徐鵬博

【摘 要】面對(duì)日益加強(qiáng)的全球化趨勢(shì)，各國(guó)的政治，經(jīng)濟(jì)，文化融合的速度正在日益加快。無論是從全球治理的質(zhì)量，還是從本國(guó)發(fā)展的角度，全球教育治理這一課題都是不可忽略的一個(gè)跟基性話題。如何在新形勢(shì)下，把握好教育的發(fā)展，人才的培養(yǎng)，處理好教育資源分配的各種矛盾，是每一個(gè)國(guó)家所面臨的共同問題，本文意在探討全球教育治理的發(fā)展，以及未來可能面臨的挑戰(zhàn)，為中國(guó)更好地參與全球教育治理提供些許思路。

【關(guān)鍵詞】全球化;教育資源;人才;中國(guó)參與;治理

一、全球教育治理的發(fā)展背景

冷戰(zhàn)之后，國(guó)前總理威利·勃蘭特（Willy Brandt）提議在時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)布特羅斯·布特羅斯-加利（Boutros Boutros-Ghali）的大力支持下，聯(lián)合國(guó)成立了全球治理委員會(huì)（Commission on Global Governance）。經(jīng)過不斷的磨合，學(xué)術(shù)與實(shí)踐上的不斷開拓，全球治理這一概念逐漸被世界上的國(guó)家所接受。加拿大學(xué)者卡倫·芒迪，是全球教育治理領(lǐng)域的先驅(qū)人物之一，他早在1998年就接受了，約翰·杰拉德·魯格的教育多邊化理念，從這里我們不難總結(jié)出全球教育治理的發(fā)展其實(shí)植根于全球治理本身，而其背后的推動(dòng)力則是全球經(jīng)濟(jì)，政治，貿(mào)易的大融合?？傊?，世界各國(guó)面臨的諸多問題不斷趨于全球化，依靠某個(gè)大國(guó)獨(dú)自發(fā)揮作用的時(shí)代已經(jīng)過去。那么各個(gè)國(guó)其實(shí)期待著能在新制度，新秩序形成的當(dāng)今世界，把握先機(jī)，同時(shí)也期待著，能吸收他國(guó)教育治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，解決國(guó)內(nèi)的如教育資源分配不均，教育質(zhì)量難以提高等問題。在這樣的新形勢(shì)下，國(guó)際組織，逐漸扮演起了重要的橋梁紐帶的作用。聯(lián)合國(guó)教科文組織全民教育全球監(jiān)測(cè)報(bào)告《消除不平等：治理緣何重要》（Overcoming inequality：why governance matters），教育治理（education governance）不僅涉及一個(gè)國(guó)家的教育行政和管理系統(tǒng)，而且還與政策制定。像類似的評(píng)估性，指導(dǎo)性文件給各個(gè)國(guó)家的在教育領(lǐng)域的發(fā)展指明了方向，其在全球教育領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)力正在日益彰顯，不僅僅因?yàn)槁?lián)合國(guó)重新強(qiáng)調(diào)了教科文組織在教育領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，還因?yàn)樗l(fā)出的實(shí)質(zhì)性倡議，如“全民教育全球行動(dòng)計(jì)劃”為發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的教育交流奠定了基礎(chǔ)，使得發(fā)達(dá)國(guó)家可以向發(fā)展中國(guó)家輸出教育層面的幫助，有學(xué)者評(píng)價(jià)聯(lián)合國(guó)教科文組織是唯一一個(gè)以綜合性方法解決教育問題的國(guó)際性組織。于是在這樣的多方努力之下，和時(shí)間的累積之中，我們基本可以看清全球教育治理發(fā)展的基本源頭與框架，也基本可以理解全球教育治理背后的時(shí)代需要。

二、當(dāng)前全球教育治理框架的評(píng)價(jià)

目前各國(guó)參與全球教育治理的路徑，大致可以總結(jié)為，多邊協(xié)議，教育論壇，國(guó)際組織為導(dǎo)向的倡議。講類似的框架可以分為兩類：一類是針對(duì)高等教育，注重后備人才的就業(yè)，深造等如《亞太地區(qū)承認(rèn)高等教育學(xué)歷、文憑與學(xué)位的地區(qū)公約》，另一類是著重強(qiáng)調(diào)教育的平等性，強(qiáng)調(diào)弱勢(shì)群體的保護(hù)，貧窮地區(qū)的教育扶持，如2000年的世界教育論壇所通過的《達(dá)喀爾綱領(lǐng)》。前一個(gè)框架我們簡(jiǎn)稱為《公約》是在1983年的國(guó)際會(huì)議上由33個(gè)國(guó)家簽署的，該會(huì)議由聯(lián)合國(guó)教科文組織在泰國(guó)曼谷召開，《公約》在1985年10月23日開始生效，該條約旨在推動(dòng)亞太地區(qū)高等教育學(xué)歷，文憑等互相承認(rèn)，使締約國(guó)現(xiàn)有的教育手段未了共同的利益能充分有效的利用，保證教師，學(xué)生研究工作者能最大限度的自由流動(dòng)，減輕國(guó)外培訓(xùn)人員歸國(guó)遇到的壓力。從條約的本質(zhì)內(nèi)容來理解，這種認(rèn)同指的是保證該人員繼續(xù)學(xué)習(xí)和就業(yè)的權(quán)利，兩項(xiàng)內(nèi)容并。且條約的實(shí)施應(yīng)該在國(guó)家的憲法和法律框架之下，這就給締約國(guó)留出了一定靈活調(diào)整的空間，可以說是減輕了締約國(guó)實(shí)施的壓力，在條約之下，各國(guó)高等學(xué)?？梢灾贫▏?yán)格的入學(xué)條件，測(cè)試項(xiàng)目等，這也一定程度保證了人才的質(zhì)量。 但是從目前來看，條約若想正常實(shí)施，單單只靠一直空文是沒有用的，它需要大背景下的宏觀調(diào)整，就其涉及的，深造與就業(yè)兩項(xiàng)內(nèi)容其實(shí)潛在地要求了亞太地區(qū)，就業(yè)市場(chǎng)的自由化因而只靠教育部門的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要各國(guó)勞動(dòng)就業(yè)部門的積極配合，已經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)，而這在亞太地區(qū)其實(shí)是很有挑戰(zhàn)的。

相比于《公約》，《達(dá)喀爾綱領(lǐng)》注重實(shí)現(xiàn)全民教育，在2000年的達(dá)喀爾世界教育論壇上，委員會(huì)起草了《達(dá)喀爾行動(dòng)綱領(lǐng)》，提出六項(xiàng)全民教育目標(biāo)且評(píng)價(jià)了全球教育的現(xiàn)狀。值得一提的是，《達(dá)喀爾綱領(lǐng)》的一項(xiàng)重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域便是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，自《達(dá)喀爾綱領(lǐng)》實(shí)施以來，全球在基礎(chǔ)教育方面進(jìn)行的扶持性幫助呈現(xiàn)積極態(tài)勢(shì)，然而在《達(dá)喀爾綱領(lǐng)》之前尤其是1990年左右，全球?qū)τ诨A(chǔ)教育領(lǐng)域扶持不足，其主要原因是，相比于基礎(chǔ)教育，國(guó)家對(duì)技術(shù)性人才的需求更大，因而更多資金流向了職業(yè)技術(shù)教育領(lǐng)域，1981-1986年，初等教育援助投入為平均每年1.813億美元，僅占年均教育援助投入數(shù)額的4.3%，約2/3來自多邊機(jī)構(gòu)，且整體上逐年下降，其中32%被分配到低收入國(guó)家（生均0.87美元），57%被分配到中低等收入國(guó)家（生均0.99美元）。自《達(dá)喀爾綱領(lǐng)》實(shí)施之后，全球基礎(chǔ)教育援助明顯上升，2002-2014年間基礎(chǔ)教育援助支出占比大體穩(wěn)定在 40%～44%，年平均占比約41.8%。進(jìn)入21世紀(jì)之后基礎(chǔ)教育的重要性更是得到世界范圍內(nèi)的國(guó)家的承認(rèn)。

三、未來全球教育治理的挑戰(zhàn)以及中國(guó)參與

目前我們參與全球教育治理的各方主要包括，國(guó)家，國(guó)際組織，企業(yè)，實(shí)際上全球教育治理領(lǐng)域仍存在非系統(tǒng)性，非體系性而且全球治理的背景下許多條約和倡議相互并不具有太多聯(lián)動(dòng)性。而聯(lián)合國(guó)教科文組織，其實(shí)更多也只是發(fā)揮平臺(tái)性作用，也并沒有實(shí)質(zhì)性的限制。我們現(xiàn)有的全球教育路徑其實(shí)包括，條約，標(biāo)準(zhǔn)制定（如PISA），目標(biāo)制定（SDG4），但是問題是以上提到的路徑對(duì)于各個(gè)主權(quán)國(guó)家約束力都相對(duì)較小，各國(guó)的發(fā)展情況不同，若想適用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，恐怕短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，并且因?yàn)樯婕暗街鳈?quán)與內(nèi)政問題，在教育領(lǐng)域有諸多敏感且根本的內(nèi)容國(guó)際組織例如聯(lián)合國(guó)教科文組織沒有辦法深入進(jìn)行監(jiān)督或是管理。一些欠發(fā)達(dá)或是貧困地區(qū)仍然面臨著難以解決的教育資助不足，以及教育資源分配不平等的問題，具體到每個(gè)國(guó)家，情況都各有不同，如在中國(guó)的偏遠(yuǎn)山區(qū)，教育資金不足，并且?guī)熧Y短缺，單靠一些志愿者或是公益項(xiàng)目難以解決這一個(gè)長(zhǎng)期且系統(tǒng)性的問題，因而全球教育治理如何能深入到這些具體區(qū)域，能真正制造出一張系統(tǒng)且科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)，這對(duì)所有參與者來講都是巨大的挑戰(zhàn)。

四、結(jié)論

從目前全球教育治理格局來看，各個(gè)主體并沒有忽視這一主題的重要性，并且在聯(lián)合國(guó)教科文為主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之一的全球教育治理框架當(dāng)中，我們可以看到分層次的教育治理路徑，并且可以在一定時(shí)間范圍內(nèi)期待其教育目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)。雖然對(duì)于個(gè)別貧困地區(qū)教育資助需求比例還是沒有實(shí)質(zhì)改善，但是隨著全球化與國(guó)家交互水平提升，教育水平的基線已經(jīng)有了明顯改善，尤其各大教育治理的倡議，使更多國(guó)家意識(shí)到并參與到這一對(duì)后代發(fā)展有無可比擬影響力的領(lǐng)域中來。盡管目前全球教育治理還面臨著諸多挑戰(zhàn)，但是隨著經(jīng)濟(jì)水平和國(guó)家間交互能力的不斷提高，全球教育治理將有可能在不遠(yuǎn)的未來不斷系統(tǒng)化發(fā)展為具有前瞻性且關(guān)鍵效用的全球治理藍(lán)圖之一。

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