王 琳，程玉蓮

（上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，上海 201620）

一、問題的提出及文獻(xiàn)綜述

2020 年是全面建成小康社會的決勝之年，全黨全國高度關(guān)注農(nóng)村的脫貧狀況，為確保消除絕對貧困，先后實行“扶貧開發(fā)”“精準(zhǔn)扶貧”“精準(zhǔn)脫貧”等政策。2007 年國家在農(nóng)村實行最低生活保障制度，即“低?！闭?，旨在通過社會兜底，更精準(zhǔn)、直接地幫助最低生活水平無法保障的家庭，使其能夠盡快達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)。但是，最低生活保障制度這一政策自上而下在執(zhí)行時常常會發(fā)生一些“變通”，導(dǎo)致低保政策無法瞄準(zhǔn)最有需要的家庭，產(chǎn)生政策執(zhí)行上的偏差。基于此，本文將利用扎根理論，采用實地調(diào)查、深入訪談的方法，來探究影響政策執(zhí)行偏差的因素有哪些，以期為更好地執(zhí)行該政策提供一定的建議措施，更好地完成農(nóng)村貧困家庭的脫貧，實現(xiàn)2020 年全面建成小康社會的目標(biāo)。

埃利森認(rèn)為，“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”，這表明政策執(zhí)行是實現(xiàn)良好的政策效果的關(guān)鍵一環(huán)。然而公共政策是一項復(fù)雜的公共管理活動，史密斯模型認(rèn)為公共政策在執(zhí)行中往往會受到執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、政策環(huán)境等因素的影響[1]，從而出現(xiàn)一定程度上的偏差現(xiàn)象。學(xué)界對于政策執(zhí)行偏差的研究主要集中在偏差發(fā)生的原因以及防治偏差的矯正措施兩個方面。例如，周國雄（2007）[2]從博弈論的視角分析了地方政府執(zhí)行偏差的原因——是基于對利弊得失的權(quán)衡和自身利益最大化的考慮而做出的相關(guān)反應(yīng)。雷望紅（2019）[3]從組織行為學(xué)的視角進(jìn)行了解釋，基層政府作為政策執(zhí)行主體受到了運動式治理和官僚制的雙重約束，既要在短期內(nèi)完成任務(wù)，又要規(guī)范執(zhí)行，這對于基層政府提出了更高的要求?；鶎诱鲇诓呗孕缘膽?yīng)對，便會對政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。吳開明（2009）[4]提出“政策執(zhí)行控制”的概念，對政策執(zhí)行偏差進(jìn)行矯正，先是要構(gòu)建完備的政策執(zhí)行控制主體體系，另外要優(yōu)化政策執(zhí)行控制的制度安排。上述研究都是從宏觀的層面對政策執(zhí)行偏差進(jìn)行的研究，欠缺對具體某項政策的微觀分析，本文將著眼于農(nóng)村低保政策的執(zhí)行偏差，從個人-政府-社會三個維度來分析其偏差產(chǎn)生的原因。

農(nóng)村低保是“農(nóng)村最低生活保障制度”的簡稱，是國家社會兜底的主要手段，是通過再分配的方式來保障農(nóng)村貧困人口維持基本生活而建立的社會救濟(jì)制度。學(xué)界對于農(nóng)村低保政策的研究主要集中于政策執(zhí)行中存在的問題以及后果兩方面進(jìn)行研究。例如，印子（2019）[5]的“政策執(zhí)行走樣”的概念，陳鋒和朱夢圓（2019）[6]的“實踐異化”、王文龍（2019）[7]的“政策目標(biāo)偏異”“福利反超”概念等，基于政策執(zhí)行中的問題，魏愛春和李雪萍（2019）[8]認(rèn)為這違背了底線公正原則，會影響社會公平正義，應(yīng)當(dāng)在政策執(zhí)行過程中兼顧起點公平、過程公平和結(jié)果正義，彰顯底線公正。綜上所述，學(xué)界對于農(nóng)村低保政策的研究側(cè)重于執(zhí)行過程及結(jié)果的研究，欠缺對于執(zhí)行偏差原因的關(guān)照，本文將在扎根理論的基礎(chǔ)上通過實地調(diào)查、深度訪談的方法，尋找政策執(zhí)行偏差的原因并試圖建構(gòu)一個解釋模型來解釋農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏差的原因。

二、研究方法與資料收集

（一）研究方法

本文采用的研究方法是扎根理論和深度訪談。扎根理論是格拉斯等提出的一種質(zhì)性研究方法，其主要宗旨是在質(zhì)性材料的基礎(chǔ)上發(fā)掘、發(fā)展理論，是在系統(tǒng)收集資料的基礎(chǔ)上尋找反映社會現(xiàn)象的核心概念，然后通過這些概念之間的聯(lián)系，建構(gòu)相關(guān)的社會理論。

深度訪談是通過與受訪者面對面地深入交談來了解某一社會群體的生活經(jīng)歷和生活方式，探討特定社會現(xiàn)象的形成過程，從而獲取原始資料。本文通過深度訪談獲取大量的文本資料，然后利用扎根理論對其進(jìn)行編碼，歸納范疇，并以此構(gòu)建理論。

（二）資料收集

本文選取位于H 市的B 村、S 村和W 村進(jìn)行研究，為了使研究樣本更加具有代表性和科學(xué)性，訪談對象兼顧了不同年齡段的群體，盡量具有更大的研究領(lǐng)域，獲取更多不一樣的談話文本。訪談三個村莊的材料，其中兩份材料進(jìn)行編碼分析，還有一份材料留作理論飽和度檢驗。

三、資料分析

（一）開放式編碼

開放式編碼是指研究者將收集或者采訪到的談話文本資料進(jìn)行編碼，然后對資料中的定義和現(xiàn)象進(jìn)行凝練并且形成一定的概念[9]。

筆者首先對原始的訪談資料進(jìn)行逐字逐句的錄入，標(biāo)簽和編碼，然后對其內(nèi)容進(jìn)行比較和分析，從原始的談話資料中提煉出初始的概念。其中為了盡量避免資料整理者的個人主觀想法對研究結(jié)果的影響，所選取和錄入的語句都盡量保證其原始性。最后進(jìn)一步提取和分析其中包含農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏差的影響因素的語句，將其概念化。具體如表1 所示。

表1 開放式編碼形成的概念

（二）主軸編碼

主軸編碼是將先前歸納出來的相應(yīng)概念進(jìn)行抽象化、歸類、提升并綜合后形成一定的范疇，需要從中進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)和提煉出主要范疇，發(fā)現(xiàn)和建立范疇和概念之間的各種聯(lián)系，分辨其中什么是主范疇，什么是副范疇，并對主軸范疇進(jìn)行深度的討論和分析，從而把握事件發(fā)展的整體脈絡(luò)。

通過上一個開放式編碼的階段，將第一階段處理得到的概念進(jìn)行重新整理，合并重復(fù)的概念因素后歸納出若干更精煉的概念，并重新進(jìn)行繪表處理，如表2 所示。

表2 主軸編碼

（三）選擇性編碼

選擇性編碼又稱為核心編碼，是指在主軸編碼的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較、歸納，通過尋找最為核心的線索來聯(lián)結(jié)所有其他的范疇。實際上，選擇性編碼是對多個主范疇的進(jìn)一步分析，從中發(fā)掘出具有統(tǒng)領(lǐng)性的，能將所有其他范疇聯(lián)系在一起的范疇。本研究的核心范疇是農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏差的原因，最后建立的影響因素模型蘊含三個主要范疇，分別是個體因素、政府因素和社會因素，其會對鄉(xiāng)村低保政策的執(zhí)行偏差產(chǎn)生顯著性的影響，具體解釋如圖1 所示。

圖1 政策執(zhí)行偏差解釋三方模型

（四）理論飽和度檢驗

本文研究通過訪談記錄的深入分析，構(gòu)建的模型達(dá)到了飽和狀態(tài)，為了使結(jié)論更加具有代表性，又用第三個村莊的訪談數(shù)據(jù)進(jìn)行了飽和度檢驗。將訪談內(nèi)容進(jìn)行隨機(jī)的抽取和檢驗，最后并未發(fā)現(xiàn)新的概念和范疇。三個主范疇內(nèi)部也并沒有產(chǎn)生新的構(gòu)成元素。基于此可以認(rèn)為，本文的范疇編碼和因素模型在理論上是飽和的。

四、影響因素模型的闡釋

（一）個人因素影響分析

在個人因素的影響分析中，首先將個人做了區(qū)分，既包括基層領(lǐng)導(dǎo)集體的素質(zhì)，也包括農(nóng)戶本身的素質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)集體的素質(zhì)影響其是否公正執(zhí)行政策；農(nóng)民素質(zhì)影響其對政策的理解程度與關(guān)心程度。

就基層領(lǐng)導(dǎo)集體而言，個別干部工作動機(jī)不純潔，利用職務(wù)之便為自身或家族謀取私利。表面上遵守規(guī)則約束，實際上暗示部分意欲申請低保的家庭進(jìn)行利益輸送。另外，有的干部在評定的過程中不能就事論事，將農(nóng)戶平時表現(xiàn)和低保評定聯(lián)系起來，若是平時不夠支持干部的工作，給他們留下不好的印象，申請低保概率很低。

就農(nóng)民而言，一般農(nóng)村的普通農(nóng)民很少會關(guān)注黨和國家的相關(guān)惠民政策，盡管互聯(lián)網(wǎng)時代普及，網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，但農(nóng)民多是圍著自己的“一畝三分地”生活，對相應(yīng)政策的敏感性不足，因此各類政策在農(nóng)村的普及率較低，農(nóng)民本身只關(guān)心自身利益增長，對政策關(guān)心稍顯不足。

與政策執(zhí)行相關(guān)的雙向主體素質(zhì)不足，對低保政策未給予足夠的重視，這就會導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行低保政策時，常常以工作效率為先，為了維護(hù)村莊秩序或謀取利益，在政策執(zhí)行中不同程度地抑制了低保利益相關(guān)者和普通村民對該類社會救助資源配置過程的民主參與。例如，有的村莊領(lǐng)導(dǎo)干部沒有將低保政策的相關(guān)知識與信息進(jìn)行公示，阻斷了農(nóng)民獲取政策知識的途徑。其次，在名額確定方面，在沒有進(jìn)行具體詳實的家計調(diào)查的基礎(chǔ)上，首先想到的是如何將低保名額作為“政策商品”以換取一定的利益，農(nóng)村中普遍存在的“關(guān)系?！薄熬S穩(wěn)?！钡染褪抢C。最后，低保名額的進(jìn)出機(jī)制形同虛設(shè)，早期的低保戶也一直都享有低保，幾乎沒有“進(jìn)出”的存在。

（二）政府因素影響分析

從政府的層面來看，低保政策本身的出發(fā)點是通過精準(zhǔn)定位，為深陷貧困的群體提供真實的幫助，實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)，通過點對點的扶貧政策幫助貧困人口實現(xiàn)脫貧。但是，該政策在執(zhí)行過程中存在程序上的不完善之處，可以歸納為申請-審核-執(zhí)行程序漏洞問題。首先，申請程序中有一定的漏洞，低保政策的對象本應(yīng)是家庭困難的農(nóng)戶，但是該政策執(zhí)行中并未對申請低保家庭必須滿足的條件做出嚴(yán)格的限定，規(guī)則的不精確給了部分“問題戶”“關(guān)系戶”[10]以可乘之機(jī)，讓他們名正言順地申請了低保，而真正有需求的農(nóng)戶只能“眼睜睜看著”。羅爾斯《正義論》中有過論述，“為了平等地對待所有人，提供真正的、同等的機(jī)會，社會必須更多地注重那些天賦較低和出身于較不利社會地位甚至機(jī)遇糟糕的人們”，如今“關(guān)系戶”等一類人的存在，從一定程度上違背了起點公正原則，對黨和政府的公信力也產(chǎn)生消極影響。其次，在政策執(zhí)行中，上層政府對基層上報的名單欠缺嚴(yán)正的審核，未深入農(nóng)戶家庭進(jìn)行調(diào)查和回訪。上級政府對農(nóng)村低保政策欠缺足夠的注意力，對于政策所規(guī)定的低保審核、審批程序處于棄權(quán)狀態(tài)，這也讓基層領(lǐng)導(dǎo)干部有了更大的自由裁量權(quán)，對于低保名額的確定有了更多可操作的機(jī)會。最后，上層政府對于基層各項政策的執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督，對基層執(zhí)行低保政策的過程未做出明確具體的安排，未實行完整的閉環(huán)檢驗。

（三）社會因素的影響分析

低保政策發(fā)生的場域主要是在農(nóng)村地區(qū)，這是一個典型的熟人社會，辦事有著強(qiáng)烈的鄉(xiāng)土邏輯[11]。在這個“關(guān)系”就是一切的空間中，誰和基層干部走得更近、“關(guān)系更好”，誰就更能獲得干部們的關(guān)注與關(guān)心，大大小小的事務(wù)也更有機(jī)會參與。這就使得那些真正有需求但不擅表達(dá)、不善于“攀關(guān)系”的農(nóng)民遠(yuǎn)離于政策的輻射范圍之內(nèi)，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行效果打折扣，出現(xiàn)一定程度上的偏差。

五、建議對策：讓低保執(zhí)行走上正軌

（一）加強(qiáng)黨性教育，提升干部素質(zhì)

基層干部是政策執(zhí)行的主力軍，他們的思想道德水平、業(yè)務(wù)能力素質(zhì)直接影響著政策執(zhí)行的效果。農(nóng)村低保政策在鄉(xiāng)村出現(xiàn)的執(zhí)行偏差實際上與領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)行能力密不可分，干部在執(zhí)行中將一己私利置于公共利益之上，將人民群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)排除在社會救助資源分配的范圍之外，這必將導(dǎo)致政策執(zhí)行與其根本目標(biāo)大相徑庭。各級政府需要重視對基層干部的培訓(xùn)與教育，加強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性教育，以先進(jìn)理論教育人心、武裝頭腦。各項工作執(zhí)行需要嚴(yán)格遵守程序，有立場、有方法，不盲目追求效率，不僅僅為了“交差”含混糊弄工作。

（二）促進(jìn)鄉(xiāng)村教育，提升信息水平

農(nóng)民對于各項信息的關(guān)注程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，一定程度上是因為他們自己放棄了對信息的獲取權(quán)利。需要加強(qiáng)鄉(xiāng)村的知識教育，鼓勵農(nóng)民關(guān)注黨和政府的各種信息，積極關(guān)注與自身權(quán)利利益相關(guān)的各項政策并積極到村委會進(jìn)行詢問了解。只有廣大農(nóng)民的知識信息水平提升了，才會發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，輔助政策正確執(zhí)行。

（三）完善相應(yīng)程序，強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)督

基層執(zhí)行偏差的重要原因是低保政策的各級程序很不完善，上級政府要加強(qiáng)對政策各級程序的制定與完善，積極進(jìn)行事后的監(jiān)督。在低保申請中，就要對基層上報的農(nóng)戶名單進(jìn)行審核，“應(yīng)保盡?！薄皯?yīng)退盡退”，對于重復(fù)名單要尤其進(jìn)行核查，判斷其是否脫離最低生活保障基準(zhǔn)；對于新進(jìn)的名單，要協(xié)助基層開展家計調(diào)查，并認(rèn)真進(jìn)行核實。在此，可以引入第三方公益組織承包家計調(diào)查任務(wù)，因其不在鄉(xiāng)土環(huán)境中，可以避免鄉(xiāng)土中的人情困擾，更加公正地對各家庭各項收入情況進(jìn)行統(tǒng)計。政策執(zhí)行中，要逐漸由“強(qiáng)自由裁量”向“弱自由裁量”過渡，能具體化的規(guī)則盡量具體化，減少彈性處理的空間，雖然村干部對于本村情況更加了解，可以適時做出符合本村的決策，但是該弊端在于村級干部的自由裁量權(quán)限過大，有時會對政策執(zhí)行起到反作用。適當(dāng)控制基層干部的裁量權(quán)，更強(qiáng)調(diào)他們的執(zhí)行責(zé)任，并對執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行積極監(jiān)督，這將更加有利于低保政策的順利執(zhí)行。

（四）利用鄉(xiāng)土邏輯，發(fā)揮積極作用

中國鄉(xiāng)村就是一個人情社會，在這里，鄰里因為相互了解，彼此之間的行為也具有強(qiáng)烈的人情邏輯在里面。村干部為了“人情”將低保名額給了那些并不是真正有需求的家庭，許多農(nóng)戶礙于“面子”也是“睜一只眼閉一只眼”，這為低保政策的執(zhí)行偏差提供了溫床。但實際上，鄉(xiāng)村的這種人情社會邏輯如果加以積極利用，是可以讓其發(fā)揮正面的作用的。例如，在鄉(xiāng)村公共場所設(shè)置公示牌、信息欄，張貼低保名單，讓享有低保政策的家庭公之于眾，此舉一方面是希望廣大群眾起到一定的監(jiān)督作用，另一方面會讓通過不正當(dāng)手段獲得低保名額的家庭感到諸如“羞恥感”的情緒體驗，無言的監(jiān)督會讓他們的內(nèi)心不再平靜，無法心安理得地占用珍貴的社會救助資源，并在今后的低保評定中自覺退出。鄉(xiāng)土人情會讓村民因為“人情”而對不公正的現(xiàn)象視而不見，也會因“難為情”而自我督促，從而做出有利于公共利益的事情，幫助政策執(zhí)行走向正軌。