俞雅潔?王玥?匡蘭馨

摘要：基于上海市T街道網(wǎng)格化管理中圖像監(jiān)控工作的實(shí)地調(diào)研，對(duì)當(dāng)前圖像監(jiān)控中關(guān)心的法治問題進(jìn)行整理與歸納。針對(duì)公共安全中的隱私權(quán)、公民的政治知情權(quán)以及網(wǎng)格員的保密義務(wù)問題進(jìn)行探討與研究。在“合理隱私期待理論”基礎(chǔ)上提出圖像監(jiān)控的界限可能;主張社區(qū)工作的進(jìn)一步信息公開化;倡導(dǎo)建設(shè)專業(yè)的網(wǎng)格員隊(duì)伍，提升網(wǎng)格化管理的內(nèi)在素質(zhì)與法治環(huán)境。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化管理; 圖像監(jiān)控;隱私權(quán);知情權(quán); 保密義務(wù)

這是一個(gè)日新月異的時(shí)代，信息傳播速度極快、購(gòu)物消費(fèi)極便利、公共交通極迅速。也是一個(gè)信息共享的時(shí)代，一個(gè)健康碼揭開了城市治理與個(gè)人信息之間的最后一層薄紗。更是一個(gè)權(quán)利迷失的時(shí)代，車流、人流與物流呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng);每個(gè)人都面臨被獲取個(gè)人時(shí)空數(shù)據(jù)信息的危險(xiǎn)。上海作為現(xiàn)代大型城市的代表，打造智慧城市已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

一、概念介紹

（一）公共安全圖像監(jiān)控中的隱私權(quán)

隱私權(quán)這一概念最早產(chǎn)生于美國(guó)，后來(lái)各國(guó)將其設(shè)置于民法之中。我國(guó)隱私權(quán)通說(shuō)是指：“自然人享有的私人生活安寧與私人生活信息依法受到保護(hù)，不受他人侵?jǐn)_、知悉、使用、披露和公開的權(quán)利?！钡请S著圖像監(jiān)控的普及以及社會(huì)安全管理的需要，人們逐漸意識(shí)到隱私權(quán)與公共利益之間的密切關(guān)聯(lián)與矛盾癥結(jié)點(diǎn)。在城市網(wǎng)格化治理的過程中不可避免地存在公民個(gè)人信息被使用或是泄露的情況;另外在COVID-19疫情中，網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)了多起個(gè)人或相關(guān)部門以尋找確診病例密切接觸者為名，未經(jīng)許可公布他人姓名、手機(jī)號(hào)碼、詳細(xì)住址和身份證號(hào)碼等個(gè)人隱私的侵權(quán)事件。因而現(xiàn)代隱私權(quán)已經(jīng)不限于私人領(lǐng)域的信息不受侵犯，還涉及公共空間的個(gè)人特定信息能否受到有效保護(hù)，不被非法利用和侵犯的特別要求。

（二）知情權(quán)與信息公開

對(duì)于知情權(quán)的研究，在法理學(xué)與政治學(xué)中由來(lái)已久，但普遍未能獲得確切定義。學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴的環(huán)境下，知情權(quán)主要包括三種含義：第一，政治知情權(quán)，主要是對(duì)國(guó)家、政府的行為的知悉權(quán)，公民有了解國(guó)家、政府政策的權(quán)利;第二，公眾知情權(quán)，主要是對(duì)社會(huì)事件、公眾組織等情況與事件的知悉權(quán)利;第三，民事知情權(quán)，主要限于民事主體之間，是私權(quán)利之間的關(guān)系。

作為本次調(diào)查研究對(duì)象的知情權(quán)，主要是指政治知情權(quán)，即公民對(duì)政府或其他組織所掌握的有關(guān)自己的信息的知曉權(quán)利，有時(shí)也包括同意和決定的權(quán)利，因此在此處稱之為公民知情權(quán)。這是一種對(duì)公私權(quán)，也是私權(quán)利對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和限制的重要手段。1948 年《世界人權(quán)宣言》第 19 條規(guī)定：“人人享有主張和發(fā)表意見的自由;此項(xiàng)權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國(guó)界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?！边@條明確規(guī)定個(gè)人的信息自由權(quán)和知情權(quán)的基本含義就是主張自己的權(quán)利和了解自己的信息。1966 年，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條第1款：“人人有權(quán)享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由?！币约暗?9第1款：“人人有權(quán)持有主張，不受干涉。”等進(jìn)一步明確了知情權(quán)為基本人權(quán)。

（三）網(wǎng)格員身份與工作職責(zé)

網(wǎng)格員作為服務(wù)在第一線的基層工作人員，是聯(lián)系政府和人民的紐帶，是基層社會(huì)治理的中堅(jiān)力量。網(wǎng)格員的前身是社區(qū)工作者，當(dāng)創(chuàng)新網(wǎng)格化管理之后，社區(qū)按網(wǎng)格進(jìn)行劃分管理，所以社區(qū)內(nèi)的部分工作者被安排在網(wǎng)格之內(nèi)，成為一名專職網(wǎng)格員，負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)。

隨著網(wǎng)格化社會(huì)治理各項(xiàng)規(guī)章制度的出臺(tái)，網(wǎng)格員有以下四方面的內(nèi)容已經(jīng)明確。第一，服務(wù)對(duì)象明確。社區(qū)網(wǎng)格員是社區(qū)中的一種工作崗位，社區(qū)網(wǎng)格員配合社區(qū)、街道，聯(lián)合公安、消防、安監(jiān)、民政等各部門下沉到基層的條口，提供全方位的服務(wù)。第二，隊(duì)伍組成明確。網(wǎng)格員有一部分是通過社區(qū)轉(zhuǎn)崗，有一定的社區(qū)經(jīng)驗(yàn)，也有一部分是通過公開統(tǒng)一的社會(huì)招聘考試錄取而來(lái)。第三，服務(wù)內(nèi)容明確。社區(qū)網(wǎng)格員要負(fù)責(zé)為整個(gè)社區(qū)居民提供服務(wù)，具體包括：民政、計(jì)生、就業(yè)、社保等相關(guān)社會(huì)事務(wù)的咨詢服務(wù)工作，協(xié)辦黨建、綜治、安全生產(chǎn)等安全任務(wù)，負(fù)責(zé)日常社區(qū)巡查、基礎(chǔ)信息采集、社區(qū)民意調(diào)查采集、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、城市貧困救助、社區(qū)文化建設(shè)、政策法規(guī)宣傳、排查化解矛盾等。第四，工作職責(zé)明確。網(wǎng)格員主要履行網(wǎng)格信息采集、常態(tài)巡查、問題發(fā)現(xiàn)、情況報(bào)告、便民服務(wù)等職責(zé)，在一些重大和專業(yè)問題的處置上主要由具備職責(zé)權(quán)限的相關(guān)單位部門負(fù)責(zé)解決，網(wǎng)格員協(xié)助做好職責(zé)范圍內(nèi)的配合工作。

二、問題探究

（一）監(jiān)控的場(chǎng)所涉及未完全考慮到居民的可接受度和可行性，居民對(duì)于隱私權(quán)的認(rèn)知不再停留于傳統(tǒng)觀念

在關(guān)于居民對(duì)網(wǎng)格化管理中圖像監(jiān)控工作認(rèn)知情況的問卷調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)大眾對(duì)于圖像監(jiān)控的認(rèn)知度不高，如果沒有問卷人們只是存在困惑但鮮少向有關(guān)部門進(jìn)行質(zhì)疑。調(diào)查發(fā)現(xiàn)問卷中的兩道問題受到高度重視，其一是關(guān)于“攝像監(jiān)控裝置存在于哪些場(chǎng)合您覺得會(huì)侵犯?jìng)€(gè)人隱私”，72.54%的人認(rèn)為獨(dú)棟房屋的門口放置會(huì)侵犯隱私，68.38%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為KTV包廂中放置攝像監(jiān)控設(shè)施會(huì)侵犯隱私，49.3%的則在意社區(qū)樓道中可能安置的攝像監(jiān)控設(shè)施。而本次調(diào)查的部分選項(xiàng)設(shè)計(jì)是根據(jù)北京市2006年發(fā)布的《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》第5條規(guī)定的：“下列單位和區(qū)域， 應(yīng)當(dāng)安裝公共安全圖像信息系統(tǒng)：（一）黨政機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)所在地，廣播電臺(tái)、電視臺(tái)，電信、郵政、金融、服務(wù)單位，博物館、檔案館、重點(diǎn)文物保護(hù)單位，危險(xiǎn)物品 生產(chǎn)、銷售、存放場(chǎng)所等重要單位;（二）賓館、飯店、商場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園、文化娛樂場(chǎng)所， 舉辦體育賽事的場(chǎng)館、場(chǎng)地，住宅區(qū)、停車場(chǎng)等 人員聚集的公共場(chǎng)所;（三）重點(diǎn)道路、路段和主要交通路口，地下通道、過街天橋，機(jī)場(chǎng)、火車站、地鐵和城鐵車站，公共汽車的重要交通樞紐等;（四）城市供排水、電力、燃?xì)?、熱力設(shè)施，城市河湖及其他重要 水務(wù)工程等重要城市基礎(chǔ)設(shè)施;（五）國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定的其他地點(diǎn)和區(qū)域?！边M(jìn)行設(shè)計(jì)的，由此可見圖像監(jiān)控的場(chǎng)所涉及還沒有完全考慮到居民的可接受度和可行性。

其二是關(guān)于居民“對(duì)生活周邊的攝像監(jiān)控裝置最關(guān)心的問題是什么”的主觀設(shè)問。在收回的142份有效問卷中，多數(shù)人的關(guān)注點(diǎn)主要集中在三個(gè)方面：第一是圖像監(jiān)控設(shè)施是否能長(zhǎng)期保持運(yùn)作狀態(tài);第二圖像監(jiān)控中的信息調(diào)用權(quán)限、主體是怎樣規(guī)定的;第三才是對(duì)是否侵犯隱私的擔(dān)憂。其中前兩個(gè)方面成為大家質(zhì)疑的主體，而對(duì)于隱私權(quán)的關(guān)注主要涉及監(jiān)控范圍、圖像監(jiān)控信息的去向和覆蓋周期等的內(nèi)容。從這一角度發(fā)現(xiàn)大部分居民對(duì)于隱私權(quán)的認(rèn)知不再停留于傳統(tǒng)觀念，因而針對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)措施一定程度上可以避免傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代觀念碰撞帶來(lái)的矛盾。

（二）居民對(duì)于圖像監(jiān)控系統(tǒng)的基本信息非常關(guān)心卻知之甚少，知情權(quán)未得到充分保障，信息公開工作不到位

從上文的概念可以看出知情權(quán)與信息公開二者之間的關(guān)系：信息公開是公民知情權(quán)的必然要求，反過來(lái)也對(duì)公民知情權(quán)進(jìn)行保障。總體來(lái)說(shuō)，信息公開是為公民知情權(quán)服務(wù)的。只有政府充分做到信息公開，公民的知情權(quán)才能得以實(shí)現(xiàn)：因?yàn)樾畔⒐_這一行為具有強(qiáng)烈的單向性，政府在選擇公開哪些信息、如何公開、公開到什么范圍這些事項(xiàng)上具有無(wú)可爭(zhēng)議的決定權(quán)，雖然公民可以依法申請(qǐng)信息公開，但是最終的決定權(quán)力仍舊掌握在政府手中。因此必須對(duì)信息公開制度進(jìn)行法律規(guī)定，對(duì)政府決定權(quán)作出法律上的制約，以求最終保障公民知情權(quán)。在我們的研究議題中也是如此。在網(wǎng)格化管理進(jìn)行圖像監(jiān)控過程中，已經(jīng)包含了許多涉及到公民知情權(quán)的內(nèi)容。

根據(jù)我們的調(diào)查問卷，居民們所關(guān)注的問題，可以分為三個(gè)主要方面：第一，監(jiān)控設(shè)備的安裝、運(yùn)行：包括安裝者與觀看者是誰(shuí)，通常安裝在哪些地方，這些地方是否有安裝必要以及如何確定必要的標(biāo)準(zhǔn)，圖像監(jiān)控系統(tǒng)有無(wú)死角，能否正常運(yùn)行等;第二，監(jiān)控設(shè)備的使用：包括是哪些人有權(quán)觀看、查閱和調(diào)取監(jiān)控視頻，哪些單位在管理監(jiān)控視頻，監(jiān)控所涉及的內(nèi)容，監(jiān)控的范圍大小，如何在確有需要時(shí)調(diào)取監(jiān)控，調(diào)取監(jiān)控需要哪些程序等;第三，監(jiān)控信息的采集與管理：包括具體有哪些個(gè)人信息被收集了，這些個(gè)人信息由誰(shuí)管理、如何保存，保存多久之后會(huì)被銷毀等。

（三）網(wǎng)格員素質(zhì)參差不齊，法律觀念薄弱，即使違反保密義務(wù)也沒有規(guī)定明確的法律責(zé)任及懲戒措施，服務(wù)與管理，權(quán)利與責(zé)任難以落實(shí)到位

網(wǎng)格化管理是近年來(lái)在城市基層新興的一種社會(huì)治理模式，在完善和優(yōu)化我國(guó)以社區(qū)為核心的城市社會(huì)治理體制的同時(shí)，其以圖像監(jiān)控為主要載體的監(jiān)管方式也為廣大人民的信息安全帶來(lái)了隱患。一方面，通過圖像監(jiān)控收集的信息范圍，使用權(quán)限及保存路徑不明確，另一方面

公共管理權(quán)限與個(gè)人隱私范圍常常發(fā)生沖突，在網(wǎng)格化管理中也存在同樣的問題，若基層網(wǎng)格員在實(shí)施網(wǎng)格化管理的操作流程中，不能嚴(yán)格遵守保密協(xié)議，履行保密義務(wù)，便會(huì)嚴(yán)重侵犯居民的個(gè)人隱私?！侗本┦泄舶踩珗D像信息系統(tǒng)管理辦法》第九條就規(guī)定了：“設(shè)置公共安全圖像信息系統(tǒng)，不得侵犯公民個(gè)人隱私，對(duì)涉及公民個(gè)人隱私的圖像信息，應(yīng)當(dāng)采取保密措施?！本W(wǎng)格化管理過程中通過圖像監(jiān)控采集到的公民個(gè)人信息圖像若經(jīng)泄露，便會(huì)對(duì)公民的信息安全產(chǎn)生威脅，這就需要網(wǎng)格員在工作流程中嚴(yán)格按照規(guī)定操作，恪守保密義務(wù)。而如上所述，盡管網(wǎng)格員的服務(wù)對(duì)象、內(nèi)容，隊(duì)伍組成及工作職責(zé)明確，但權(quán)職責(zé)的劃分仍然較為模糊，不夠細(xì)致;并且盡管網(wǎng)格員在工作前簽署了保密協(xié)議，但由于網(wǎng)格員的工作流程依托電子設(shè)備，稍有操作不慎便有將采集的信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)于網(wǎng)格員違反保密義務(wù)卻沒有規(guī)定明確的法律責(zé)任及懲戒措施。

三、解決對(duì)策

（一）借鑒別國(guó)有效政策經(jīng)驗(yàn)，將“合理隱私期待理論”用于公共空間隱私權(quán)與公共安全二者關(guān)系的平衡之中

針對(duì)上文談及的圖像監(jiān)控設(shè)施的安裝場(chǎng)所以及由此產(chǎn)生的相關(guān)信息和覆蓋周期問題，產(chǎn)生了眾多的規(guī)范性條款。然正如上文所言，像2006年發(fā)布的《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》如果完全借鑒，順勢(shì)而為，可能會(huì)帶來(lái)糾紛與質(zhì)疑的聲音。相較而言，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等外國(guó)政府的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)隱私保護(hù)政策比較有代表性，我國(guó)可從其政策實(shí)踐中借鑒其在完善平臺(tái)隱私保護(hù)政策、構(gòu)建政府義務(wù)告知制度、加強(qiáng)個(gè)人隱私安全管理、健全用戶信息權(quán)保障體系等方面的有益經(jīng)驗(yàn)。

另一方面，根據(jù)調(diào)查現(xiàn)狀顯示，我國(guó)當(dāng)前對(duì)于隱私權(quán)的關(guān)注焦點(diǎn)已經(jīng)與傳統(tǒng)認(rèn)知不再完全一致，人們對(duì)于公共場(chǎng)所圖像監(jiān)控所帶來(lái)的隱私權(quán)具有理解力，“合理隱私期待理論”可以用于公共空間隱私權(quán)與公共安全二者關(guān)系的平衡之中。再者，實(shí)現(xiàn)合理隱私期待需要正當(dāng)程序的要求：1、由相關(guān)規(guī)范性文件明確劃定圖像監(jiān)控的范圍，公開設(shè)施安裝的場(chǎng)域;2、結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r和居民建議進(jìn)行可行性分析和實(shí)踐論證。3、提供權(quán)利侵犯反映的渠道、撤銷規(guī)劃的措施以及實(shí)施后的賠償?shù)染葷?jì)途徑。

（二）加強(qiáng)法律規(guī)制，建立完善的信息公開制度和系統(tǒng)

為了改善這一點(diǎn)，前文已論述過，應(yīng)當(dāng)從法律角度對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，建立完善的信息公開制度和系統(tǒng)，在信息公開的每一步都進(jìn)行規(guī)定：安裝前和安裝時(shí)應(yīng)對(duì)圖像監(jiān)控設(shè)備排布進(jìn)行公示，以供有異議的居民提出意見;其次，需要專人保證監(jiān)控設(shè)備的正常運(yùn)行并進(jìn)行維護(hù);第三，對(duì)于所收集的個(gè)人信息范圍和流向進(jìn)行公示;最后，要保證這些信息的調(diào)取路徑暢通并對(duì)居民開放，使居民充分了解調(diào)取監(jiān)控?cái)z像的方式，并可以依法進(jìn)行申請(qǐng)。應(yīng)當(dāng)公開的信息，包括對(duì)這些圖像監(jiān)控系統(tǒng)負(fù)責(zé)的單位和個(gè)人，負(fù)責(zé)人的聯(lián)系方式，收集異議和意見的公示網(wǎng)站等。在網(wǎng)格化管理貼近居民的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分利用這一個(gè)優(yōu)勢(shì)，建立居民方便訪問的圖像監(jiān)控公示系統(tǒng)，如微信平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站等，可以供居民隨時(shí)查閱，并方便地掌握自己的個(gè)人信息流向。

（三）運(yùn)用法律思維梳理網(wǎng)格化治理工作，建立專業(yè)的網(wǎng)格員隊(duì)伍

社區(qū)網(wǎng)格化治理應(yīng)該向社區(qū)網(wǎng)格化治理隊(duì)伍加強(qiáng)法律知識(shí)的宣傳力度，積極組織社區(qū)網(wǎng)格化治理隊(duì)伍參與必要的法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，使社區(qū)網(wǎng)格化治理隊(duì)伍能夠熟練掌握必要的法律知識(shí)，在參與社區(qū)網(wǎng)格化治理過程中能夠準(zhǔn)確運(yùn)用相關(guān)法律知識(shí)解決社區(qū)治理中的相關(guān)問題，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)從事相關(guān)工作，不以工作為名侵犯他人的合法權(quán)益，使得社區(qū)網(wǎng)格化治理工作在專業(yè)的法律指導(dǎo)下進(jìn)行法治化治理。

社區(qū)網(wǎng)格化治理工作需要嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行，網(wǎng)格員通過圖像監(jiān)控收集到的公民個(gè)人信息如何保存，如何使用以及無(wú)故泄露之后應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任等均需要按照法律思維，嚴(yán)格制定相應(yīng)的機(jī)制。嚴(yán)格的社區(qū)網(wǎng)格化治理程序、在法律范圍內(nèi)的合理的處理方式、處理問題采用法治化思維等，能夠使得各個(gè)網(wǎng)格內(nèi)的網(wǎng)格員能夠有依據(jù)性地處理工作，避免處理方式不得當(dāng)引起的相關(guān)負(fù)面影響。

社區(qū)網(wǎng)格化治理過程中引入了新的治理理念、治理方針及治理技術(shù)，社區(qū)網(wǎng)格化治理隊(duì)伍在參與社區(qū)網(wǎng)格化治理的過程中，需要熟練掌握相關(guān)的社區(qū)網(wǎng)格化治理思路和專業(yè)知識(shí)，并能夠熟練地將這些思路融入到工作當(dāng)中。因此首先要規(guī)范網(wǎng)格員的招聘方式。各地資源稟賦不同，網(wǎng)格員的招引方式也應(yīng)該有所區(qū)別。城市社區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，社區(qū)治理任務(wù)較為繁重，可以考慮采用公開招聘的方式錄用網(wǎng)格員，招聘條件與工作需要對(duì)應(yīng)，視情況對(duì)年齡和學(xué)歷等情況予以限制，在錄用后給予合理的薪酬待遇，確保其薪酬標(biāo)準(zhǔn)與工作量相匹配。其次要加強(qiáng)網(wǎng)格員的培訓(xùn)提升工作，“上面千根線，下面一根針”，網(wǎng)格員常常要承擔(dān)基層工作的各類事務(wù)，因此加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)格工作者的專業(yè)培訓(xùn)就顯得尤為必要，特別是農(nóng)村及不發(fā)達(dá)社區(qū)網(wǎng)格員的來(lái)源構(gòu)成多樣，專業(yè)素質(zhì)相對(duì)較低，文化程度不高，工作能力水平參差不齊，更需要統(tǒng)一的培訓(xùn)機(jī)制規(guī)范業(yè)務(wù)水平。最后要改進(jìn)網(wǎng)格員的獎(jiǎng)懲制度。由區(qū)級(jí)主管部門制定詳盡的獎(jiǎng)懲制度。將網(wǎng)格員年度考核等級(jí)與工作補(bǔ)助掛鉤，明確將違反保密義務(wù)納入懲戒的范圍。

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作者單位：華東政法大學(xué)