曾杏琦

【摘 要】按比例就業(yè)制度是殘障人士就業(yè)的重要制度之一。文章在制度排斥視角下研究我國(guó)按比例安排殘障人士就業(yè)制度存在的主要問(wèn)題，指出我國(guó)按比例就業(yè)制度雖然產(chǎn)生了一些積極效應(yīng)，但在殘障人士的就業(yè)保障、獎(jiǎng)懲機(jī)制、統(tǒng)一比例和健全的監(jiān)管體系等方面仍存在局限。文章主要根據(jù)我國(guó)按比例就業(yè)制度在落實(shí)過(guò)程中的實(shí)際情況提出完善我國(guó)按比例安排殘障人士就業(yè)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】殘障人士;殘障人士就業(yè);按比例安排殘障人士就業(yè)

按比例安排殘障人士就業(yè)是我國(guó)促進(jìn)殘障人士就業(yè)的有效途徑，也是我國(guó)一項(xiàng)重要的法律政策[i]。目前，按比例安排殘障人士就業(yè)人數(shù)逐漸超過(guò)我國(guó)殘障人士集中就業(yè)人數(shù)，并成為我國(guó)安排殘障人士就業(yè)的主要形式之一。為幫助殘障人士實(shí)現(xiàn)就業(yè)，提高法律法規(guī)對(duì)殘障人士的保護(hù)性，減少落實(shí)不到位的問(wèn)題，本文從制度排斥的分析角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)按比例就業(yè)制度存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，嘗試提出完善按比例就業(yè)制度的思考與見(jiàn)解，為促進(jìn)殘障人士就業(yè)提供一定的參考。

一、我國(guó)按比例安排殘障人士就業(yè)的積極效應(yīng)

（一）就業(yè)人數(shù)大幅增長(zhǎng)

我國(guó)自1989年實(shí)行按比例就業(yè)制度以來(lái)，殘障人士的就業(yè)人數(shù)大幅增長(zhǎng)。中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)2000年到2015年城鎮(zhèn)按比例安排殘障人士就業(yè)人數(shù)增長(zhǎng)了193502人，根據(jù)《殘疾人就業(yè)條例》的規(guī)定：“用人單位安排殘疾人就業(yè)的比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%?！奔僭O(shè)忽略不同省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況來(lái)規(guī)定具體比例，所有城鎮(zhèn)單位（包括機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位，不包括個(gè)體戶）均按1.5%的比例計(jì)算[ii]，則可以安置近 490 萬(wàn)殘障人士就業(yè)。即使特殊行業(yè)、微型企業(yè)無(wú)需履行按比例分散殘障人士就業(yè)的義務(wù)，國(guó)家可以安置的殘障人士的數(shù)量也在300萬(wàn)人以上。

（二）適應(yīng)就業(yè)市場(chǎng)變化

按比例安排殘障人士就業(yè)現(xiàn)已成為我國(guó)殘障人士就業(yè)的重要形式，即國(guó)家和地方政府以法令形式規(guī)定社會(huì)各單位必須按一定比例安排殘障人士就業(yè)，或以繳納殘障人士就業(yè)保障金的方式履行法律責(zé)任，按比例就業(yè)將殘障人士分散到各地省內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他經(jīng)濟(jì)組織，并為其選擇適當(dāng)?shù)墓しN和崗位的就業(yè)模式，減輕了國(guó)家舉辦福利企業(yè)統(tǒng)一安置殘障人士就業(yè)的壓力，彌補(bǔ)了集中就業(yè)資金不足，生存成本高和工作崗位單一的劣勢(shì)，因此，按比例就業(yè)更能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化和發(fā)展。

（三）推動(dòng)社會(huì)共同承擔(dān)殘障人士就業(yè)的責(zé)任

殘障人士的貧困問(wèn)題較為突出，這不僅關(guān)系到殘障群體的切身利益，更是影響了整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，安置殘障人士就業(yè)必須動(dòng)員和依靠全社會(huì)的力量， 堅(jiān)持集中安置與分散安置相結(jié)合的方針，多層次、多渠道、多形式地解決殘障人士就業(yè)問(wèn)題[iii]。國(guó)際社會(huì)積極提倡和世界各國(guó)普遍采用的有效辦法是“按比例”由社會(huì)各單位分散安排殘障人士勞動(dòng)就業(yè)[iv]，我國(guó)按比例就業(yè)從一種倡導(dǎo)性觀念發(fā)展到現(xiàn)在成為一項(xiàng)重要的法律制度，安排殘障人士就業(yè)已經(jīng)成為社會(huì)大眾的共同義務(wù)。

二、我國(guó)按比例安排殘障人士就業(yè)存在的制度排斥問(wèn)題

殘障人士就業(yè)保障金政策（以下稱為“殘保金”）是按比例就業(yè)制度的核心內(nèi)容，其內(nèi)容可以概括為這幾點(diǎn)：一是規(guī)定了需要繳納殘保金的單位;二是對(duì)拒絕繳納殘保金的單位給予處罰;三是明確殘保金征收、使用和管理的過(guò)程和主體。

殘障人士就業(yè)保障金政策在落實(shí)過(guò)程中出現(xiàn)的情況主要有以下三種類型：

表1 殘保金征收情況

（一）“掛名”殘障人士沒(méi)有就業(yè)保障

由于這些企業(yè)工作強(qiáng)度大，工作效率要求高，殘障人士很難甚至無(wú)法勝任現(xiàn)有的工作崗位，因此企業(yè)寧愿繳納殘保金來(lái)減少為殘障職工安排崗位的成本。更有些不法機(jī)構(gòu)作為中介組織，向企業(yè)販賣(mài)殘疾證，簽署虛假勞動(dòng)合同，虛報(bào)單位雇傭的殘障職工人數(shù)，逃避殘保金的繳納[v]。殘障人士相當(dāng)于掛名到某些企業(yè)，拿著少量補(bǔ)貼過(guò)日子，沒(méi)有工作機(jī)會(huì)和就業(yè)保障。根據(jù)湖南省長(zhǎng)沙市按比例就業(yè)用人單位的抽樣調(diào)查結(jié)果，在福利待遇方面，被調(diào)查單位殘障職工購(gòu)買(mǎi)“五險(xiǎn)”只有6人，這些企業(yè)沒(méi)有與殘障人士簽訂正式的勞動(dòng)合同，他們?cè)谡块T(mén)的檢查過(guò)后就解雇殘障人士。

（二）獎(jiǎng)懲機(jī)制尚未健全

江蘇省殘障人士就業(yè)管理中心副主任徐衛(wèi)明表示：“由于激勵(lì)舉措不夠，加之殘障人士自身?xiàng)l件限制，全省幾十萬(wàn)企事業(yè)單位，真正安置殘疾人的不足10%。少數(shù)單位寧愿繳納殘疾人就業(yè)保障金，也不愿招收殘疾人。絕大部分單位，既不安置，也不繳費(fèi)?！?[vi]

對(duì)于不繳納就業(yè)保障金、逾期不繳等行為的處罰力度較小，這些用人單位只需加收應(yīng)繳金額5‰的滯納金并受到通報(bào)批，而這對(duì)單位并沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)際利益的影響。一昧強(qiáng)調(diào)處罰而忽視激勵(lì)反而會(huì)使按比例就業(yè)的單位產(chǎn)生抵觸心理，對(duì)違法違規(guī)的單位并沒(méi)有起到有效的警告效果，而對(duì)超比例安排殘障人士就業(yè)的單位更是沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)的舉措，極大地降低按比例安排殘障人士就業(yè)的積極性。

（三）統(tǒng)一比例缺乏公平性

第三種情況和第二種情況相反，這些拒絕繳納殘保金的單位職工收入通常低于上年度本市職工年平均工資水平，他們以違背社會(huì)公平為由拒絕繳納殘保金。對(duì)于微小型企業(yè)來(lái)說(shuō)，按照統(tǒng)一的殘保金計(jì)算方式來(lái)繳納殘保金負(fù)擔(dān)過(guò)重。

《殘疾人就業(yè)條例》規(guī)定：“用人單位安排殘障人士就業(yè)的比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%。”但不同類別和傷殘程度的殘障人士對(duì)崗位有不同的需求，為傷殘程度越高的殘障人士安排崗位難度和成本越高，因此“一刀切”的比例劃分有失公平，容易導(dǎo)致用人單位只考慮殘障人士的數(shù)量而忽略了殘障人士的工作質(zhì)量。

（四）缺乏有效的征收-監(jiān)督-反饋機(jī)制

根據(jù)2019年底通過(guò)的關(guān)于印發(fā)《關(guān)于完善殘疾人就業(yè)保障金制度更好促進(jìn)殘疾人就業(yè)的總體方案》的通知，對(duì)殘保金的征收、使用主體已作了較為明確的規(guī)定，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)殘保金的征收進(jìn)行監(jiān)督，稅務(wù)部門(mén)則負(fù)責(zé)殘保金的征收，審計(jì)部門(mén)則依法開(kāi)展審計(jì)。雖然新的方案明確了相關(guān)部門(mén)的分工和責(zé)任，但是在征收過(guò)程中缺少具備正當(dāng)執(zhí)法權(quán)的部門(mén)，并且各大部門(mén)僅負(fù)責(zé)征收過(guò)程的其中一環(huán)，執(zhí)行力度分散，容易導(dǎo)致征收和執(zhí)法過(guò)程脫節(jié)，因此給予拒繳殘保金單位的處罰也要耗費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間才能真正落實(shí)，無(wú)形中又降低了處罰力度。

三、完善我國(guó)按比例安排殘障人士就業(yè)制度的建議

（一）注重激勵(lì)與處罰相結(jié)合

在處罰方面，各地政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)嚴(yán)查殘障人士“掛名”的行為，曝光掛靠企業(yè)，加重罰款。加大對(duì)企業(yè)安置殘障人士就業(yè)情況的監(jiān)督核實(shí)力度，嚴(yán)厲打擊假就業(yè)，取締假就業(yè)服務(wù)中介。

在激勵(lì)舉措方面，我國(guó)可以在現(xiàn)行的獎(jiǎng)懲制度上進(jìn)行完善，獎(jiǎng)勵(lì)超額安排殘障人士就業(yè)的企業(yè)，將年度獎(jiǎng)勵(lì)改為季度獎(jiǎng)勵(lì)或按月份實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，提高企業(yè)的積極性，對(duì)與殘障人士簽訂一年及以上的勞動(dòng)合同并為其購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保險(xiǎn)的企業(yè)實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，并給予一次性獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)，這樣可以及時(shí)補(bǔ)貼用人單位在殘障職工工作環(huán)境、設(shè)施的改善，福利的提高等方面的支出，更好地調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。

（二）建立健全征收-監(jiān)督-反饋體系

健全的征收-監(jiān)督-反饋體系包括財(cái)政部、稅務(wù)部、審查部和執(zhí)行部等，并且這個(gè)組織也是需要被監(jiān)管、檢查和審計(jì)的，建立執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制和工作考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確各項(xiàng)工作的崗位責(zé)任人和相關(guān)事項(xiàng)的答復(fù)和辦理時(shí)限[vii]，減少征收過(guò)程的復(fù)雜性和各部門(mén)權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題。

殘障人士和公眾對(duì)用人單位的行為的評(píng)價(jià)是最直接真實(shí)的監(jiān)督方式，因此，應(yīng)盡快完善和增加殘障人士就業(yè)訴求和反饋的渠道。同時(shí)，明確地方政府、人力資源和社會(huì)保障部門(mén)及殘障人士服務(wù)管理部門(mén)的相關(guān)職能，加大對(duì)企業(yè)安置殘障人士就業(yè)情況的監(jiān)督核實(shí)力度。

（三）靈活調(diào)節(jié)比例，分等級(jí)招錄殘障職工

對(duì)所有微小型企業(yè)要全面豁免殘保金的征收，之后根據(jù)這些企業(yè)的經(jīng)濟(jì)條件、發(fā)展情況逐漸提高殘保金的征收比例，根據(jù)不同用人單位的狀況，例如性質(zhì)、規(guī)模、類型等制定具體的安排殘障人士的比例。同時(shí)還要考慮各個(gè)企業(yè)招錄的殘障人士類型，如將不同殘障程度的殘障人士分為不同等級(jí)的職工，對(duì)于安排少數(shù)視障人士和重度殘障人士的企業(yè)則可以適當(dāng)降低其安排殘障職工的比例，對(duì)于安排一般殘障程度的殘障人士的企業(yè)則需嚴(yán)格按照一般標(biāo)準(zhǔn)。

（四）為殘障人士專設(shè)崗位，定向招錄

目前，北京、天津、山西、吉林、江蘇、福建、河南、湖北、廣東、重慶、陜西、甘肅都明確要求建立崗位預(yù)留制度[1]，面向殘障人士定向招錄。福建省在《綱要》中提出，各地招錄公務(wù)員，合適崗位要優(yōu)先招收殘障人士，各級(jí)政府要將殘障人士就業(yè)納入各級(jí)政府就業(yè)聯(lián)動(dòng)公共服務(wù)項(xiàng)目和就業(yè)督導(dǎo)工作范圍。

另外，我國(guó)可以借鑒國(guó)外殘障人士就業(yè)的立法，加快落實(shí)機(jī)關(guān)單位為殘障人士設(shè)立專職崗位的政策規(guī)定，鼓勵(lì)殘障人士報(bào)考，逐步將殘障人士公務(wù)員考試擴(kuò)大到全國(guó)各省份，通過(guò)完善和落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)，明確政府和用人單位的主體責(zé)任，促進(jìn)按比例就業(yè)制度的發(fā)展。

注釋：

[1]中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)http：//www.cdpf.org.cn/ywzz/jyjyb/jy_229/jyxs/abljy/

[i]尚珂，梁土坤.按比例安排殘疾人就業(yè)問(wèn)題分析與思考[J].殘疾人研究，2012（02）：66-70.

[ii]黃震，楊立雄，廖娟副，顧莉莉.促進(jìn)按比例安排殘疾人就業(yè)筆談[J].殘疾人研究，2019（02）：92-96.

[iii]許琳.論我國(guó)殘疾人分散按比例就業(yè)[J].江蘇經(jīng)濟(jì)探討，1996（10）：47-49.

[iv]陳顯容，周永生.殘疾人“按比例”分散勞動(dòng)就業(yè)新趨勢(shì)[J].北京社會(huì)科學(xué)，1994（03）：137-140+145.

[v]中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)http：//www.cdpf.org.cn/ywzz/jyjyb/jy_229/jyxs/abljy/

[vi]中央政府門(mén)戶網(wǎng)站，https：//www.gov.cn

[vii]廖娟.殘疾人按比例就業(yè)制度研究[J].公共管理與政策評(píng)論，2013，2（03）：62-67.

【參考文獻(xiàn)】

[1] 尚珂，梁土坤.按比例安排殘疾人就業(yè)問(wèn)題分析與思考[J].殘疾人研究，2012（02）：66-70.

[2] 黃震，楊立雄，廖娟副，顧莉莉.促進(jìn)按比例安排殘疾人就業(yè)筆談[J].殘疾人研究，2019（02）：92-96.

[3] 許琳.論我國(guó)殘疾人分散按比例就業(yè)[J].江蘇經(jīng)濟(jì)探討，1996（10）：47-49.

[4] 陳顯容，周永生.殘疾人“按比例”分散勞動(dòng)就業(yè)新趨勢(shì)[J].北京社會(huì)科學(xué)，1994（03）：137-140+145.

[5] 中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)http：//www.cdpf.org.cn/ywzz/jyjyb/jy_229/jyxs/abljy/

[6] 中央政府門(mén)戶網(wǎng)站，https：//www.gov.cn

[7] 廖娟.殘疾人按比例就業(yè)制度研究[J].公共管理與政策評(píng)論，2013，2（03）：62-67.

[8] 喬慶梅.德國(guó)殘疾人就業(yè)：立法、實(shí)踐與啟示[J].社會(huì)保障研究，2009（02）：63-71.