張峰林 周少峰

2015年，黨的十八屆五中全會提出，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個孩子的政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動。全面二孩政策的實(shí)施，必將在今后較長一段時間內(nèi)，較大程度地影響青島萊西市各個階段在校學(xué)生規(guī)模，進(jìn)而對相關(guān)教育資源配置提出新要求。為更好應(yīng)對萊西市未來義務(wù)教育發(fā)展中可能出現(xiàn)的情況，萊西市教育和體育局深入開展調(diào)查研究，采取相應(yīng)策略。

教育現(xiàn)狀：深化教育改革，優(yōu)化教育資源配置

近年來萊西市圍繞辦好人民滿意教育的目標(biāo)，全面貫徹黨的教育方針，落實(shí)立德樹人的根本任務(wù)，不斷深化教育改革，大力發(fā)展素質(zhì)教育，優(yōu)化教育資源配置，推動全市教育事業(yè)取得長足進(jìn)步。

統(tǒng)籌教育資源，城鄉(xiāng)布局不斷優(yōu)化。萊西市委、市政府高度重視教育事業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)義務(wù)教育領(lǐng)域綜合改革，頒布了《推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》《萊西市農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整方案》等一系列事關(guān)教育發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，完善了頂層設(shè)計，堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展，優(yōu)先投入，全市教育實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

教育辦學(xué)條件不斷改善，均衡義務(wù)教育資源配置。2015年以來，先后整合農(nóng)村學(xué)校26所，投資4.2億元，遷建、新建、改建農(nóng)村學(xué)校11所，布局更加合理，條件更加優(yōu)化。投入2566萬元，對38所農(nóng)村薄弱學(xué)校進(jìn)行升級改造，改薄任務(wù)全面完成。投入1.8億元，為全市中小學(xué)建成塑膠操場，體育運(yùn)動環(huán)境明顯改善。爭取投入運(yùn)營校車243輛，惠及2萬多名學(xué)生，校車服務(wù)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。努力推進(jìn)教育信息化，視頻錄播系統(tǒng)、交互式電子白板、班班通等現(xiàn)代化設(shè)備進(jìn)入普通農(nóng)村學(xué)校。全市中小學(xué)全部通過青島市現(xiàn)代化學(xué)校、青島市數(shù)字智慧校園驗(yàn)收。

問題分析：“全面二孩”對萊西市教育的影響

國內(nèi)有關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)研究表明，未來七年內(nèi)我國小學(xué)學(xué)生規(guī)模、初中學(xué)生規(guī)模由于第三次“嬰兒潮”的作用有所增加;全面二孩政策對義務(wù)教育的影響將從2022年左右開始顯現(xiàn)，并在短期內(nèi)刺激義務(wù)教育學(xué)生規(guī)模迅速擴(kuò)大，到2030年達(dá)到峰值，之后義務(wù)教育學(xué)生規(guī)模會重新開始縮小。隨著適齡幼兒的逐年遞增，萊西市城區(qū)幼兒園學(xué)位供給相對不足問題日趨顯現(xiàn)，城區(qū)適齡幼兒面臨入園難的問題，矛盾即將甚至已經(jīng)轉(zhuǎn)移到小學(xué)、初中階段，帶來新一輪的大挑戰(zhàn)，屆時，目前的學(xué)位供給將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足入學(xué)需要。

城區(qū)學(xué)校班額過大問題。隨著全力打造“田園生態(tài) 休閑萊西”城市旅游休閑品牌、姜山小城鎮(zhèn)日韓加工業(yè)集聚區(qū)、北汽新能源汽車產(chǎn)業(yè)園等重點(diǎn)組團(tuán)的崛起，萊西市城區(qū)規(guī)?？焖贁U(kuò)張，但城區(qū)學(xué)校建設(shè)尤其是新建居民小區(qū)配套學(xué)校建設(shè)相對滯后（以香港路小學(xué)、水集中心小學(xué)為例，學(xué)校周邊居民小區(qū)較多，但與之配套的只有這一所學(xué)校）。另外，隨著農(nóng)村人口及流動人口持續(xù)涌入城區(qū)，造成城區(qū)中小學(xué)辦學(xué)規(guī)模急劇擴(kuò)大。以萊西市城區(qū)小學(xué)為例，從2018年招生來看，萊西市整體學(xué)位數(shù)充足，但個別小學(xué)尤其是部分城區(qū)熱點(diǎn)學(xué)校招生壓力仍然較大，存在超班額現(xiàn)象（不超55人），比山東省規(guī)定小班額數(shù)45人超5-10人。

中小學(xué)教師管理體制和制度建設(shè)問題。從當(dāng)前實(shí)踐層面來看，城鄉(xiāng)教育之間最大的矛盾點(diǎn)還在于師資的不公平，師資的不公平源于當(dāng)前的教師人事制度與管理體制。對農(nóng)村中小學(xué)的經(jīng)費(fèi)投入不足，農(nóng)村教師在工資、職稱等方面傾斜政策不夠，農(nóng)村學(xué)校內(nèi)部管理體制相對落后，過于注重制度而忽視了人文關(guān)懷，講競爭的多，講合作的少。年度評先選優(yōu)成為一種特權(quán)，達(dá)不到鞭策后進(jìn)的目的。

一是教師思想觀念、能力問題。教師終身學(xué)習(xí)的意識不夠，對先進(jìn)的教學(xué)思想和教學(xué)理念自我學(xué)習(xí)不夠，遇到新問題和挑戰(zhàn)，應(yīng)對起來困難;新教師崗前培訓(xùn)不過硬，實(shí)習(xí)流于形式，必備的教育教學(xué)技能掌握不夠扎實(shí)，且多數(shù)新教師一分配到校就承擔(dān)繁重的教學(xué)任務(wù)，他們在剛剛得到的工作崗位上由于缺乏指導(dǎo)而顯得很無助，組織教學(xué)難度大，課堂教學(xué)的有效性差。關(guān)于職稱問題，在中級職稱問題解決后，評高級職稱無望，進(jìn)取心在逐漸消退。二是政策導(dǎo)向的錯誤。從各年的中考成績來看，不少地方和學(xué)校在實(shí)行素質(zhì)教育中還存在誤區(qū)。一個重要原因就是素質(zhì)教育缺乏一個主觀的評價標(biāo)準(zhǔn)，教育主管部門對學(xué)校、學(xué)校對教師、教師對學(xué)生的評價仍然只停留在以學(xué)生的分?jǐn)?shù)為主。根據(jù)期末統(tǒng)考、會考、中考的成績對學(xué)校、教師進(jìn)行考核排名次，造成了極其惡劣的后果，加劇了學(xué)校之間、教師之間的不正當(dāng)競爭。

城鄉(xiāng)之間師資發(fā)展不均衡問題。目前，萊西市優(yōu)秀的教師資源主要集中在城區(qū)學(xué)校，城區(qū)學(xué)校在優(yōu)質(zhì)教師總體數(shù)量、學(xué)歷配備與結(jié)構(gòu)上均優(yōu)于農(nóng)村學(xué)校。近年來，萊西市中小學(xué)教師學(xué)歷達(dá)標(biāo)的水平有所提高，無論是縣城或農(nóng)村，本科及以上學(xué)歷的比例在逐年遞增。但總體上所占比例仍然偏低，且部分中、老教師學(xué)歷的提升往往是通過函授、遠(yuǎn)程教育、自考等形式獲得，而第一學(xué)歷為中師、高中的比例較高，農(nóng)村中小學(xué)教師的主體仍以中師畢業(yè)生和高中畢業(yè)生以及轉(zhuǎn)正的民辦教師為主。農(nóng)村教師中高學(xué)歷的比例遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。

農(nóng)村教師結(jié)構(gòu)性問題突出。萊西市教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)主要包括兩個方面：一是教師課程結(jié)構(gòu)不合理。很多農(nóng)村小學(xué)為滿足文化課教學(xué)需求，安排音體美教師轉(zhuǎn)行教語文、數(shù)學(xué)、英語等課程，影響了音體美教學(xué)。另外，萊西市小學(xué)有專職英語教師120余人，但英語專業(yè)畢業(yè)的教師不到60人。音體美、英語等學(xué)科專職教師配備不足，影響了素質(zhì)教育的深入實(shí)施。二是教師年齡結(jié)構(gòu)不合理，老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重。這一現(xiàn)象在農(nóng)村小學(xué)階段表現(xiàn)尤為突出，這些年齡偏大的老教師，大部分是原來的民辦教師轉(zhuǎn)正過來的，盡管他們有較強(qiáng)的敬業(yè)精神，但由于受年齡偏大、知識老化、家庭負(fù)擔(dān)過重等諸多因素的影響，在教育觀念、教學(xué)方法等很多方面與年輕教師相比存在著很大的差距，特別是在現(xiàn)代信息技術(shù)方面差距更大。由于受經(jīng)濟(jì)條件的限制，許多鎮(zhèn)（街）一年進(jìn)不到10個教師，嚴(yán)重影響著教師隊(duì)伍的及時更新?lián)Q代，不利于教育事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

關(guān)于購買教師服務(wù)問題。2015—2017年，萊西市教師自然減員763人，同期新招聘教師656人，缺口107人。同時，“二孩政策”放開后，女教師群體普遍進(jìn)入一個生育高峰期。近幾年，因?yàn)榕處熒?dǎo)致的師資緊缺問題愈發(fā)嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計，2017—2018學(xué)年度，萊西市農(nóng)村學(xué)校（不含市直和辦事處）各學(xué)科教師缺額共約200人，要解決這一問題，需要購買教師服務(wù)。對購買的教師服務(wù)，按照工作10個月、月人約2000元標(biāo)準(zhǔn)測算，每人需支付包干服務(wù)費(fèi)2萬元，合計共需400萬元。教育系統(tǒng)無力承擔(dān)如此巨大的資金投入。

如何有效消除不利的教育影響

通過對人口增長的預(yù)測和對教育資源現(xiàn)狀的分析，可以看出，全面二孩政策的實(shí)施，對基礎(chǔ)教育的挑戰(zhàn)是多角度、全方位的，對學(xué)齡人口預(yù)測、學(xué)校規(guī)劃布局和教育資源配置等都提出了新的、更高的要求。只有做到精心規(guī)劃，針對教育的突出問題精準(zhǔn)施策，才能贏得主動權(quán)。

根據(jù)人口增長預(yù)測做好教育長遠(yuǎn)規(guī)劃，統(tǒng)籌布局各學(xué)段教育資源的協(xié)調(diào)發(fā)展。全面二孩政策的實(shí)施，會帶來人口的波動，針對學(xué)齡人口波動所做出的教育應(yīng)對，是對各級政府教育治理能力的考驗(yàn)。要科學(xué)對待人口與教育的關(guān)系，掌握人口出生的峰谷交替規(guī)律和人口高峰的年齡結(jié)構(gòu)在不同教育階段的滾動趨勢，以準(zhǔn)確判斷和布局教育的發(fā)展規(guī)模。同時，在全面二孩政策背景下，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)、扶貧進(jìn)程加快，大量流動人口和農(nóng)村人口將繼續(xù)向城鎮(zhèn)集聚，城市的規(guī)劃建設(shè)隨形勢不斷變化，將會給學(xué)校規(guī)劃布局、資源整合、師資配置等各方面帶來全新的課題。此外，學(xué)齡人口增長引發(fā)的教育需求會呈現(xiàn)逐步向上滾動的趨勢，不同教育階段的需求存在一定時間差。教育部門應(yīng)放眼長遠(yuǎn)，思考“十四五”規(guī)劃的教育發(fā)展藍(lán)圖。

落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)時優(yōu)化配置教育資源。教育經(jīng)費(fèi)投入不足仍然是制約萊西市教育事業(yè)發(fā)展的主要問題。義務(wù)教育保障水平較低，公共教育資源總量不足，學(xué)前教育、普通高中教育、中等職業(yè)教育成本分擔(dān)機(jī)制尚未真正建立，民間資本發(fā)育不足，多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的機(jī)制有待進(jìn)一步健全和完善等，說到底還是教育經(jīng)費(fèi)短缺問題。優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)前教育資源的擴(kuò)充、學(xué)前班小學(xué)及初中學(xué)段教育資源總量的增加和高中階段教育保障能力的增強(qiáng)，都需要增加投入。所以，落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，依法保障教育投入的“三個增長”，多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)，才能真正掌握應(yīng)對全面二孩政策對基礎(chǔ)教育挑戰(zhàn)的主動權(quán)。

注重內(nèi)涵發(fā)展，全面提升教育質(zhì)量，滿足人們對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求。人們選擇響應(yīng)全面二孩政策，就不會僅僅滿足于讓孩子“有學(xué)上”，讓孩子“上好學(xué)”才是最根本的訴求。全面二孩政策的實(shí)施，對教育的質(zhì)量結(jié)構(gòu)提出了新的要求，也給教育內(nèi)涵發(fā)展提供了機(jī)遇，只有超前思考，提前規(guī)劃布局，精準(zhǔn)施策，才能從容應(yīng)對。從長遠(yuǎn)來看，在擴(kuò)大規(guī)模的同時必須適時調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，因此，在當(dāng)前城區(qū)中小學(xué)“大班額”現(xiàn)象仍然非常突出的情況下，除了要通過新建和改擴(kuò)建學(xué)校來保證學(xué)位外，還應(yīng)該在師資隊(duì)伍建設(shè)、科學(xué)的教育評價體系及校園文化等內(nèi)涵建設(shè)上下功夫，這是保證讓孩子“上好學(xué)”的一個關(guān)鍵要素。當(dāng)然，全面二孩政策實(shí)施后，對于女教師占有較大比例的學(xué)校而言，未來幾年很可能會面臨教師缺位的問題，這也需要創(chuàng)新教師管理機(jī)制，確保師資穩(wěn)定和教育質(zhì)量提高。在教師隊(duì)伍問題上，一是依據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)確定師生比例，掌握未來幾年需要凈增的教師數(shù)，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》要求，積極制訂教師培養(yǎng)計劃，為三、四年后的幼兒教育和七、八年后的中小學(xué)教育打下基礎(chǔ)。二是統(tǒng)籌計劃培養(yǎng)。很多學(xué)校教師女性居多，二孩政策出臺之后，很多適齡女教師開始計劃生二胎，這些生二胎的女教師需要產(chǎn)假或者保胎假。若在同一時間內(nèi)都請產(chǎn)假，必然會導(dǎo)致師資不足，所以學(xué)校要提前統(tǒng)籌規(guī)劃好，做好應(yīng)對之策。學(xué)校可以柔性統(tǒng)籌每年生育教師人數(shù)，不硬性規(guī)定，但可以柔性協(xié)調(diào)。可以向教委申請，多給學(xué)校留出一些機(jī)動編制人員。學(xué)校學(xué)年設(shè)崗時，可以預(yù)留出機(jī)動編制，以應(yīng)對二胎帶來的影響。

“城鎮(zhèn)化”問題比全面二孩政策更應(yīng)為義務(wù)教育重視。全面二孩政策實(shí)施，的確會導(dǎo)致今后一個時期義務(wù)教育在校學(xué)生規(guī)模的擴(kuò)大，因而需要在這段時期對義務(wù)教育資源進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃配置。但更需要引起注意的是，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)小學(xué)和初中將會承受越來越重的教育壓力，教師編制和校舍建筑規(guī)模將出現(xiàn)大量缺口需要補(bǔ)充。同時，由于農(nóng)村小學(xué)和初中的在校學(xué)生規(guī)模不斷縮小，農(nóng)村教育義務(wù)教育“空心化”問題日趨嚴(yán)重，將會出現(xiàn)校舍閑置、教師編制過剩等情況。因此，在高速城鎮(zhèn)化過程中，城鎮(zhèn)義務(wù)教育承載能力不足以及農(nóng)村義務(wù)教育資源浪費(fèi)等問題比全面二孩政策引發(fā)的連鎖反應(yīng)更值得警惕。與之相對應(yīng)的是，要謹(jǐn)慎對待農(nóng)村撤點(diǎn)并校，補(bǔ)充小規(guī)模學(xué)校全科教師。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村學(xué)生將逐步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)入學(xué)，大量農(nóng)村校舍將被閑置，造成資源浪費(fèi)。同時，將分散的學(xué)生聚集起來，可以保證科目齊全的教師進(jìn)行教學(xué)，也有利于學(xué)生在同伴互助中成長。所以，撤點(diǎn)并校是農(nóng)村學(xué)校必然要面對的問題。然而，在實(shí)踐中，由于部分學(xué)生的居住地離中心校太遠(yuǎn)，撤點(diǎn)并校后因配套措施跟不上，只能住?；蜃尲议L到學(xué)校附近租房，增加了安全隱患和家庭負(fù)擔(dān)。因此，在切實(shí)做好相應(yīng)的配套措施前，應(yīng)謹(jǐn)慎對待農(nóng)村撤點(diǎn)并校，避免增加農(nóng)村學(xué)生和家庭的負(fù)擔(dān);同時，保留的小規(guī)模學(xué)校由于不適宜安排各科教師，出現(xiàn)了教師結(jié)構(gòu)性缺編問題，因而可以進(jìn)一步補(bǔ)充全科教師，保證教學(xué)質(zhì)量。

加強(qiáng)教師隊(duì)伍質(zhì)量建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)教師流動機(jī)制。調(diào)查結(jié)果顯示，全面二孩的實(shí)施對義務(wù)教育在校學(xué)生規(guī)模會產(chǎn)生一定波動，與之相應(yīng)的教師需求量也會出現(xiàn)變化。因此，在保持現(xiàn)有教師編制規(guī)模的情況下，應(yīng)加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，通過輪崗培訓(xùn)、提升學(xué)歷等方式提高教師職業(yè)素養(yǎng)，推動義務(wù)教育教師隊(duì)伍內(nèi)涵式發(fā)展。同時，從城鄉(xiāng)來看，在農(nóng)村義務(wù)教育對教師數(shù)量需求逐漸降低的同時，城鎮(zhèn)義務(wù)教育對教師的需求會逐漸增大，所以應(yīng)加快完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師流動相關(guān)保障措施，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師流動，有效實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師資源共享，確保城鄉(xiāng)教師資源的有序調(diào)配。針對家長對城區(qū)國辦學(xué)校和轄屬水集街道管理的幾所學(xué)校區(qū)別對待觀念較重的實(shí)際，探討實(shí)行將水集街道轄屬學(xué)校升級管理或者合并辦校，與鄰近的國辦學(xué)校一套班子、同一模式管理，或者直接以年級為單位進(jìn)行分校區(qū)管理，以打消家長厚此薄彼、挑三揀四的疑慮心態(tài)。

發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加大職業(yè)教育和民間教育扶持力度。全面二孩后家長的觀念也會隨之改變，沒有讀書資質(zhì)的孩子，家長會選擇把孩子送到職業(yè)學(xué)校，學(xué)到一技之長。所以政府應(yīng)該大力發(fā)展職業(yè)教育，提高職業(yè)教育的地位，來緩解教育資源緊缺問題。在確保國家規(guī)定用于職業(yè)教育發(fā)展資金落實(shí)到位的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對職業(yè)教育扶持力度，實(shí)行必要的政策傾斜。積極爭取國家等各級扶持資金，搞好骨干專業(yè)基礎(chǔ)能力建設(shè)。同時出臺激勵政策，吸引社會資本多種形式參與職業(yè)學(xué)校建設(shè)，實(shí)現(xiàn)職業(yè)學(xué)校投資主體多元化。由政府人事部門牽頭，進(jìn)一步修訂和完善職業(yè)學(xué)校教師招聘辦法，根據(jù)職業(yè)學(xué)校教師編制配備標(biāo)準(zhǔn)，每年為職業(yè)學(xué)校補(bǔ)充緊缺學(xué)科教師，確保專業(yè)課師生比例達(dá)到規(guī)定要求。同時鼓勵職業(yè)學(xué)校面向社會聘請能工巧匠擔(dān)任兼職教師，兼職教師工資納入財政預(yù)算。同時，由于優(yōu)質(zhì)資源的緊缺，勢必會使得私立學(xué)校興起，政府要放寬私立學(xué)校的準(zhǔn)入條件，使私立學(xué)校為公立學(xué)校分擔(dān)一部分生源。