李玉濤，李建瓴

（1.中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院 國家發(fā)展和改革委綜合運(yùn)輸研究所，北京 100038；2.湖南大學(xué)化學(xué)化工學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082）

項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)中的項(xiàng)目邊界和規(guī)模，是PPP 項(xiàng)目可行性研究工作的關(guān)鍵。中國目前PPP 的發(fā)展進(jìn)程、主要問題都或多或少的與項(xiàng)目打包有關(guān)。從打包角度深入研究PPP制度，具有重要的理論意義與政策價(jià)值。公路基礎(chǔ)設(shè)施不僅是PPP 應(yīng)用最廣的領(lǐng)域，同時(shí)也廣泛采用了多種項(xiàng)目打包模式。中國公路PPP 實(shí)踐中形成了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、不同路段項(xiàng)目打包和資源補(bǔ)償三類打包模式。

一、公路基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)特征和融資要求

在公路PPP 項(xiàng)目打包分析之始，對(duì)更大范圍的公路基礎(chǔ)設(shè)施融資體系進(jìn)行財(cái)政學(xué)考察，無疑會(huì)很有助益。

（一）公路投融資的國際經(jīng)驗(yàn)規(guī)律

從20 世紀(jì)80 年代以來，世界各國的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源正在由“納稅人付費(fèi)”向“使用者付費(fèi)”轉(zhuǎn)變（Darrin Grimsey，Mervyn K. Lewis，2004）。使用者付費(fèi)介于普通商品價(jià)格和稅收之間，既有商品價(jià)格的某些特征，又要符合財(cái)稅的管理要求。從字面含義上，使用者付費(fèi)表現(xiàn)為“多使用，多受益，多付費(fèi)”，體現(xiàn)市場(chǎng)交換思想，遵循財(cái)政受益原則，其更深層的意義在于使得交通行業(yè)相對(duì)于一般預(yù)算具備了財(cái)政獨(dú)立性。在英文中比較接近的概念是selffianacing，可譯作自我融資，接近于國內(nèi)常說的“自籌”、內(nèi)源性融資或滾動(dòng)發(fā)展等概念。self-fianacing 概念源自金融，在交通財(cái)政的政策含義是強(qiáng)調(diào)行業(yè)自身的平衡，不依賴一般財(cái)政補(bǔ)貼（伊瑞克·維爾赫夫，2019）。

雖然使用者付費(fèi)表現(xiàn)出財(cái)政獨(dú)立性的市場(chǎng)價(jià)格特征，但作為一個(gè)財(cái)政概念，使用者付費(fèi)本質(zhì)上包含了再分配功能。從世界各國財(cái)政的角度看，交通發(fā)展采用使用者付費(fèi)后，一般財(cái)政預(yù)算的支持必然會(huì)大大減少。作為世界上最早利用通行費(fèi)政策大規(guī)模建設(shè)高速公路的國家，法國和西班牙普遍采用了路網(wǎng)的交叉補(bǔ)貼，用車流量高、財(cái)務(wù)效益好的路段支持車流量和財(cái)務(wù)效益相對(duì)差的路段（戈曼茲-伊伯尼茲，邁耶，2000）。在美國，聯(lián)邦政府傾向于為狹小和偏遠(yuǎn)的州提供更多的燃油稅收以支持其地面交通。

相比軌道交通等其他方式，公路基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)土地資源融資的需求并不強(qiáng)烈。世界很多國家公路與航空業(yè)的收入一般足夠自保，即歸集的收入足以覆蓋各自的特定成本，往往還有超額收入。因此，公路發(fā)展主要依賴所謂的內(nèi)源性資金，而不必訴諸于外源性資金①相比較而言，鐵路行業(yè)由于成本很高且票價(jià)水平承受著社會(huì)及政治壓力，一般存在虧損，需要政府補(bǔ)貼。（芭芭拉·韋伯，漢斯·威廉·阿爾芬，2016）。因此，公路基礎(chǔ)設(shè)施融資中的打包更多的表現(xiàn)為路段項(xiàng)目之間的捆綁，具有典型的交叉補(bǔ)貼特征。

（二）中國公路投融資特征

中國PPP 根據(jù)付費(fèi)方式分成使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性基金缺口補(bǔ)貼三類。公路的通行費(fèi)是最典型的使用者付費(fèi)，中西國家均如此。燃油稅在國際上屬于使用者付費(fèi)的范疇，但是在中國早期屬于政府性基金范疇，目前放在一般財(cái)政預(yù)算，有時(shí)冠以專項(xiàng)稅或?qū)ｍ?xiàng)資金的說法。中國的公路網(wǎng)管理明確了高速公路和普通公路的“兩個(gè)體系”，其實(shí)質(zhì)是高速公路以通行費(fèi)作為融資基礎(chǔ)，而普通公路依賴財(cái)政籌資。因此，公路PPP中的使用者付費(fèi)特指通行費(fèi)，其中的政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼的資金來源于財(cái)政，而燃油稅/車購稅往往是財(cái)政資金的主要來源，其他財(cái)政性資金基本上可以忽略不記。從國際視野審視，通行費(fèi)和燃油稅使得公路基礎(chǔ)設(shè)施具備相對(duì)獨(dú)立于一般財(cái)政預(yù)算的財(cái)政基礎(chǔ)，但是中國目前的預(yù)算分類和財(cái)政體制反而模糊了這種差異。

中國過往的政策研究和媒體宣傳常常過分夸大高速公路使用者付費(fèi)的“市場(chǎng)”特征，而忽視再分配功能。由于公路交通還在保持著高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，補(bǔ)短板擴(kuò)大投資的融資需求依然強(qiáng)烈。這意味著無論是PPP，還是政府舉債，都需要路段項(xiàng)目之間的交叉補(bǔ)貼，特別是需要發(fā)揮存量資產(chǎn)的作用。

中國的普通公路，特別是很多農(nóng)村公路和旅游公路，難以采用通行費(fèi)的方式，同時(shí)交叉補(bǔ)貼在中國面臨著法律法規(guī)的約束和管理體制的掣肘。這使得普通公路相對(duì)高速公路，具有更強(qiáng)烈的土地等資源融資需求。當(dāng)然，必須承認(rèn)，行業(yè)間推進(jìn)融合發(fā)展和項(xiàng)目采用資源補(bǔ)償融資， PPP 模式相對(duì)于政府開發(fā)的優(yōu)勢(shì)在于，可以最大限度利用社會(huì)資本企業(yè)在商業(yè)模式創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新方面的動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)需求和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，拓展盈利模式和收益來源。

縱覽中國公路投融資實(shí)踐，根據(jù)項(xiàng)目邊界差異可以形成特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、不同路段項(xiàng)目打包和資源補(bǔ)償三類公路PPP 融資模式。

二、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)益的打包

從項(xiàng)目整體收支結(jié)構(gòu)來看，PPP 主體項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是盈利模式的核心，是劃分項(xiàng)目邊界的起點(diǎn)。在中國，收費(fèi)公路的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)概念延續(xù)了早期《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》收費(fèi)公路權(quán)益的內(nèi)涵和外延。

（一）運(yùn)作模式

就收費(fèi)公路而言，公路作為主體項(xiàng)目，其整體效益的形成需要在前期、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生支出。為了補(bǔ)償成本支出，項(xiàng)目公司首先通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來獲得收入來源。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)包含了收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)三項(xiàng)權(quán)益內(nèi)容。在2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》實(shí)施后，收費(fèi)公路在建設(shè)投資招標(biāo)和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)的實(shí)際運(yùn)作中，三項(xiàng)權(quán)益多是打包整合在一起進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作的。但是分開獨(dú)立運(yùn)作的情形也經(jīng)常發(fā)生。比如2016 年吉林省高速公路集團(tuán)有限公司就以長(zhǎng)平高速公路沿線的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)向吉林高速公路股份有限公司進(jìn)行了注資。雖然這種操作不是直接的PPP，但可以說明收費(fèi)公路的三項(xiàng)權(quán)益組合在PPP 模式運(yùn)作中具有相對(duì)靈活性。

從實(shí)物資產(chǎn)看，高速公路沿線的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)應(yīng)的載體為高速公路沿線的廣告牌，高速公路沿線的服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)的載體為高速公路沿線的服務(wù)區(qū)服務(wù)設(shè)施。廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)是公路收費(fèi)權(quán)的外部經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，是收費(fèi)權(quán)資產(chǎn)價(jià)值的延伸和附屬。顯然，實(shí)物資產(chǎn)的建安成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于權(quán)益資產(chǎn)價(jià)值。

鑒于三項(xiàng)權(quán)益的協(xié)同效應(yīng)，其在PPP 模式中廣泛的打包組合，已經(jīng)作為一種廣為認(rèn)可接受、合理合法的經(jīng)濟(jì)行為。中國公路網(wǎng)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到比較完善的水平，服務(wù)區(qū)正逐漸成為依托公路進(jìn)行綜合開發(fā)和產(chǎn)業(yè)融合的載體?？梢灶A(yù)見，未來服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)同收費(fèi)權(quán)分離開來獨(dú)立運(yùn)作的前景非常廣闊，這也對(duì)相應(yīng)的政策法規(guī)提出了新挑戰(zhàn)。

（二）政策法規(guī)

我們可以從收費(fèi)公路權(quán)益的政策法規(guī)的歷史演進(jìn)來更好地理解公路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度特征。

1990 年代開始，中國開始對(duì)公路的經(jīng)營(yíng)管理和產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革嘗試。為了籌集公路建設(shè)資金，加快公路建設(shè)速度，國家允許具有資格的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)高速公路，對(duì)已建成的收費(fèi)公路允許有償將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給外商或國內(nèi)非交通管理部門，這樣就產(chǎn)生所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的狀況。由具有資格的法人單位來經(jīng)營(yíng)高速公路，作為路產(chǎn)的衍生資源，高速公路廣告依托高速公路獲得價(jià)值，根據(jù)權(quán)利與義務(wù)平衡的原則，高速公路廣告所獲得收益理應(yīng)由高速公路投資者享有。1996 年交通部頒布的《公路經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》明確公路經(jīng)營(yíng)權(quán)是依托在公路實(shí)物資產(chǎn)上的無形資產(chǎn)，是指經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，對(duì)已建成通車公路設(shè)施允許收取車輛通行費(fèi)的收費(fèi)權(quán)和由交通部門投資建成的公路沿線規(guī)定區(qū)域內(nèi)服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)。2004 年交通部發(fā)布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定，收費(fèi)公路的權(quán)益，包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)。并且這一條款在2015 年的條例修訂征求意見稿中得以保留。2008 年《收費(fèi)公路權(quán)益的轉(zhuǎn)讓》規(guī)定可轉(zhuǎn)讓的收費(fèi)公路權(quán)益包括收費(fèi)公路的收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)三種，可以合并轉(zhuǎn)讓，也可以單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，但不能將收費(fèi)公路項(xiàng)目分成若干段轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)，且必須為有償轉(zhuǎn)讓。長(zhǎng)度小于1000 米的二車道獨(dú)立橋梁和隧道、二級(jí)公路、收費(fèi)時(shí)間已超過批準(zhǔn)收費(fèi)期限2/3 的路段，收費(fèi)權(quán)益中的收費(fèi)權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。

2015 年4 月20 日，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部以財(cái)建〔2015〕111 號(hào)印發(fā)《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》指出，收費(fèi)公路項(xiàng)目實(shí)施PPP模式所涉及的收費(fèi)公路權(quán)益包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)。不同的項(xiàng)目可根據(jù)實(shí)際情況，將各項(xiàng)權(quán)益通過有效打包整合提升收益能力，以促進(jìn)一體化經(jīng)營(yíng)、提高運(yùn)營(yíng)效率。這一規(guī)定可以看作收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目邊界的起點(diǎn)。

（三）案例分析:泉州刺桐大橋的權(quán)益糾紛。

1996 年年底通車的泉州刺桐大橋，是國內(nèi)首例BOT（建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－移交）的項(xiàng)目。作為國內(nèi)最早引入民資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目，曾被樹立為典型榜樣，在國內(nèi)被大面積推廣宣傳過。后因政府和民營(yíng)資本參與方之間存在利益分配、權(quán)責(zé)契約等方面不清晰的界定，項(xiàng)目陷入尷尬境地。其中在權(quán)益界定方面的問題教訓(xùn)，直接推動(dòng)了后續(xù)相關(guān)法規(guī)的制定和完善。

1990 年代初，泉州市只有一座跨越晉江的泉州大橋，因不堪車流重負(fù)，1994 年泉州市政府決定再建一座跨江大橋。經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)性談判，本土民營(yíng)企業(yè)泉州名流實(shí)業(yè)股份有限公司成功取得刺桐大橋的建設(shè)權(quán)。名流公司隨后與政府授權(quán)的泉州市路橋開發(fā)總公司按照60∶40 的出資比例成立泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司。1994 年，泉州市政府下發(fā)了《關(guān)于泉州刺桐大橋及其附屬工程建設(shè)的通知》，正式批準(zhǔn)了刺桐大橋用BOT 模式進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)。1995 年1 月開工，1996 年年底投入運(yùn)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期為30 年。

泉州市政府的特許權(quán)合約為泉州刺桐大橋BOT 項(xiàng)目融資成功發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，開創(chuàng)了中國本土民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體為主組建特殊項(xiàng)目公司( SPV)投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的先河。其采用的以刺桐大橋特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款和按揭式還本付息的模式，為中國長(zhǎng)期受困的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資提供了示范和借鑒（賈康等，2014）。但是，由于簽訂的項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議不完善，刺桐大橋在后續(xù)的運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)了許多問題和糾紛。除了股權(quán)變更、車輛分流和收費(fèi)調(diào)整問題，收費(fèi)權(quán)益界定不清是其中的重要問題之一。

收費(fèi)公路權(quán)益包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)，在這些權(quán)益中，對(duì)于刺桐大橋的投資方而言，只有收費(fèi)權(quán)得到了保障，其他權(quán)益并未得到很好落實(shí)。投資方在大橋兩側(cè)管轄范圍內(nèi)自設(shè)的廣告牌后被泉州市政府拆除，所提交的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、配套服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)申請(qǐng)也始終沒有得到地方政府相關(guān)部門批復(fù)和回應(yīng)。刺桐大橋關(guān)于權(quán)益界定方面的教訓(xùn)，使得人們對(duì)收費(fèi)公路權(quán)益有了更為清晰的理解。收費(fèi)權(quán)既可以同廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)放在一起，也可以單獨(dú)特許經(jīng)營(yíng)。但是無論哪種方式，作為收費(fèi)公路權(quán)益的資產(chǎn)內(nèi)容，只有事先在特許經(jīng)營(yíng)合同中進(jìn)行明確界定，才能在后續(xù)的合同執(zhí)行中最大限度地降低交易成本。

從今天中國公路融資現(xiàn)實(shí)回看，刺桐大橋案例在權(quán)益方面的教訓(xùn)具有更重要的政策價(jià)值。當(dāng)年刺桐大橋的特許經(jīng)營(yíng)合同僅僅從單一路段項(xiàng)目的融資考量，并沒有從路網(wǎng)層面來考慮路段項(xiàng)目的打包，這也引發(fā)了一些項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)分流的法律糾紛。但是毋庸置疑，權(quán)益的劃分越細(xì)，越有利于吸引民營(yíng)企業(yè)，促進(jìn)高速公路的多種經(jīng)營(yíng)。

三、不同路段項(xiàng)目的打包

針對(duì)不同路段項(xiàng)目的打包行為，實(shí)際上建立在特定路段項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)之上。

（一）運(yùn)作模式

不同路段項(xiàng)目打包的具體做法是，將交通流量不同、盈虧狀況存在差異的高速公路路段項(xiàng)目捆綁實(shí)施PPP，實(shí)現(xiàn)“以豐補(bǔ)歉”。收費(fèi)公路PPP 項(xiàng)目在更多路段項(xiàng)目范圍內(nèi)的打包運(yùn)作模式，是早期公路統(tǒng)借統(tǒng)還方式的延伸。

1998 年，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的不利影響，國家開始實(shí)施旨在擴(kuò)大內(nèi)需的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，當(dāng)年12 月頒布實(shí)施的《國家開發(fā)銀行公路項(xiàng)目統(tǒng)借統(tǒng)還貸款管理暫行規(guī)定》指出，公路項(xiàng)目統(tǒng)借統(tǒng)還貸款是指一個(gè)借款人對(duì)多個(gè)公路項(xiàng)目統(tǒng)一向開發(fā)銀行提出借款申請(qǐng)，簽訂統(tǒng)借統(tǒng)還借款合同，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施并統(tǒng)一償還貸款。借款主體的資格方面，省級(jí)及計(jì)劃單列市政府負(fù)責(zé)管理收取和使用公路交通規(guī)費(fèi)和有關(guān)建設(shè)資金的交通廳（局）、市政局、公路局可優(yōu)先考慮作為借款人，獨(dú)立企業(yè)法人資格的省級(jí)投資公司或高速公路投資公司亦可以充當(dāng)。公路項(xiàng)目統(tǒng)借統(tǒng)還貸款的還款資金來源則包括建設(shè)項(xiàng)目自身的收益、借款人的綜合收益、地方各級(jí)政府安排的用于歸還項(xiàng)目貸款的公路交通規(guī)費(fèi)和有關(guān)建設(shè)資金、各級(jí)政府安排的用于償還項(xiàng)目貸款的財(cái)政預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金四大來源。

國家開放銀行這一規(guī)定的出臺(tái)實(shí)施，實(shí)際使地方養(yǎng)路費(fèi)資金收入能夠作為償債資金來源發(fā)揮抵押貸款財(cái)產(chǎn)作用。在這一規(guī)定的示范作用以及當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，許多地區(qū)將若干公路項(xiàng)目捆綁籌措貸款融資。通常既有收費(fèi)項(xiàng)目也有非收費(fèi)項(xiàng)目，一部分打包項(xiàng)目將所借債務(wù)統(tǒng)一列入收費(fèi)項(xiàng)目的還債規(guī)模。一些省份的地市級(jí)政府甚至縣級(jí)政府也與其他商業(yè)銀行開展了類似貸款融資業(yè)務(wù)。在國家新一輪PPP 熱潮中，很多省份的高速公路投融資在過去統(tǒng)借統(tǒng)還的基礎(chǔ)上結(jié)合PPP 的新要求推出了收費(fèi)公路路段項(xiàng)目打包模式。

大范圍的PPP 路段項(xiàng)目打包，進(jìn)一步擴(kuò)充了公路建設(shè)的資金規(guī)模、加快了公路建設(shè)速度，同時(shí)由于財(cái)政紀(jì)律約束的軟化也大大增加了省、地、縣級(jí)地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)規(guī)模。

（二）政策法規(guī)

國家層面的政策法規(guī)，沒有直接對(duì)路段項(xiàng)目打捆行為給予明確鼓勵(lì)還是限制。2017年7 月12 日，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》要求收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用也要嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目?！案鶕?jù)政府收費(fèi)公路相關(guān)性、收費(fèi)期限等因素，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券可以對(duì)應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對(duì)應(yīng)一個(gè)地區(qū)的多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行，具體由省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同省級(jí)交通運(yùn)輸部門確定?！毕啾扔谶^去《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)政府還貸公路統(tǒng)借統(tǒng)還的模糊態(tài)度，專項(xiàng)債券打包行為表現(xiàn)出明確的開放態(tài)度，這從政策邏輯上間接支持了PPP 項(xiàng)目的打包行為。

在地方層面，針對(duì)收費(fèi)公路PPP 項(xiàng)目打包運(yùn)作的鼓勵(lì)性法規(guī)已經(jīng)開始出現(xiàn)。四川省政府辦公廳2017 年3 月下發(fā)《關(guān)于規(guī)范高速公路建設(shè)項(xiàng)目投資模式有關(guān)事宜的通知》，鼓勵(lì)采用打包招商的方式支持貧困地區(qū)高速公路建設(shè)。

（三）案例分析:高速公路打包融資的河北模式和四川模式。

在近年來的PPP 熱潮中，河北省圍繞太行山高速公路的拆分和打包方式，形成了行業(yè)內(nèi)有名的“河北模式”。2016 年，河北省將太行山高速公路與津石、京秦等高速公路共9 個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行捆綁打包，分成兩個(gè)項(xiàng)目包進(jìn)行社會(huì)投資人招標(biāo)。一個(gè)項(xiàng)目包包含太行山高速公路京蔚段、淶曲段、西阜保定段、京秦高速公路和唐廊高速公路唐山段，全長(zhǎng)約346 公里，總投資約470 億元。另一個(gè)項(xiàng)目包包含太行山高速公路邢臺(tái)段、邯鄲段、津石高速公路河北段和新元高速公路，全長(zhǎng)約342公里，總投資約428 億元（王奕霖，2017）。

“河北模式”很快受到其他省區(qū)市的關(guān)注和效仿。內(nèi)蒙古自治區(qū)組織到河北省學(xué)習(xí)重大高速收費(fèi)公路項(xiàng)目PPP 模式“打包”實(shí)施的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，謀劃將國家和自治區(qū)事權(quán)范圍的高等級(jí)收費(fèi)公路項(xiàng)目按照PPP 模式“打包”實(shí)施，引領(lǐng)帶動(dòng)全區(qū)公路交通建設(shè)領(lǐng)域PPP模式的推廣和運(yùn)用；四川省按照“效益搭配、區(qū)域打捆、規(guī)模適度、遠(yuǎn)近結(jié)合”的原則，創(chuàng)新高速公路項(xiàng)目打包招商模式，將一批預(yù)期收益較好的項(xiàng)目與效益較差但亟待實(shí)施的貧困地區(qū)高速公路項(xiàng)目合理搭配、打包招商，推動(dòng)全省高速公路“一盤棋”協(xié)調(diào)發(fā)展。

河北、內(nèi)蒙古、四川等省區(qū)采用打包招商方式支持貧困地區(qū)高速公路建設(shè)，可增強(qiáng)高速公路項(xiàng)目對(duì)投資人的吸引力、激發(fā)高速公路投資市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿?，推?dòng)一批能帶動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展的高速公路項(xiàng)目落地。但是由于項(xiàng)目包規(guī)模很大，該模式客觀上存在犧牲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、擠出民間資本等問題。

四、基礎(chǔ)設(shè)施和資源的打包

（一）運(yùn)作模式

不同類型的基礎(chǔ)設(shè)施，其收益存在很大差異。有些基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)雖難以通過直接的排他性收費(fèi)獲得足夠的資金收入，但其服務(wù)的資源開發(fā)項(xiàng)目卻具有高收益，如房地產(chǎn)、旅游等。這時(shí)就可以利用資源開發(fā)的收益來補(bǔ)償基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本，從而保證基礎(chǔ)設(shè)施的投資者獲得合理的投資回報(bào)。以這種附加資源捆綁的方式來提高項(xiàng)目整體盈利能力，從而確保項(xiàng)目投資者獲取合理回報(bào)，稱之為基礎(chǔ)設(shè)施的資源補(bǔ)償融資模式，簡(jiǎn)稱RCP 模式（劉方強(qiáng)，周心愿，2008；朱蕊，王守清，2011）。

RCP 模式的實(shí)質(zhì)就是基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)聯(lián)資源的打包，充分利用了基礎(chǔ)設(shè)施與土地、旅游、礦產(chǎn)等資源之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和協(xié)同效應(yīng)。具體操作過程是，政府部門通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)項(xiàng)目公司進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，在規(guī)定的特許期內(nèi)向該項(xiàng)目的使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，以便收回項(xiàng)目部分的投資、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)等成本，特許期滿后項(xiàng)目公司將項(xiàng)目無償移交給政府；同時(shí)政府以對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞浇o項(xiàng)目公司提供一定土地、旅游、礦產(chǎn)等資源進(jìn)行高收益項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。在基礎(chǔ)設(shè)施和資源打包中，需要區(qū)分相互之間的主次關(guān)系。在RCP 模式中，基礎(chǔ)設(shè)施往往作為打包的主體項(xiàng)目，而資源補(bǔ)償是作為附屬部分出現(xiàn)的。

中國高速公路以使用者付費(fèi)為主，流量和收入低的高速公路項(xiàng)目往往訴諸于區(qū)域路網(wǎng)內(nèi)不同路段之間的交叉補(bǔ)貼方式，較少尋求資源補(bǔ)償方式。早期采用RCP 的普通公路可采用收費(fèi)政策，近年來普通公路在逐漸轉(zhuǎn)向非收費(fèi)公路，獨(dú)立的普通公路PPP 項(xiàng)目本身采用政府付費(fèi)模式，需可行性缺口補(bǔ)助才能進(jìn)行PPP 項(xiàng)目融資。這極大壓縮了普通公路采用資源補(bǔ)償方式融資的空間。由于PPP 項(xiàng)目包一般以政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助（缺口補(bǔ)助占比超過50%）為主，項(xiàng)目投資較大且政府承擔(dān)年度付費(fèi)責(zé)任較大，該類項(xiàng)目對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生了較大壓力，2017 年下半年以來，在“遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目”原則指導(dǎo)下，各省市對(duì)該類項(xiàng)目從嚴(yán)把關(guān)，大大增加了入庫難度。

（二）政策法規(guī)

國家對(duì)于RCP 既有鼓勵(lì)政策，也有限制規(guī)定。2017 年 3 月，交通運(yùn)輸部、國家旅游局等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展的若干意見》，指出要拓展交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展的投融資渠道。積極探索采取基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)、政府購買服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作（ PPP）等模式，鼓勵(lì)整合旅游和土地資源，實(shí)現(xiàn)沿線交通運(yùn)輸和旅游資源開發(fā)一體化發(fā)展。

一些地方政府為了將沒有收益的政府付費(fèi)項(xiàng)目包裝成 PPP 項(xiàng)目，將土地等經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)與項(xiàng)目進(jìn)行打包。其中很多打包操作既沒有考慮土地與項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系， “生搬硬套”傾向嚴(yán)重（賴行健，2017），同時(shí)又增大了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為此，財(cái)政部出臺(tái)了相應(yīng)的制度規(guī)范。2016 年10 月財(cái)政部等20 部委發(fā)布了《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》，嚴(yán)禁直接以PPP 項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地，以遏制通過PPP 項(xiàng)目違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)、變相取得土地收益、借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資等問題；2019 年3月《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見 (財(cái)金〔2019〕10 號(hào)文)明確要求，對(duì)于規(guī)避新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的限制條件，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫。目前全國有不少地市及區(qū)縣政府支出責(zé)任占比在 5%以上，而地市及區(qū)縣政府是實(shí)施普通國省干線和農(nóng)村公路的主體，這就意味著這些普通國省干線、農(nóng)村公路等無收益項(xiàng)目融資難題將更加嚴(yán)峻（翁燕珍，2019）。除中央車購稅資金外，地方財(cái)政資金和一般政府債券投入非常有限，普通公路采用PPP 模式的空間也因政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控而越來越小。

（三）案例分析:公路和旅游資源的打包。

旅游行業(yè)的快速發(fā)展與周邊交通設(shè)施的便利程度息息相關(guān)，普通公路的建設(shè)能大幅帶動(dòng)人跡罕至而又風(fēng)景優(yōu)美的旅游景點(diǎn)的相關(guān)收益。因此將普通公路與周邊旅游資源打包進(jìn)行捆綁開發(fā)，以旅游開發(fā)收益及配套設(shè)施收益彌補(bǔ)普通公路建設(shè)及營(yíng)運(yùn)資金的不足，能產(chǎn)生資源共享的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)（陸炎和，2017）。

重慶南天湖旅游公路是中國早期采用RCP 模式的項(xiàng)目（舒靈智，2010）。豐都縣政府一直想修建一條通往南天湖的旅游公路，以便對(duì)南天湖旅游資源進(jìn)行全面開發(fā)。由于通往南天湖的旅游公路項(xiàng)目的預(yù)期收益無法滿足投資者的投資回報(bào)要求，當(dāng)?shù)卣块T又缺乏公路建設(shè)資金，致使該旅游公路遲遲無法動(dòng)工建設(shè)，進(jìn)而導(dǎo)致南天湖旅游項(xiàng)目始終沒有投資者進(jìn)行旅游開發(fā)。為了使當(dāng)?shù)氐墓方ㄔO(shè)和旅游開發(fā)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，重慶市某公路投資公司與當(dāng)?shù)卣?jīng)過協(xié)商達(dá)成投資協(xié)議。該投資公司投資5.27 億元修建通往南天湖的旅游公路，當(dāng)?shù)卣疅o償將南天湖的整體開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)（期限為50 年）交給該投資公司，以補(bǔ)償公路建設(shè)的投資建設(shè)成本。

五、研究結(jié)論

本文對(duì)公路PPP 項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)中的三種打包模式及相關(guān)政策法規(guī)和典型案例進(jìn)行了比較分析，大致做出如下判斷。

第一，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)三項(xiàng)權(quán)益之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和關(guān)聯(lián)效應(yīng)非常緊密，以致打包成了一種常態(tài)，而拆分卻成為了政策創(chuàng)新。把特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的三項(xiàng)權(quán)益看成三個(gè)子項(xiàng)目，而由三項(xiàng)權(quán)益構(gòu)成的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)看成項(xiàng)目包，這樣處理的意義在于，可以為實(shí)現(xiàn)公平回報(bào)或者吸引民間資本等而增大項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的靈活性，同時(shí)也不存在擴(kuò)大政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、犧牲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等問題。

第二，收費(fèi)公路不同路段項(xiàng)目包的巨量投資規(guī)模決定了項(xiàng)目實(shí)施過程中可以降低相關(guān)交易成本，規(guī)模效應(yīng)非常顯著。同時(shí)由于屬于同類項(xiàng)目，前期工作中易于統(tǒng)一實(shí)施操作。缺陷亦非常明顯，投資以中央企業(yè)為主，不利于利用民資和發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用，規(guī)模較小的民營(yíng)企業(yè)和本地中小型企業(yè)的參與機(jī)會(huì)很少。由于政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑的變化，目前的收費(fèi)公路債務(wù)并未直接體現(xiàn)在現(xiàn)有的政府債務(wù)中，但是確實(shí)存在增大政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題。從長(zhǎng)期來看，收費(fèi)公路項(xiàng)目打包還面臨著修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》以清除交叉補(bǔ)貼法規(guī)限制的壓力。

第三，路橋基礎(chǔ)設(shè)施與土地、旅游資源之間具有密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和協(xié)同效應(yīng)，因此通過打包實(shí)現(xiàn)外包效益內(nèi)部化具有經(jīng)濟(jì)合理性。一般采用RCP 的項(xiàng)目包內(nèi)子項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模有限，因此實(shí)施中面臨著政府債務(wù)和統(tǒng)一實(shí)施等方面的約束。值得關(guān)注的是，公路采用RCP 模式不僅不會(huì)“擠出”民營(yíng)資本，相反可能會(huì)吸引民營(yíng)資本進(jìn)入以促進(jìn)項(xiàng)目的開發(fā)和價(jià)值增值。

三種不同的公路PPP 案例均存在不同的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。第一，公路收費(fèi)權(quán)是廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)；第二，路網(wǎng)不同路段項(xiàng)目之間，存在競(jìng)爭(zhēng)分流關(guān)系；第三，公路交通項(xiàng)目同相互關(guān)聯(lián)的上下游產(chǎn)業(yè)，存在相互的關(guān)聯(lián)影響和進(jìn)一步融合的空間。如果說“公路領(lǐng)域位居應(yīng)用PPP 模式最成功的領(lǐng)域之首，其成功的主要原因在于成熟的定價(jià)模式和流程”（邵潔，2015），那么通過打包形成的新項(xiàng)目包的收入與支出聯(lián)系在機(jī)制上更加趨向于價(jià)格工具。因此，PPP 項(xiàng)目的打包方案，應(yīng)該最大限度地體現(xiàn)項(xiàng)目資產(chǎn)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。相反，如果項(xiàng)目資產(chǎn)之間缺乏經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，硬是拉郎配，實(shí)際上就會(huì)扭曲價(jià)格機(jī)制。

表1 不同類型公路PPP 項(xiàng)目打包模式的策略結(jié)構(gòu)