有所憑依，并非是要忤逆綜合治理、綜合施策的基本原則。至于環(huán)境保護(hù)內(nèi)部事項的劃分，一般較為明晰，在此不予贅述。

第三，例外原則。對于某些緊迫性、特殊性的事項，即使在特定時間、特定場域內(nèi)的立法資源配額已經(jīng)使用完畢，仍可根據(jù)價值衡量的原則，給予其一定的變通空間。比如，某地突然發(fā)現(xiàn)某種瀕危野生動物，但其本立法年度內(nèi)關(guān)涉環(huán)境立法的資源配比已經(jīng)消耗殆盡，此時應(yīng)考慮到瀕危野生動物對區(qū)域生態(tài)平衡、科學(xué)研究、物種基因等方面的重要價值，及時批準(zhǔn)該項立法。當(dāng)然，該地區(qū)本立法年度內(nèi)提前預(yù)支的立法資源，可以在之后的立法年度內(nèi)根據(jù)實際情況適當(dāng)?shù)挚?，以維持各區(qū)域之間立法資源的分配平衡。

第四，鍛造立法人才隊伍，優(yōu)化立法資源利用。主要有以下三點：一是壯大專業(yè)型立法人才隊伍。立法工作是一項需要具備正確的政治站位、高超的專業(yè)技術(shù)和豐富的實踐經(jīng)驗等素質(zhì)的高難度工作。如何準(zhǔn)確把握立法精神和法律原則，將現(xiàn)實中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題提煉總結(jié)，然后再吸納進(jìn)法律體系予以因應(yīng)，實則考驗著每一位立法人員的本領(lǐng)和能力。二是建立專家立法咨詢系統(tǒng)。地方立法機(jī)關(guān)的一己之力對于紓解困局實則是杯水輿薪。吸納本地區(qū)環(huán)境保護(hù)類專家、學(xué)者、法律工作者和公益組織的意見和建議，建立地方環(huán)境立法咨詢專家名單，將極大地提升地方環(huán)境立法的科學(xué)性、專業(yè)性、針對性和可操作性，同時也拓寬了公眾參與立法的渠道。三是可以將本地立法工作人員派出交流，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)的立法實踐經(jīng)驗。建立與高等院校、法學(xué)研究機(jī)構(gòu)、法律實務(wù)部門的交流合作機(jī)制，拓寬相關(guān)人員的工作視野和知識儲備。有條件的地方甚至可以嘗試設(shè)立地方立法研究咨詢基地。

（三）展延公眾參與程式

現(xiàn)代社會的治理需要全體公眾的有序參與。當(dāng)法律手段成為社會治理的重要方式之一后，公眾參與立法的作用更加得以凸顯。公眾參與立法的本質(zhì)是廣大人民群眾的意志借助民主協(xié)商機(jī)制上升為國家意志的過程。在過去，一些立法部門習(xí)慣于“關(guān)門立法”“封閉決策”，疏于傾聽公眾的心聲與意見，極大地?fù)p害了地方立法的科學(xué)性、民主性和公信力。無論如何堆砌辭藻、引經(jīng)據(jù)典，得不到公眾真心擁護(hù)的地方環(huán)境立法已然失去了正當(dāng)性，終究會淪為“一張寫滿權(quán)利的紙”。

當(dāng)前，對于公眾參與地方環(huán)境立法僅有較為原則和抽象的指導(dǎo)性規(guī)定，相關(guān)的配套細(xì)則仍未得以頒行。譬如，參與立法的主體范圍、各行業(yè)人數(shù)應(yīng)占比例、參與立法的具體途徑、參與立法的權(quán)利保障、立法建議的反饋機(jī)制等等都需要得以細(xì)化。有以下幾點可資參考：一是除了傳統(tǒng)的公開征求意見、問卷調(diào)查、基層走訪、座談會、論證會、聽證會等參與形式，應(yīng)當(dāng)依托互聯(lián)網(wǎng)平臺，在人大網(wǎng)站宣傳的同時，利用微博、微信等新媒體公開相關(guān)環(huán)境立法信息、接收提案建議、及時因應(yīng)公眾訴求，也可以在辦公電子化、自動化和網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)上，建立對應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)平臺，拉近與利益相關(guān)群體的溝通距離。二是借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，利用其體量大、類型多、處理速度快等優(yōu)勢，破解過去依賴于隨機(jī)采樣、少數(shù)樣本的困局，提高立法數(shù)據(jù)的全面性和精確性，系統(tǒng)挖掘海量立法建議之間的聯(lián)系，及時調(diào)整立法走向，一改以往立法滯后、遲緩的固有弊端。當(dāng)然，在此過程中，要注意理順大數(shù)據(jù)發(fā)展中的無序狀態(tài)，加強各個渠道的信息共享，打破“信息孤島” 的局面，提升云平臺的計算處理能力和分析應(yīng)對能力。三是完善立法建議反饋機(jī)制。公眾參與立法是 “權(quán)利制約權(quán)力” 的具體體現(xiàn)，是貫徹 “科學(xué)立法、民主立法、依法立法” 基本原則的必由之路，即依托公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)將人民群眾的意志貫徹到地方環(huán)境立法的全過程。因此，若要使這一機(jī)制發(fā)揮效用，就必須完善立法建議反饋機(jī)制，以促使地方立法機(jī)關(guān)重視公眾的意見。在此反饋機(jī)制中，可以利用包括大數(shù)據(jù)在內(nèi)的手段對公眾的立法建議進(jìn)行及時梳理并予以處置。同時，對公眾立法建議是否被采納、采納與否的原因、響應(yīng)時間、反饋方式、服務(wù)評價等維度亦應(yīng)形成完整的工作體系。四是培育、設(shè)立地方環(huán)境立法民間智庫，為各個群體的訴求表達(dá)和意見交流提供公開、透明、理性、有序的平臺，充分討論、積極協(xié)商、群策群力，形成各方利益最大化的建議或者意見。

另外，要培植公眾的參與意識、提高公眾的參與本領(lǐng)。首先要積極培育公眾參與地方環(huán)境立法的土壤，加強環(huán)境法治的輿論宣傳，鼓勵和提倡公眾投身于保護(hù)環(huán)境、建設(shè)美麗中國的立法實踐中去。部分地區(qū)或者城市可以探索物質(zhì)獎勵、表揚嘉獎等形式，對貢獻(xiàn)自己智慧、力量的群眾或者民間團(tuán)體予以適當(dāng)鼓勵，激發(fā)公眾參與地方環(huán)境立法的熱情，形成積極建言、通力合作的良好態(tài)勢。當(dāng)然，還要普及相關(guān)法律法規(guī)與基本常識，尤其是要向公眾重點宣講參與立法的方式、途徑、權(quán)利保障以及政策利好，適當(dāng)組織參與立法的訓(xùn)練、演習(xí)、備戰(zhàn)和經(jīng)驗交流等活動，才能徹底扭轉(zhuǎn)公眾參與程度較低的局面。