肖晞 陳旭

【內容摘要】 ?習近平總書記關于把生物安全納入國家安全體系的論述，標志著總體國家安全觀日臻成熟和完善。在全球新冠肺炎大流行的形勢下，以總體國家安全觀為戰(zhàn)略指導，積極探索生物安全治理問題，對于豐富國家治理體系內涵、提升生物安全治理水平以及保障國家總體安全，具有重大意義。同時，應對生物安全挑戰(zhàn)，既需要戰(zhàn)略引導下的大國決斷，也需要在命運共同體理念下加強國際合作。中國應進一步采取多元而綜合的治理手段，提高維護安全的能力，更好地實現(xiàn)國家安全戰(zhàn)略目標。在推進生物安全治理的過程中，中國應以頂層戰(zhàn)略設計為先導，以法制體系構建為基礎，以科技攻關為核心，以治理機制建設為關鍵，以國際協(xié)作為動力，攜手共建人類衛(wèi)生健康共同體。

【關鍵詞】 ?總體國家安全觀 ?生物安全 ?中國治理機制 ?命運共同體

【作者簡介】 ?肖晞，吉林大學公共外交學院、國家發(fā)展與安全研究院教授（長春 ?郵編：130012）;陳旭，吉林大學行政學院博士研究生（長春 ?郵編：130012）

【中圖分類號】 D631 ? D815.5 ? ? 【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2020）05-0119-19

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.202005007

進入21世紀以來，全球各類突發(fā)重大傳染病等生物安全事件不斷發(fā)生，嚴重影響并威脅著人類的生命健康與全球公共安全，成為全人類面臨的重大生存和發(fā)展威脅之一。聯(lián)合國秘書長古特雷斯（António Guterres）對新冠肺炎疫情的暴發(fā)作出這樣的評價，“我們現(xiàn)在面臨的是聯(lián)合國75年歷史中前所未有的全球性危機，這場危機正在擴散痛苦、威脅全球經濟、并嚴重干擾人們的生活。幾乎可以肯定的是，全球經濟會衰退并可能達到創(chuàng)紀錄的規(guī)模。” ?面對疫情的蔓延和不確定性，中國進一步深刻意識到生物安全的重要性。將生物安全納入國家安全體系的戰(zhàn)略方針，既為新冠肺炎疫情防控指明了方向，凸顯出中國基于現(xiàn)實的強烈問題意識，在豐富國家安全體系與治理體系頂層設計的基礎上，也為生物安全領域問題研究提供了方向指引。

傳統(tǒng)意義上，生物安全是指生態(tài)系統(tǒng)的正常狀態(tài)，保護農業(yè)空間、動植物以及人類生命健康免受傳染病和外來入侵物種侵害的狀態(tài)。 ?隨著全球化和安全議題的增加，我們對生物安全的認識也發(fā)生了相應變化?？傮w來說，生物安全可理解為采取積極的措施來避免生物恐怖主義或其他疾病的暴發(fā)。過去50年分子生物學和遺傳學的巨大成就促進了農業(yè)和工業(yè)領域的發(fā)展，并使醫(yī)學實踐發(fā)生了革命性的變化。然而，正是這些為社會帶來巨大利益的技術也蘊藏著潛在的風險——這些技術也有可能被用來制造下一代生物武器。弗里曼·戴森（Freeman Dyson）認為，“20世紀是物理學的世紀，21世紀是生物學的世紀。幾乎人人都同意兩個事實，生物學大于物理學（無論從經費、人員還是重要發(fā)現(xiàn)），生物學比物理學更重要，無論是經濟后果、倫理意義還是對人類福祉?！??在新冠肺炎疫情全球蔓延的當下，以總體國家安全觀為指導，積極探索生物安全風險防范措施、加快科技研發(fā)等，對于全方位提升生物安全治理能力，保障國家整體安全，具有重大意義。

本文以總體國家安全觀為戰(zhàn)略背景，從生物安全治理的生成邏輯出發(fā)，概括生物安全治理的實踐價值，分析總結生物安全在新的時代背景下對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與總體國家安全觀的重要作用。同時，從頂層設計、法治保障、科技攻關、治理機制和國際協(xié)作等角度展開，系統(tǒng)思考中國生物安全治理的路徑選擇。

一、生物安全治理的生成邏輯

生物安全事關國家公共衛(wèi)生、人民生命健康、經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定，在生物安全風險異常復雜多變的背景下，關注生物安全治理問題成為當務之急。 ?生物安全治理是在生物安全領域中設定具體目標，通過既定的組織機制與政策規(guī)則開展相關活動，從而制定并實施更為廣泛的目標和安全戰(zhàn)略。生物安全方面的威脅同時涉及非傳統(tǒng)安全與治理體系的內容，既需要總體國家安全觀的即時回應，也需要治理能力的積極介入，國家總體安全觀為治理體系提供了頂層框架。將生物安全納入國家安全體系，既是新冠肺炎疫情防控背景下對提高中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出的新要求，也是總體國家安全觀的一次制度創(chuàng)新。安全問題實質上是一種治理問題，生物安全問題不僅是國際合作領域的重要外交議題，也是國家整體治理需要關注的內政事務。生物安全治理的生成邏輯主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）完善應急管理機制的思考

應急管理機制完善與否，直接決定一個國家應對各類突發(fā)事件的效能。作為國家治理體系的重要組成部分，應急管理機制承擔著防范和化解重大安全風險、及時處置各類危機災害的重要職責，擔負著保護人民群眾生命健康和財產安全的重要使命。2003年非典疫情（SARS）之后，應急管理在中國逐漸成為廣受關注的熱點問題，并相繼出現(xiàn)應急管理的專門法律法規(guī)、組織機構與一系列管理機制，在一定程度上豐富了應急管理的總體框架。之后，國家應急管理體系建設被納入政府工作議程。2007年11月，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》頒布實施，以法律的形式明確了突發(fā)事件應急管理監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建的要求等，規(guī)范了應急管理的相關內容與流程。隨著應對突發(fā)事件的觀念進步和相關體系設計逐步完善，應急管理機制在實踐中不斷升級和優(yōu)化。隨著環(huán)境變化、全球化、技術發(fā)展和社會壓力的增加，生物安全形勢總體上從相對溫和向相對嚴峻轉變，安全態(tài)勢愈加復雜。日益復雜的生物安全風險，與日俱增的安全需求，使得應急管理機制的完善變得尤為重要?，F(xiàn)代國家需要具有一定前瞻性預測能力的生物安全風險預警系統(tǒng)，多層次、多維度的風險響應、決策、協(xié)同系統(tǒng)，從而提升生物安全風險治理的精準性、高效性和常態(tài)化水平。

中國應高度重視生物安全研判，未雨綢繆，及時發(fā)現(xiàn)有害和潛在有害的生物安全風險并作出快速反應。生物安全治理的主要目標是防范疾病、微生物以及生物技術濫用等帶來的威脅，并排除、根除和控制由此導致的一系列生物安全風險。有鑒于此，生物安全治理是防范生物安全風險管理實踐的總和，這也是危機管理的最終目標。從宏觀層面上講，應急管理機制是安全理念拓展、公共治理轉型的制度回應。完善應急管理機制，涵蓋了對風險、災難、危機、突發(fā)事件等問題的探討，而這些議題被置于生物安全治理的整體框架之中。安全治理議題與應急管理問題研究正走向理論趨同，主要表現(xiàn)在治理現(xiàn)象領域的重疊、治理行動機制的多元以及參與主體的擴展。 ?新時代背景下的生物安全面臨更多充滿復雜性與不確定性的風險與威脅，而這種不確定性的治理正是推進應急管理不斷變革發(fā)展的出發(fā)點。生物安全治理的提出實現(xiàn)了國家戰(zhàn)略內容的充實和完善，成為未來生物安全應急管理機制完善的指向標和路線圖。

（二）創(chuàng)造性落實總體國家安全觀的需要

伴隨冷戰(zhàn)格局的瓦解，國際秩序的深刻變革以及全球化進程的加快，“國家安全”一詞在國際政治話語體系中的重要地位已然確立，內涵也進一步豐富。曾經為爭取更多安全利益而進行的諸如增強軍備、結盟、確立戰(zhàn)略邊界等方式的競賽已不再適應當前的國際形勢，從封鎖和抵制入侵到原料短缺和破壞性的自然災害，從大規(guī)模流行病、災難性洪水到大規(guī)模干旱等非軍事威脅成為更突出的問題。正如門洪華教授所指出的，中國正處于由全球性大國向全球性強國邁進的歷史征程之中，國家戰(zhàn)略利益的范圍正迅速向全球拓展，與此同時，國際社會對中國的關注愈加深入，國際勢力對中國的滲透日益增強，加之國內全面轉型、國內國際因素的互動增強，中國國家安全的界限愈加模糊，使得面臨的諸多挑戰(zhàn)更加復雜。 ?總體國家安全觀是集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。 ?將生物安全納入國家安全體系，強調了總體國家安全觀的開放性、創(chuàng)新性、時代性。

外來物種入侵對國家生態(tài)環(huán)境的巨大破壞、新發(fā)傳染性疾病擴散給人民群眾造成的生命和財產損失、生物恐怖主義的持續(xù)存在，都表明人類所面臨的生物安全形勢嚴峻。生物安全作為一種非傳統(tǒng)安全，與國家整體安全密不可分，亟須在總體國家安全觀的體系框架下進行思考。隨著全球化進程加快，越來越錯綜復雜的安全局勢使得生物安全的重要地位得以凸顯。生命科學家的作用和生物技術的規(guī)范發(fā)展變得越來越重要。對非傳統(tǒng)安全威脅進行全面而深入的研究，進而制定行之有效的應對策略，不僅是政府部門解決重大現(xiàn)實問題的迫切需要，而且是探索加強國際合作的理論基礎。 ?在總體國家安全觀框架下對生物安全治理的探討，不僅可以回應國際社會的普遍訴求，也是統(tǒng)籌發(fā)展傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、國民安全與國家安全、國內安全與國際安全的重要保證。

（三）發(fā)展國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求

為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，我們必須豐富治理目標、更新治理理念、創(chuàng)新治理方式、明確戰(zhàn)略要點、協(xié)調多元治理，從而妥善處理國家治理的各種基本關系。 ?此次新冠肺炎疫情的暴發(fā)是對國家治理的嚴峻考驗，直接關系到國家治理體系的完善與治理能力的提升，同時也必將深刻影響和推動國家治理的進一步變革。中國在疫情防控過程中積累的一系列危機事件處理的寶貴經驗，在對人類政治生活、國家安全和國家治理的影響方面帶有明確的時代特征，在一定程度上顛覆了既有治理模式與方法，使得完善國家治理體系和調整國家治理內容成為不容忽視的必然趨勢。

生物安全領域內的治理議題既包括自然的，也包括人為的。一般意義上，生物安全風險主要包括生物恐怖主義、生物戰(zhàn)爭、流行病及公共健康、生物武器、農林畜牧業(yè)、食品安全、實驗室生物安全、生物技術安全、動植物病原體、轉基因生物、氣候變化、外來病蟲害入侵等。由此可見，生物安全治理是一個全面而綜合的治理體系，為有效治理安全威脅，需要各級政府和多機構間協(xié)同行動，包括早期預防、監(jiān)測、快速預警和反應，以及強化生物安全的長期應對措施。對生物安全治理的探索，是在國家治理現(xiàn)代化的背景下整合已知的和預期的有效治理措施，以便對疾病暴發(fā)或生物入侵等意外事件作出迅速反應。這充分體現(xiàn)出生物安全問題的國家治理轉向，也是將生物安全議題嵌入國家治理體系，提高生物安全治理能力的重要舉措。

二、生物安全治理的實踐價值

當前，生物安全問題已然成為考驗國家綜合治理能力的關鍵性公共問題，這主要緣于該問題直接影響每一個人的生命健康與財產安全，嚴重威脅社會穩(wěn)定與國家秩序。重視生物安全治理問題，不僅在戰(zhàn)略上深化了總體國家安全觀、國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內涵，同時也能夠在實踐中厘清生物安全治理的范疇，重構相關問題的情境。根據(jù)生物安全的特點適時調試治理方式，既有利于實現(xiàn)公共衛(wèi)生事件的精準治理，也能夠提高生物安全治理的實效性。

（一）實現(xiàn)事件精準治理

盡管國內學者對生物安全議題進行了相關研究，但是絕大多數(shù)研究者將這一議題置于資源安全或生態(tài)安全的層面下進行探討。這一狀況難以充分解釋生物安全現(xiàn)象及其內在規(guī)律，因而未能有效提升生物安全治理的實效性。生物安全與傳統(tǒng)軍事安全、國土安全有著根本的區(qū)別，有鑒于此，生物安全治理應具有獨特的屬性與特征，體現(xiàn)出特有的治理機制。生物安全治理具體涉及植物和動物健康、疫病的預防與控制、實驗室生物安全管理等領域， ?同時，隨著生物技術的不斷發(fā)展，由此引發(fā)的倫理與安全問題不斷增多，生物安全治理最為顯著的特點是專業(yè)性與科學性，需要由專業(yè)的機構與人員利用專業(yè)知識與技術設備進行識別、判斷與決策。

為了更好地識別新的生物安全風險并制定應對措施，美國衛(wèi)生與公眾服務部（Department of Health and Human Services， HHS）于2006年成立了國家生物安全科學咨詢委員會（National Science Advisory Board for Biosecurity， NSABB）。該委員會成立的目的是針對生物研究產生的信息與技術可能存在的潛在威脅，向聯(lián)邦政府提供建議和指導，以防范信息技術的濫用給公共衛(wèi)生或國家安全造成威脅。NSABB專門負責指導以下生物安全的相關工作：一是聯(lián)邦研究審查制度，使其在實現(xiàn)重要研究目標的同時解決國家安全問題;二是確定可能需要特別注意和安全監(jiān)測的研究準則;三是從事生命科學研究的專業(yè)組織和機構可采用的科學家和實驗室工作人員的專業(yè)行為準則;四是向研究界提供有關有效生物安全的材料和資源;五是促進形成兩用技術研究的國際合作戰(zhàn)略。 ?在對生物安全風險認識不斷深化的過程中，人們逐漸認識到應對威脅的最佳方式是科學的專業(yè)知識與合理的專業(yè)技術。生物安全治理的提出，能夠為相關治理主體及其他社會參與主體提供專業(yè)知識結構框架，這是治理的內在要求所決定的。

“推動公共管理模式從宏觀粗放式治理走向基于個體生物行為特征數(shù)據(jù)的微觀精準治理，不但有助于提高國家在突發(fā)性重大生物安全和公共衛(wèi)生安全事件中的應急管理能力” ，“也有助于提升國家治理體系的整體效能，系統(tǒng)化的防控國家生物安全風險和建設現(xiàn)代化的生物安全治理體系，保障國家安全和推動經濟社會可持續(xù)發(fā)展?！??生物安全治理這一戰(zhàn)略目標的提出，無疑會引導人們將生物安全議題置于國家安全體系與治理體系的重大命題與判斷中，從整體視角出發(fā)研究中國背景下的生物安全問題，推進精準的深度學習，使國家從容應對生物領域的安全威脅，同時能夠在地區(qū)及全球生物安全治理中貢獻中國方案。

（二）統(tǒng)籌國內國際責任

王毅外長曾指出，在面對越來越具有全局性、綜合性和長遠性的世界和平與發(fā)展的挑戰(zhàn)時，沒有任何一個國家可以獨善其身，也沒有任何一個國家可以包打天下，需要各國相互合作，同舟共濟。 ?人口規(guī)模和密度的增長以及消費的增加，正以前所未有的方式改變著地球面貌和全球氣候。運輸和傳播技術的進步，使物質和信息能夠在世界范圍內迅速傳播。生物安全發(fā)展的同時必定伴隨著不可預測的新問題。因此，在評估未來生物領域風險、威脅、危機時，必須將全球變化情境投射到更廣闊的戰(zhàn)略分析中。繼“人類命運共同體”“海洋命運共同體”以及“網(wǎng)絡空間命運共同體”之后，應加強對“人類衛(wèi)生健康共同體”概念的認同，并以此為基礎，統(tǒng)籌國內國際責任，特別是展現(xiàn)國際責任。人類命運共同體意識成為全球化時代指引國家責任定義的核心要旨，中國以在國際舞臺中發(fā)揮更大作用為起點承擔起更重要的國際責任，這既是實現(xiàn)本國利益的現(xiàn)實需要，也是推動中國國家利益走向全球化的重要戰(zhàn)略選擇。 ?生物安全問題成為國際社會面臨的共同挑戰(zhàn)，威脅著全人類的生命健康。中國在踐行國內責任的同時，為全球生物安全治理提供了中國方案。以此次新冠肺炎疫情為例，全世界許多國家都深受其害，中國在疫情防控過程中生動踐行“人類命運共同體”理念，以開放態(tài)度和積極作為不斷貢獻中國智慧，承擔了生物安全治理的國際責任，展現(xiàn)出真正的大國擔當。

（三）完善國家治理體系建設，提升生物安全治理能力

生物安全的有效治理涉及國家治理諸多影響要素的適當集中與整合，以綜合發(fā)揮效用，最大程度提高治理能力。此次新冠肺炎疫情是生物安全風險的重要表現(xiàn)，疫情防控能力集中體現(xiàn)了一個國家的治理能力和水平，這同時也將推動對廣泛意義上生物安全體系的深入反思和改進。我們應不斷完善生物安全治理體系，構建起生物安全領導（決策）體系、生物安全組織協(xié)調體系、生物安全風險防控體系、生物安全監(jiān)督體系和生物安全法治體系等，全面提高國家生物安全治理能力。

總體國家安全觀在強調國家安全的外部性變革的基礎上，進一步強調政治昌明、社會安定等國內安全，是一種“立體的安全觀”，體現(xiàn)了中國在安全問題上不斷深化國際認同，不斷內化國際戰(zhàn)略與國內戰(zhàn)略統(tǒng)一的合作型戰(zhàn)略文化。 ?生物安全治理的明確提出有利于豐富總體國家安全觀，系統(tǒng)提升生物安全治理能力，不斷推動中國方案下的全球治理體制變革。生物安全和生命科學等領域的學科交叉成為當前的普遍趨勢和未來發(fā)展形態(tài)，國際安全局勢調整誘發(fā)生物安全變局。在應對越來越重大、越來越復雜的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)時，中國需要不斷提高自身應對能力，利用多元治理的手段，實現(xiàn)國家在安全方面的戰(zhàn)略目標。

三、生物安全治理的路徑探索

新冠肺炎疫情的暴發(fā)表明，探索生物安全的未來發(fā)展路徑，建立健全國家生物安全治理體系，提升治理能力與水平等已更為迫切。面對日益嚴重的非傳統(tǒng)安全領域威脅，唯有改革并完善國家治理體系，在此基礎上提高非傳統(tǒng)安全治理能力，才能真正實現(xiàn)“確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、提高社會治理水平、維護國家安全”的整體善治目標。 ?生物安全風險的高度不確定性、廣泛傳播性以及高難度防控性，加之生物安全本身的科學性與專業(yè)性，決定了生物安全治理的路徑探索應從多層面、多角度同時進行。

（一）先導探索：頂層設計路徑

習近平強調，我們應立足于國際秩序大變局的背景，清晰識別國家安全形勢，立足國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期來系統(tǒng)防范風險，維護國家安全。 ?生物安全治理的先導路徑在于從頂層設計的角度切入，并需有更為廣闊的視野和全局運籌的謀略，唯有從系統(tǒng)、全局的戰(zhàn)略高度把握，才能就國家治理體系建設、治理能力提升、維護國家安全等議題進行深入探討。疫病防控與公共衛(wèi)生體系是國家戰(zhàn)略體系的重要組成部分，生物安全是事關國家安全的重要議程。國家戰(zhàn)略設計應具有前瞻性、參與性和部門性，并包括風險防范策略。為此，應全面深入研究全球生物安全環(huán)境、形勢、挑戰(zhàn)等，深入分析中國國家生物安全的基本狀況和基礎條件，明確生物安全治理體系與治理能力方面存在的短板與不足。應以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以“健康中國”為根本目標，制定和實施《國家中長期生物安全戰(zhàn)略規(guī)劃》及五年行動計劃，形成更加系統(tǒng)的生物安全治理體系，以現(xiàn)代化的生物安全治理方式，全面提高中國生物安全的治理水平與治理成效。

首先，把握全局形勢。全球災難性生物安全風險通常包括自然發(fā)生或人為設計的病原體引起的流行病。生物安全風險的全球性以及給人類帶來的災難性后果，要求我們應在了解全局形勢的基礎上，采取一系列應對行動。例如，為減少流行病的發(fā)病率和降低災害后果，約翰·霍普金斯大學衛(wèi)生安全中心（Johns Hopkins Center for Health Security， JHCHS）對潛在全球災難性生物風險（Global Catastrophic Biological Risks， GCBRs）進行研究。由于GCBRs是一個新興的政策關注和實踐領域，這一中心邀請來自不同學科的專家參與基本概念和假設的討論，以完善對GCBRs的集體思考。 ?從理論上講，自然的、人為的或偶然產生的生物安全風險可能會使GCBRs波及的范圍不斷擴大，以致超出國家、國際組織和私營部門的集體控制能力，由此導致巨大危害。對國家政府、國際關系、經濟、社會穩(wěn)定或全球安全的持續(xù)損害可能進一步加劇這種致命影響。雖然GCBRs代表了全世界生物安全風險的一小部分，不應因此而分散我們對其他重要疾病預防和應對工作的注意力，但GCBRs對人類造成的潛在影響如此巨大，值得我們高度重視，應進行風險評估、資源保障和戰(zhàn)略規(guī)劃。中國應在日趨復雜的全球政治環(huán)境中精準判斷國內、國際科技發(fā)展水平和生物風險格局，充分考慮生物安全所處的戰(zhàn)略背景，在不同的地理、政治環(huán)境和時間緯度上，對生物安全治理體制和機制建設作出評估，并在此基礎上，確保國內生物安全治理體系與國際生物安全總體發(fā)展戰(zhàn)略相一致。

其次，制定風險防范戰(zhàn)略。埃瓦爾德（Ewald）對生物安全風險問題進行了較為嚴謹?shù)呐行运伎?，他的研究成果有助于我們理解圍繞生物因素所應形成的特定風險思維。他認為，我們應當在發(fā)展生物技術的同時記錄并構建一個潛在威脅的框架，因為這一框架能夠指引我們識別生物風險，并立即采取行動。 ?世界衛(wèi)生組織由于意識到風險要素對公共衛(wèi)生安全治理的重要性，于2005年修訂了《國際衛(wèi)生條例》（IHR）以確保所有成員國能夠快速識別風險并采取相應措施，從而減少對國際貿易和旅游業(yè)的影響。 ?對風險的廣泛研究，可以促進信息共享，并就未來生物安全挑戰(zhàn)的內容、防范及應對等議題進行明確界定。風險防范戰(zhàn)略的制定是集風險識別、溝通以及治理的多維過程，通過加強生物科學相關領域專家的協(xié)作溝通，加強與其他國家生物安全專家的對話，可以更好地制定和實施有效的戰(zhàn)略。

再次，整體系統(tǒng)規(guī)劃。生物安全治理是一個綜合系統(tǒng)，構成系統(tǒng)的關鍵要素間相互影響，因此應采用系統(tǒng)分析的管理方法。 ?一方面，中國應以“人類命運共同體”的理念指導生物安全治理體系建設，從大戰(zhàn)略的角度統(tǒng)籌生物安全范疇內諸多要素的整合?；诖?，生物安全治理應被視為國家一項新的職責，從頂層設計切入，突出其重要性與特殊性，并在設計國家治理模式時將其納入其中。另一方面，應鼓勵在國家安全的大前提下，深化生物安全全球治理合作，把握國際安全形勢，更好地調整與之相適應的治理方式，從而形成更廣泛的共識。

（二）基礎探索：法治保障路徑

習近平強調，“應全面加強公共衛(wèi)生法治保障，完善公共衛(wèi)生領域的相關法律法規(guī)制度建設，認真對野生動物保護法、傳染病防治法等法律法規(guī)進行評估和相應的修改完善，盡快推動出臺生物安全法，加快構建國家生物安全的制度保障體系和法律法規(guī)體系。” ?我們應當以此次疫情防控所涉及的生物安全問題為切入點，加強法治研究，形成相對穩(wěn)定的制度規(guī)范。加強生物安全的法治保障一直是發(fā)達國家的重要舉措。美國在“9·11”恐怖襲擊事件之后高度重視生物安全問題，陸續(xù)發(fā)布《21世紀生物防御》（Biodefense for the 21st Century）、《應對生物威脅國家戰(zhàn)略》（National Strategy for Countering Biological Threats， NSCBT）、《國家生物防御戰(zhàn)略》（National Biodefense Strategy， NBS）等戰(zhàn)略報告。2009年1月，美國衛(wèi)生與公眾服務部發(fā)布《國家衛(wèi)生安全戰(zhàn)略實施計劃2019—2022》（National Health Security Strategy Implementation Plan 2019-2022， NHSS/IP 2019-2022），為應對衛(wèi)生安全威脅提出全面部署。英國于2015年發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略和戰(zhàn)略防務與安全評估》（National Security Strategy and Strategic Defense and Security Review）報告，2018年7月發(fā)布《國家生物安全戰(zhàn)略》（National Biosecurity Strategy， NBS），在分析生物風險本身性質和所處的治理背景基礎上，整合政府部門生物安全工作職責。2016年6月，澳大利亞全新修訂的《生物安全法》（Biosecurity Act）開始生效，從生物安全的定性、到管理細則、再到司法與衛(wèi)生部門的工作職責，十分詳盡細致。新西蘭的《生物安全法》（Biosecurity Act）規(guī)定了十分全面的生物安全措施，涵蓋了農業(yè)、園藝、林業(yè)等領域的生物安全風險，同時也包括國家獨特的生物群。另外，日本也于2019年6月發(fā)布了《生物戰(zhàn)略2019——面向國際共鳴的生物社區(qū)的形成》，指出要加強國際戰(zhàn)略制定、重視生物技術倫理性等重要議題。

迄今為止，中國在生物安全領域尚缺少系統(tǒng)而全面的法律法規(guī)體系，法律制度基礎較為薄弱，未能形成全局性的戰(zhàn)略規(guī)劃與制度規(guī)范。目前中國生物安全相關法律法規(guī)和政策文件多為行業(yè)主管部門制定的行政規(guī)章，在全面性、系統(tǒng)性以及協(xié)調性等方面與發(fā)達國家存在一定差距。在國際社會，中國在落實聯(lián)合國通過的一系列國際公約（《生物多樣性公約》《生物安全議定書》《禁止生物武器公約》《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》等）方面取得了突出成就，但卻鮮有生物安全領域的專門立法，仍需要進行相關制度和法治探索。作為統(tǒng)籌生物安全治理的基本法規(guī)，中國應立足于國內、國際兩個大局，明確這一問題的基本原則、基本制度、適用范圍、管理體系、法律責任等要素，并作出全面而明確的規(guī)定。莫紀宏指出，可以從以下兩個方面厘清基本思路：一方面，明確法律尺度，即確定《生物安全法》所必須遵循的法治原則，唯有如此，才能組織具體的調整領域與法律的框架結構;另一方面，明確法理基礎，即在掌握《生物安全法》所應具備的基本精神與學理的基礎上，論證如何構建科學合理的生物安全法治體系，從而為國家生物安全工作和活動提供一整套可靠的法律和制度保證，進一步提高中國生物安全治理的法治化水平。 ?生物安全立法工作內容繁多而龐雜，對諸如實驗室生物安全、基因工程和轉基因、食品安全、動植物檢疫、傳染病防控、生物資源保護以及生物倫理等相關問題均應作出體制安排，并考量制度建構的協(xié)調性、統(tǒng)籌性以及創(chuàng)新性，進而形成綜合性的生物安全法律法規(guī)。

（三）核心探索：科技攻關路徑

進入21世紀以來，國際生物安全形勢正處于動蕩時期，生物安全潛在風險的呈現(xiàn)方式愈加復雜多變，國內安全緊密地內嵌于全球安全架構中，相互交織并動態(tài)演化，使得潛在危機來源愈發(fā)難以監(jiān)測與識別。諸如基因編輯、合成生物學等前沿生物技術的迅猛發(fā)展，使人類從解釋生命轉向“改造”生命，在給科學研究和技術發(fā)展帶來福音的同時，其負面影響也日益凸顯。生物安全涉及多學科、多領域，需要通過政府資金支持、產學研相結合的科技開發(fā)模式、生命科學領域的技術創(chuàng)新、促進生物技術合理應用、規(guī)范發(fā)展等多種途徑予以推進。這樣的認知對生物安全治理具有重要意義。在此次應對新冠肺炎疫情的實踐中，從臨床救治到疫苗研發(fā)，從病毒檢測到醫(yī)學隔離，都離不開科學技術的有力支撐。習近平指出，“應不斷加大衛(wèi)生健康領域的科技投入，提高疫病防控與公共衛(wèi)生領域的戰(zhàn)略科技力量和戰(zhàn)略儲備能力，加強生命科學領域的基礎研究與醫(yī)療健康關鍵技術突破” 。科技攻關成為新時期了解并識別相關風險，治理生物安全問題的核心所在。

中國應大力推動科技發(fā)展，充分發(fā)揮中國科學院、中國工程院、國防科技大學等研究單位的戰(zhàn)略優(yōu)勢，鼓勵交叉學科人才培養(yǎng)，把握當前生物領域的發(fā)展機遇，緊跟國際發(fā)展前沿。 ?同時，在保證國家安全的基礎上開展研發(fā)，做到安全與發(fā)展并重，風險與利益平衡。提升生物安全治理效能既取決于相關生物科學技術的攻關程度，也取決于多元治理主體為決策所提供的學理依據(jù)。生物安全決策必須基于相關學科的學理依據(jù)，而技術攻關只是其中之一。因此，在進行生物安全決策時，有必要了解和掌握治理主體在生物安全風險管理方面的知識、態(tài)度和做法。這些對于理解生物安全治理背后的邏輯至關重要。我們需要在持有不同規(guī)范和價值觀的治理主體之間建立聯(lián)系并促進生物安全知識交流，以實現(xiàn)有效的生物安全治理，這緣于系統(tǒng)而全面的科學知識是加強生物安全的一個重要工具。通過這種知識交流的方式，可以判斷不同的治理主體如何看待生物安全風險以及采用何種新的生物安全治理措施。在評估和管理有關動植物健康風險以及更廣泛的生物安全問題方面，需要更多生物學、生命科學、基礎醫(yī)學、臨床醫(yī)學、重癥醫(yī)學等多領域人員的參與，判斷風險并提出建議，進而推動科技攻關進程。

（四）關鍵探索：治理機制路徑

隨著財政等投入力度的不斷增加，中國生物安全治理已經初見成效，但是仍然需要不斷完善政策協(xié)調等關鍵環(huán)節(jié)的治理水平。與此同時，中國在生物安全防御體系與抵御新型生物安全風險等領域的治理能力仍然較為薄弱。推進生物安全治理的關鍵在于充分把握生物安全的特點，協(xié)調主體關系，構建涵蓋相關制度、體制和公共治理等在內的一系列相互銜接的治理體系框架，增強治理的可操作性及提高效率。我們可將生物安全納入國家安全體系的管理體制中統(tǒng)籌考慮?；趯π鹿诜窝滓咔榉揽氐膹捅P以及當前疫情全球蔓延形勢下各國采取的措施以及防控效果，我們目前基本可以判斷當前體系改進的要點與重點。 ?今后中國的傳染病防控體系建設必然以此為藍本，展開新的防控體系建設，這對于探索更廣泛意義上的生物安全治理機制，同樣具有重要的啟示意義。

第一，整合生物安全治理主體。非傳統(tǒng)安全問題的治理主體具有多元性的特征，國際制度/組織、主權國家、社會層次中的科學機構、非政府組織和跨國公司五類治理主體均在其中扮演重要角色。 ?生物安全是一個新興的交叉領域，行為主體需要在熟知生物技術與生物倫理等專業(yè)問題的基礎上融合危機治理、風險管理、信息技術等學科知識，才能更好發(fā)揮治理的效果。在眾多相關學科和專業(yè)間加強信息共享、對話溝通，能夠為行為主體提供多維度、多視角的理論見解和實踐方法，從而使他們能夠有效分析生物安全治理背景，進而使生物安全治理更加準確、透明、包容。在評估、管理和溝通動植物健康問題以及更廣泛的生物安全問題時，需要更多的行為主體參與。生物安全決策必須基于來自各領域主體提供的科學證據(jù);在生物安全決策中，理解生物科學的不確定性與理解疾病傳播和管理生物安全風險同樣重要。現(xiàn)有治理結構表明，生物安全決策不僅越來越多地涉及政府，而且還涉及非政府機構、國際組織以及跨國公司等。 ?因此，在生物安全治理領域，非國家、非政府行為主體的重要性不容忽視。除了國家和政府切實發(fā)揮在政策制定、財力支持、資源調配、綜合指揮等方面的主要職責之外，更要有效整合社會各方力量，最大限度培育和激發(fā)其參與生物安全治理的積極性。

第二，完善生物安全治理機制。系統(tǒng)提升國家生物安全治理成效，要以相對科學完善的治理機制為抓手，補齊在生物安全風險防控機制、運行機制、聯(lián)防聯(lián)控機制、戰(zhàn)略資源儲備機制、信息平臺資源共享機制等方面的短板，最終搭建起覆蓋治理全過程的機制網(wǎng)絡。例如，就風險防控機制而言，生物安全治理在很大程度上與風險管理有關。 ?生物安全治理的風險防控機制存在相當程度的不確定性，從預測可能結果到風險發(fā)生的概率，再到可能結果所波及的范圍及其發(fā)生的可能性，都將影響風險預測的結果，因此將其放入生物安全治理的框架內加以考量，對風險防控機制的構建具有重要作用。治理機制應充分考慮風險防控結果的溝通，使其具有前瞻性、參與性和全面性，進而促進部門間的聯(lián)系與協(xié)作。哈維爾·索拉納（Javier Solana）指出，“在危機中，沒有什么可以替代指揮的統(tǒng)一” 。生物安全治理須以國家行為體為主導，調整相關職能部門的權責關系，明確應對生物安全風險的防控行動與主要決策點，形成從中央到地方的生物安全治理網(wǎng)絡機制，推進協(xié)同行動的系統(tǒng)轉變。在聯(lián)防聯(lián)控機制方面，國務院為應對新冠肺炎疫情所建立的生物安全保護協(xié)調機制的做法，為國家建立全面的聯(lián)防聯(lián)控機制提供了樣板。該機制負責協(xié)調制定規(guī)劃、協(xié)調重點和難點問題的解決、開展部門工作評估和督促，對疫情治理起到了良好效果。

（五）動力探索：國際協(xié)作路徑

非傳統(tǒng)安全問題具有典型的跨國性，不僅在一國范圍內傳播，而且還會快速蔓延到世界各個地區(qū)，從而發(fā)展成地區(qū)性、全球性的問題。同時，非傳統(tǒng)安全問題往往會引起不同領域的連鎖反應，某個領域的問題爆發(fā)后，如不能及時控制，很可能向其他領域擴散，成為綜合性的地區(qū)危機。 ?在全球化的當下，生物安全威脅尤其具有跨國性與不確定性。由于交通、市場、技術和生產在向各個方向延伸，使得國際間人員流動速度大大增加，加之疫情疾病的潛伏期較長，國界已無法阻止傳染病的跨國傳播。有鑒于此，應對生物安全問題可能帶來的風險與危機需要國際社會的共同參與應對，這也正是“命運共同體”的價值內涵所在。一般認為，“共同體”有三個特征，即共同身份的歸屬感、由此引發(fā)的共同應對公共問題的意愿、解決共同公共問題的相關機制。 ?因此，攜手共建人類衛(wèi)生健康共同體并主動更新國家職能，是建構生物安全治理國際合作機制的前提，即“定位—形塑”。

第一，生物安全治理的全球視野定位。隨著全球化的不斷發(fā)展，各國間的資源流動、相互間的依存度不斷增強，威脅人類生存的各種因素跨越國界，單靠一國之力已難以解決世界各國普遍關注的環(huán)境、氣候、資源、生態(tài)、公共衛(wèi)生等問題。當今生物技術已在全球范圍內普遍發(fā)展，以“改造”生命和技術交叉為特征的新一輪生物技術革命，正廣泛影響著國家安全形勢并逐步滲透到其他相關領域。這一超越地域范圍的非傳統(tǒng)安全以科技的前沿性觸及現(xiàn)代文明，進而使得世界各國都面臨生物問題的內源性、深層次危機與挑戰(zhàn)。面對國際社會變幻莫測的生物安全形勢，并考慮到生物技術本身的兩面性，各國政府均積極通過加強國際合作來提高全球應對生物風險治理能力，保護本國生物安全，生物安全合作已經成為各國在安全領域的主要合作項目之一。 ?這反映出生物安全逐漸成為國家間戰(zhàn)略競爭的關鍵變量，也是各國在相互學習與借鑒基礎上有效合作的重要領域。因此，生物安全治理唯有從全球視野進行定位，才能真正維護國家安全，實現(xiàn)人類的共同安全。

第二，生物安全治理的實踐塑造。我們應從總體國家安全觀的戰(zhàn)略視野出發(fā)，加強與世界各大國在生物安全領域的協(xié)調合作，聯(lián)合進行頂層設計，并積極開展生物安全戰(zhàn)略、科技、治理、發(fā)展等方面的協(xié)同研究，以實際行動踐行人類命運共同體理念。習近平指出，“當前，新冠肺炎疫情已經在多個國家暴發(fā)，中國應加強同世界衛(wèi)生組織的溝通交流，在保障國家安全的前提下，共同研究并提出應對策略，共享科研信息和數(shù)據(jù)，為推進構建人類命運共同體貢獻力量與智慧?！??在生物安全研究方面的全球支持和人力資本開發(fā)至關重要。以傳染病疫情為例，國際協(xié)作的優(yōu)勢在于可以縮短動物和人體內的病原體檢測周期、推動各國在生物安全和生物防御方面的監(jiān)測研究與檢疫方法的發(fā)現(xiàn)。同時，中國應全面提升在國際生物安全制度方面的話語權。如同專家所述，我們應持續(xù)推動生物領域的多元、多邊合作，在技術、軍事、外交、輿論等領域爭奪國際話語權和制度權，加強人才培養(yǎng)和國際合作，提升生物安全風險應對能力。 ?中國應不斷推進生物前沿技術領域的交流合作，借鑒別國先進經驗，參照國際生物技術組織的規(guī)定，注重與國際技術標準銜接，在開展自身生物安全治理的同時為國際生物安全治理作出貢獻。

結 束 語

有學者指出，未來15年國際生物安全的發(fā)展將呈現(xiàn)全新態(tài)勢，面對這一趨勢，中國應主動防御、主動塑造，以人類命運共同體視野謀劃人類生物安全，成為一種全新戰(zhàn)略選擇。 ?當前，站在全新的歷史起點，基于新的戰(zhàn)略判斷，中國對國家安全問題做出了深刻闡釋，進而提出了總體國家安全觀。此次將生物安全納入總體國家安全觀，既是在國家安全問題上的一次變革性理論創(chuàng)新，也是構建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要戰(zhàn)略安排。這一理念不僅在國內凝聚更多共識、智慧和力量，也受到國際社會廣泛關注，成為當下及未來的重要議題。同時，在研究生物安全治理問題時，不僅要關注中國進程，還應考慮大國歷史，順應時代潮流，積極擴展研究視域，進而賦予和平發(fā)展戰(zhàn)略以新的內涵，進行前瞻性規(guī)劃，形成整體戰(zhàn)略布局;在生物安全治理的實踐中，不僅要積極承擔大國責任，恪守和平發(fā)展承諾，還應站在客觀的角度對本國實力進行判斷，以確保國家利益底線不被侵犯，妥善應對各方分歧，強化戰(zhàn)略管理意識。

生物安全的潛在威脅不斷考驗著國家治理能力和治理水平，只有在更廣大的空間場域范圍內重新認識生物安全在國家安全、國家戰(zhàn)略、治理體系中的重要地位，對生物安全進行全方位、整體性的戰(zhàn)略設計，才能切實維護國家安全，提高治理體系的現(xiàn)代化程度。當前，對國家治理體系與治理能力的研究如火如荼，成果豐碩，尤其是對治理體系與能力現(xiàn)代化的論述非常豐富。但關于國家整體安全觀的理論研究明顯不足，從政治學、公共管理學角度研究生物安全與國家治理問題則更為鮮見。戰(zhàn)略規(guī)劃性尚有待提高，未來的理論研究與實踐研究空間巨大。生物安全治理的路徑探索是一個客觀趨勢，理論和實踐的日益創(chuàng)新，漸行漸新的現(xiàn)實圖景形塑著生物安全治理的實現(xiàn)路徑，昭示著新的治理模式未來可期。

[責任編輯：樊文光]