文/卞文志

一、引言

近日，國(guó)家住建部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《進(jìn)一步加強(qiáng)城市與建筑風(fēng)貌管理的通知》(下稱《通知》)指出，嚴(yán)格限制各地盲目規(guī)劃建設(shè)超高層“摩天樓”，一般不得新建500米以上建筑，各地因特殊情況確需建設(shè)的，應(yīng)進(jìn)行消防、抗震、節(jié)能等專項(xiàng)論證和嚴(yán)格審查，審查通過(guò)的還需上報(bào)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委復(fù)核，未通過(guò)論證、審查或復(fù)核的不得建設(shè)?！锻ㄖ愤€指出，城市與建筑風(fēng)貌是城市外在形象和內(nèi)質(zhì)精神的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)城市文化素質(zhì)。為貫徹落實(shí)“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”的新時(shí)期建筑方針，治理“貪大、媚洋、求怪”等建筑亂象，要進(jìn)一步加強(qiáng)城市與建筑風(fēng)貌管理，堅(jiān)定文化自信，延續(xù)城市文脈，體現(xiàn)城市精神，展現(xiàn)時(shí)代風(fēng)貌，彰顯中國(guó)特色。

二、加強(qiáng)城市與建筑風(fēng)貌管理必須把握有關(guān)重點(diǎn)

國(guó)家住建部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《通知》明確了城市與建筑風(fēng)貌管理的主要重點(diǎn)，各地在實(shí)施中必須認(rèn)真貫徹：一是超大體量公共建筑。各地要把市級(jí)體育場(chǎng)館、展覽館、博物館、大劇院等超大體量公共建筑作為城市重大建筑項(xiàng)目進(jìn)行管理，嚴(yán)禁抄襲、模仿。直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市的超大體量公共建筑設(shè)計(jì)方案，經(jīng)審定后報(bào)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部備案，如確有必要，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門組織復(fù)核。其他城市超大體量公共建筑設(shè)計(jì)方案，經(jīng)審定后報(bào)省級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門備案。二是超高層地標(biāo)建筑。嚴(yán)格限制各地規(guī)劃建設(shè)超高層“摩天樓”，一般不得新建500米以上建筑，各地因特殊情況確需建設(shè)的，應(yīng)進(jìn)行消防、抗震、節(jié)能等專項(xiàng)論證和嚴(yán)格審查，審查通過(guò)的還需上報(bào)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委復(fù)核，未通過(guò)論證、審查或復(fù)核的不得建設(shè)。要按照《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》，嚴(yán)格限制新建250米以上建筑，確需建設(shè)的，由省級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門會(huì)同有關(guān)部門結(jié)合消防等進(jìn)行建筑方案審查，并報(bào)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部備案。各地新建100米以上建筑應(yīng)充分論證、集中布局，嚴(yán)格執(zhí)行超限高層建筑工程抗震設(shè)防審批制度，與城市規(guī)模、空間尺度相適宜，與消防救援能力相匹配。中小城市要嚴(yán)格控制新建超高層建筑，縣城住宅要以多層為主。三是重點(diǎn)地段建筑。各地應(yīng)加強(qiáng)自然生態(tài)、歷史人文、景觀敏感等重點(diǎn)地段城市與建筑風(fēng)貌管理，健全法規(guī)制度，加強(qiáng)歷史文化遺存、景觀風(fēng)貌保護(hù)，嚴(yán)格管控新建建筑，不拆除歷史建筑,不拆除傳統(tǒng)民居,不破壞地形地貌,不砍老樹(shù)。對(duì)影響重點(diǎn)地段風(fēng)貌的建筑設(shè)計(jì)方案，報(bào)省級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門備案；國(guó)家級(jí)各類保護(hù)區(qū)及影響區(qū)域內(nèi)、對(duì)景觀和風(fēng)貌產(chǎn)生重大影響的建筑設(shè)計(jì)方案，報(bào)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部備案，如確有必要，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門組織復(fù)核。

對(duì)于以上《通知》精神，兩部委要求，各地應(yīng)積極加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)和宣傳引導(dǎo)，各級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)城市與建筑風(fēng)貌管理工作的指導(dǎo)。省級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門要加快完善城市與建筑風(fēng)貌管理相關(guān)制度和管理，各城市規(guī)劃建設(shè)管理主管部門要加強(qiáng)城市與建筑風(fēng)貌管理。發(fā)展改革部門要加強(qiáng)和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目管理，嚴(yán)把技術(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)，強(qiáng)化造價(jià)控制。

在今后的監(jiān)督實(shí)施上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將會(huì)同有關(guān)部門對(duì)城市與建筑風(fēng)貌管理情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于建筑設(shè)計(jì)方案突破底線、風(fēng)貌管理工作不力、建設(shè)面子工程和形象工程、造成惡劣社會(huì)影響負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，將會(huì)按照干部管理權(quán)限向相關(guān)黨組織或者機(jī)關(guān)、單位提出開(kāi)展問(wèn)責(zé)的建議。各地要采取多種形式宣傳普及城市與建筑文化相關(guān)知識(shí)，提升全社會(huì)的文化自信與建筑審美能力。引導(dǎo)建設(shè)單位增強(qiáng)文化自覺(jué)，發(fā)揮建筑師的聰明才智，設(shè)計(jì)建造符合文化傳承、功能優(yōu)先、融合環(huán)境、環(huán)保節(jié)能等要求的建筑產(chǎn)品，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

三、城市特色風(fēng)貌內(nèi)涵及規(guī)劃建設(shè)路徑

在進(jìn)一步完善城市與建筑風(fēng)貌管理制度方面，國(guó)家住建部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《通知》要求：一是完善城市設(shè)計(jì)與建筑設(shè)計(jì)相關(guān)規(guī)范和管理制度。完善城市、街區(qū)、建筑等相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范和管理制度，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地段、重要類型建筑風(fēng)貌管控。強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)對(duì)建筑的指導(dǎo)約束，建筑方案設(shè)計(jì)必須在形體、色彩、體量、高度和空間環(huán)境等方面符合城市設(shè)計(jì)要求。全面開(kāi)展城市體檢，及時(shí)整治包括奇奇怪怪建筑在內(nèi)的各類“城市病”。2020年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將開(kāi)展《城市設(shè)計(jì)管理辦法》落實(shí)情況的調(diào)研評(píng)估。二是嚴(yán)把建筑設(shè)計(jì)方案審查關(guān)。各地要建立健全建筑設(shè)計(jì)方案比選論證和公開(kāi)公示制度，把是否符合“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”建筑方針作為建筑設(shè)計(jì)方案審查的重要內(nèi)容，防止破壞城市風(fēng)貌。對(duì)于不符合城市定位、規(guī)劃、設(shè)計(jì)要求的，或?qū)＜乙庖?jiàn)分歧較大、公示爭(zhēng)議較大的，不得批準(zhǔn)建筑設(shè)計(jì)方案，不得核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。大型公共建筑設(shè)計(jì)方案要按照重大建筑項(xiàng)目管理程序進(jìn)行審議和審批。三是加強(qiáng)正面引導(dǎo)和市場(chǎng)監(jiān)管。加大優(yōu)秀建筑設(shè)計(jì)正面引導(dǎo)力度，引導(dǎo)建筑師樹(shù)立正確的設(shè)計(jì)理念，注重建筑使用功能以及節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材和環(huán)保要求，防止片面追求建筑外觀形象。表彰為建筑設(shè)計(jì)傳承創(chuàng)新作出突出貢獻(xiàn)、取得突出成績(jī)的設(shè)計(jì)單位和優(yōu)秀建筑師。組織開(kāi)展建筑評(píng)論，促進(jìn)建筑設(shè)計(jì)理念交融和升華，推進(jìn)優(yōu)秀傳統(tǒng)建筑文化傳承與發(fā)揚(yáng)。各地要加強(qiáng)建筑設(shè)計(jì)市場(chǎng)規(guī)范管理，取消地區(qū)保護(hù)政策和準(zhǔn)入限制，促進(jìn)公平有序競(jìng)爭(zhēng)。探索建立建筑設(shè)計(jì)行業(yè)誠(chéng)信體系和黑名單制度，加大對(duì)建筑設(shè)計(jì)市場(chǎng)違法違規(guī)行為處罰力度。四是探索建立城市總建筑師制度。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定設(shè)立城市總建筑師有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)城市與建筑風(fēng)貌管理。支持各地先行開(kāi)展城市總建筑師試點(diǎn)，總結(jié)可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)。城市總建筑師要對(duì)城市與建筑風(fēng)貌進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，并對(duì)重要建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案擁有否決權(quán)。事實(shí)上，在此之前，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加快城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》已經(jīng)明確提出“提高城市設(shè)計(jì)水平，塑造城市特色風(fēng)貌”的目標(biāo)任務(wù)。該意見(jiàn)為新時(shí)期城市特色風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)指明了方向、提供了基本遵循，也為業(yè)界深入探索城市特色風(fēng)貌的理論與實(shí)踐提出了時(shí)代命題。

事實(shí)上，城市特色風(fēng)貌是城市實(shí)用功能與審美功能的統(tǒng)一。由于城市特色風(fēng)貌是指一個(gè)城市富有個(gè)性的外觀風(fēng)格與形象，由獨(dú)具匠心的空間功能布局、別具一格的建筑風(fēng)格色彩、因地制宜的環(huán)境綠化美化等三個(gè)基本要素所構(gòu)成。而三個(gè)要素之間也是有機(jī)聯(lián)系、相互映襯、相得益彰的。因此，城市空間功能布局是城市特色風(fēng)貌的基礎(chǔ)性要素，是城市的承載能力、使用功能與結(jié)構(gòu)布局的基礎(chǔ)性因素，同時(shí)也具有深層的審美功能。而建筑風(fēng)格色彩、環(huán)境綠化美化既要滿足人們視覺(jué)和精神的審美需求，同時(shí)也是城市空間功能的存在形式和表現(xiàn)形式。本質(zhì)上說(shuō)，城市特色風(fēng)貌是實(shí)用性、功能性、審美性和觀賞性的統(tǒng)一。

四、當(dāng)前城市特色風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)存在的狀況

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)許多城市爭(zhēng)相規(guī)劃建設(shè)“摩天樓”。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到2018年4月，國(guó)內(nèi)超過(guò)200米的“摩天樓”已達(dá)927座，其中，500米—600米的“摩天樓”有6座，超過(guò)600米的“摩天樓”有2座。在相關(guān)城市，“摩天樓”被稱為地標(biāo)性建筑。對(duì)此，有人引以為傲，有人吐槽不斷。雖然“摩天樓”占地小、容量大，能為土地資源稀缺的城市“省地”，也能樹(shù)立城市新地標(biāo)，讓城市更現(xiàn)代、更有“面子”，但其存在的弊端也相對(duì)較多。

一是從成本上看，其建筑成本、維護(hù)成本都相對(duì)較高。二是從消防方面看，其安全性較差，容易發(fā)生火災(zāi)事故。三是從城市風(fēng)貌上看，其容易破壞城市天際線，給周圍建筑造成壓迫感等。所以，如果一個(gè)城市中此類建筑數(shù)量過(guò)多、高度過(guò)高，則其弊遠(yuǎn)大于利。從這個(gè)角度上看，國(guó)家兩部委通過(guò)上述《通知》給“摩天樓”建設(shè)戴上“緊箍咒”，嚴(yán)格要求限高與嚴(yán)批，顯得十分必要。所謂“限高”，一是一般不得新建500米以上建筑，二是嚴(yán)格限制新建250米以上建筑，三是各地新建100米以上建筑應(yīng)作充分論證。

從以上要求不難看出，對(duì)不同高度的“摩天樓”，文件采取了不同的管控措施。建筑越高，管控越嚴(yán)。然而，文件沒(méi)有完全禁止新建，各地因特殊情況確需建設(shè)的，需經(jīng)過(guò)專項(xiàng)論證、嚴(yán)格審查、國(guó)家復(fù)核。由此可見(jiàn)，兩部委給“摩天樓”建設(shè)戴上“緊箍咒”，既有利于消防安全，也能降低相關(guān)成本，既能維護(hù)城市風(fēng)貌，也能避免其帶來(lái)的生態(tài)問(wèn)題，更重要的是，能讓城市規(guī)劃與資本更加理性。城市“摩天樓”過(guò)多、過(guò)高，是某些城市規(guī)劃不科學(xué)的折射，是資本過(guò)于狂熱的表現(xiàn)。倘若沒(méi)有盲目規(guī)劃，沒(méi)有資本推波助瀾，則國(guó)內(nèi)不可能出現(xiàn)如此數(shù)量的“摩天樓”。在當(dāng)前有關(guān)要求的限制下，今后規(guī)劃與資本將回歸理性，各地在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)時(shí)的“摩天樓熱”有望降溫。

相關(guān)資料顯示，一些國(guó)家相對(duì)較早對(duì)“摩天樓”進(jìn)行了嚴(yán)格管控。例如，英國(guó)決策者認(rèn)為，摩天大樓粗俗的外表影響了倫敦天空的優(yōu)雅，從而頒布“高層建筑法令”，停止了英國(guó)的摩天大樓運(yùn)動(dòng)。又如，德國(guó)各城市都設(shè)有高樓局，審批高樓建設(shè)項(xiàng)目，限制建筑高度，把握新建筑與古建筑風(fēng)格的協(xié)調(diào)。《通知》的嚴(yán)格要求，有望使這種地標(biāo)建筑的建設(shè)在有關(guān)規(guī)定的限制下減少爭(zhēng)議。

其實(shí)，在特色風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)方面，古今中外不乏成功范例。縱觀我們國(guó)家城市發(fā)展歷史，自古就有因地制宜、注重特色的傳統(tǒng)，北京、西安、南京、麗江、紹興等古城杰作，無(wú)不彰顯出其功能與風(fēng)貌兼具的特征和先人們的智慧與靈性。改革開(kāi)放40年來(lái)，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全國(guó)城市建設(shè)速度空前加快，城市的承載力、帶動(dòng)力、輻射力和影響力發(fā)生了歷史性巨變，其中北京、上海、深圳、杭州、長(zhǎng)沙等眾多城市特色風(fēng)貌建設(shè)效果顯著。

五、城市特色風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)實(shí)現(xiàn)路徑與措施

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視城市規(guī)劃建設(shè)管理工作，發(fā)表了一系列重要講話，為新時(shí)期城市健康發(fā)展指明了方向。早在2016年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院就針對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)管理專門出臺(tái)了若干意見(jiàn)，其中對(duì)城市特色風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)作出全面部署，提出新的要求，標(biāo)志著城市特色風(fēng)貌發(fā)展與功能布局并重思想的基本形成，使中國(guó)一些大中城市所具有的民族特色和風(fēng)貌在不斷發(fā)展中步入新的歷史階段。而從城市統(tǒng)籌發(fā)展的大戰(zhàn)略以及謀劃城市發(fā)展的方向看，目前，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾十分突出，城鄉(xiāng)差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)，延緩了農(nóng)村全面小康的實(shí)現(xiàn)，制約了城市發(fā)展的進(jìn)程。

因此，我國(guó)在城市規(guī)劃建設(shè)中，要站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，合理謀劃城市發(fā)展的空間布局，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)的工業(yè)、交通、道路、商業(yè)、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育以及各項(xiàng)設(shè)施的建設(shè)。要充分考慮到農(nóng)業(yè)與工業(yè)、城市與農(nóng)村、城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素布局的統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)互動(dòng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體，促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化三位一體，同步發(fā)展。因此，不能一味地貪大求洋，追求房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的高大上?；诖?，各地在城市開(kāi)發(fā)建設(shè)中，需要正視當(dāng)前城市特色風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)管理工作存在的一些不容忽視的問(wèn)題與薄弱環(huán)節(jié)，科學(xué)地做好城市特色風(fēng)貌規(guī)劃，按照《通知》要求，確定規(guī)劃路徑與實(shí)施措施。

1.嚴(yán)禁城市建設(shè)處于無(wú)序自由生長(zhǎng)狀態(tài)。近年來(lái)，由于各地在城市特色風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)管理審批體制與標(biāo)準(zhǔn)體系、評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)制方面有所空缺或剛性約束力不夠城市特色風(fēng)貌規(guī)劃無(wú)依據(jù)、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)基本處于無(wú)序自由生長(zhǎng)狀態(tài)，不少城市缺乏特色、千城一面。同時(shí)，有關(guān)城市特色風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)與專業(yè)人才隊(duì)伍短缺，設(shè)計(jì)能力嚴(yán)重不足，市、縣更為突出，導(dǎo)致重功能布局、輕特色風(fēng)貌設(shè)計(jì)屢見(jiàn)不鮮。不少城市脫離傳統(tǒng)、標(biāo)新立異。今后，各地應(yīng)加強(qiáng)城市特色風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)管理理論研究，積極貫徹落實(shí)《通知》精神，使城市建設(shè)無(wú)序自由生長(zhǎng)狀態(tài)盡快得到改變。

2.加快建立審批制度，制定標(biāo)準(zhǔn)體系。城市特色風(fēng)貌規(guī)劃需要嚴(yán)格的審批制度，以從制度層面確保城市特色風(fēng)貌規(guī)劃在城市發(fā)展中的戰(zhàn)略引領(lǐng)與剛性控制的作用。在現(xiàn)有城市總體規(guī)劃審批制度的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)積極借鑒國(guó)內(nèi)外特色城市發(fā)展模式與經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)充政府職能，盡快建立與完善城市特色風(fēng)貌規(guī)劃審批、評(píng)價(jià)制度。在制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系時(shí)，要依據(jù)自然稟賦，制訂因地制宜的風(fēng)格色彩、綠化水系規(guī)劃指南，為政府審批機(jī)關(guān)與規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)提供標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。對(duì)于我國(guó)正在建設(shè)和將要建設(shè)的許多城市而言，要秉持科學(xué)的城市風(fēng)貌理念，在設(shè)計(jì)與建設(shè)具有前瞻性的現(xiàn)代化城市空間過(guò)程中，堅(jiān)持歷史性與現(xiàn)代性相統(tǒng)一、整體性與結(jié)構(gòu)性相統(tǒng)一、共性與個(gè)性相統(tǒng)一的原則，突出建筑風(fēng)格色彩與環(huán)境綠化美化建設(shè)。

3.進(jìn)一步提升設(shè)計(jì)能力，加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)。做好城市特色風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計(jì)，關(guān)系到建設(shè)什么品質(zhì)風(fēng)格的城市以及怎樣建設(shè)城市的重大命題。各類城市規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)要按照城市特色風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)的新要求、新形勢(shì)，抓緊推動(dòng)城市特色風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計(jì)能力建設(shè)，轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃設(shè)計(jì)觀念，適應(yīng)城市特色風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)的時(shí)代要求，服務(wù)和支撐城市特色風(fēng)貌規(guī)劃建設(shè)的戰(zhàn)略需求。在進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)方面，要建立培訓(xùn)制度，依據(jù)業(yè)務(wù)職能，由省級(jí)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，建立省、市、縣城市特色風(fēng)貌規(guī)劃管理、審批行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部（包括分管副市[縣]長(zhǎng)、規(guī)劃局負(fù)責(zé)人）及設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人培訓(xùn)制度，就城市特色風(fēng)貌建設(shè)相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)指南等進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，以深化對(duì)城市特色風(fēng)貌的認(rèn)識(shí)，提升決策把關(guān)能力。

六、結(jié)束語(yǔ)

總之，城市的核心是人，而不是鋼筋水泥。這要求城市規(guī)劃建設(shè)者努力達(dá)成實(shí)用與美觀的完美結(jié)合，以工匠精神打磨城市細(xì)節(jié)，最大可能地減少城市的粗鄙化，提升城市公共空間的品質(zhì)。同時(shí)，還要積極開(kāi)展理論研究，加快建立相關(guān)研究基地，積極開(kāi)展城市特色風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計(jì)與建設(shè)管理相關(guān)的理論與實(shí)踐問(wèn)題研究，以完善城市特色風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計(jì)理論與技術(shù)體系，為特色城市的深入發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐。