丁書娟

摘要：農村是黨和政府權力控制的“神經末梢”，也是國家治理體系現代化中難啃的“硬骨頭”。隨著全面依法治國基本方略的進一步深化，黨領導下的農村基層治理法治化水平顯著提升，但與城市相比仍相對滯后?；鶎狱h組織在社會治理中擔負著領導者和服務者的角色，依法治理是基本方式。但在實踐中，農村基層組織權責不清晰，國家法與民間法融合難度大，村民法治主體地位難保障等問題使黨組織依法治理受到掣肘?；诖?，要著力貫徹落實依規(guī)治黨，構建農村法治型基層黨組織;推動國家法與民間法的融合，建設法治農村;普及法律知識，培育農村法治主體。

關鍵詞：農村;基層黨組織;依法治理

中國共產黨領導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，全面推進依法治國是黨領導下治國理政的基本方略，而“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”。農村是黨和政府權力控制的“神經末梢”，也是社會治理中難啃的“硬骨頭”，關乎我國“兩個一百年”奮斗目標的實現。深入推進農村治理，要厘清基層黨組織在依法治理中的角色定位，正視依法治理面臨的困境，提出有效解決路徑。

1.基層黨組織在依法治理中的角色定位

黨和政府是兩大權力主體，在治國理政中黨要依法執(zhí)政，法律是重要武器，法治是基本方式?；仡櫄v史，過去中共依靠農村資源發(fā)展壯大，通過農村包圍城市的方式奪取了政權，以運動戰(zhàn)的方式鞏固了政權。到了十一屆三中全會，市場經濟體制改革推動了國內法治化進程。新時代，我國正處于由人治向法治社會快速轉型的關鍵期，法治中國建設在全面依法治國戰(zhàn)略決策的實施背景下按下了快進鍵，但農村法治化的滯后使法治中國建設受到掣肘。作為領導力量，厘清基層黨組織在依法治理中扮演的角色是依法治理的前提。

1.1領導者

中國特色社會主義社會治理的根本特征是黨的領導，黨組織要發(fā)揮好“領頭雁”作用。但領導不等于直接指揮，也不等于包辦一切，依法治理是農村基層黨組織領導各種組織和各項工作的基本方式，這種領導應當是關于方向性、綱領性、全局性、政策性等重要問題的思想引領、政治指導、組織領導等。具體而言，黨對依法治理的領導還體現在立法、執(zhí)法、司法、守法各個環(huán)節(jié)。

立法層面看，黨對立法工作的領導，主要是從宏觀上把握立法的方向。而農村基層黨組織領導立法表現在通過法治方式貫徹落實已經制定的政策法律，駕馭農村社會的力量和資源，完成農村現代化任務。執(zhí)法層面看，黨保證執(zhí)法關鍵在于創(chuàng)新依法治理的方式，不斷探索、創(chuàng)新領導方式，在數千年形成的農村環(huán)境中嵌入法治化領導方式。司法層面看，黨支持司法，就是要保證公正司法，提高司法公信力。當前農村的司法機構、人員等緊缺，基礎設施不完善是基層黨組織依法治理的難點所在，需要相關部門加大支持力度。最后，黨帶頭守法才能以上率下，正所謂“其身正，不令而行;其身不正，令而不行”，農村基層黨組織要做好表率，切不可打著黨組織的旗號來當“土皇帝”。

1.2服務者

作為執(zhí)政的中國共產黨，其領導地位主要是通過基層黨組織的作用來發(fā)揮和鞏固的。轉型期的農村社會，社會利益持續(xù)分化，進而造成社會認識的分化，利益格局的多樣化和價值觀的多元化引發(fā)了諸多社會矛盾，給基層黨組織的傳統(tǒng)功能發(fā)揮造成重要影響。如教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、住房等方面，這些矛盾反映到黨與人民群眾的關系中來就使得黨陷入脫離群眾這一最大的危險。而我國農村基層黨組織數量多，并且直接與數億農民直接打交道，法治化水平如何能夠直接通過民眾反映體現出來。中國共產黨的宗旨是全心全意為人民服務，農村基層黨組織要以服務“三農”為根本旨向，充分了解和把握侵害鄉(xiāng)村社會群眾合法權益的突出問題，時刻謹記自己服務型政黨的角色，將依規(guī)治黨與依法治村相結合，在堅持改革于法有據的原則的基礎上，妥善解決突出問題。

2.農村基層黨組織依法治理面臨的困境

2.1組織層面：基層組織權責不清晰

制度上看，我國農村基層治理實行的是黨組織和村委會雙治理主體的權力構架。作為法據的《村委會組織法》規(guī)定了黨組織核心領導地位，其權力源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委授權，另一方面又賦予了村委會管理集體資產和處理公共事務的權利。但是并沒有“進一步勘定‘兩委’各自職能的具體邊界”，這就容易造成主體權責不明、相互扯皮，導致組織軟弱渙散，依法治理流于形式。

實踐上看，農村基層黨組織與村民自治組織之間的力量失衡。一方面，自上而下的科層制組織架構使得農村自治組織的多元主體力量發(fā)揮作用的制度空間有限。進而使得“基層黨組織在一些農村社會治理的實踐中演變成了黨組織對農村社會事務的直接包辦和對農村社會組織和經濟組織的直接替代”，民主就懸置為一種形式，長此以往便會遏制農村多元主體的活力。

2.2法律層面：國家法與民間法融合有難度

新時代我國總體上實現了有法可依，以憲法為核心的國家法律體系相對完備，現階段正大力推行“送法入村”。但由于農村環(huán)境正處于由熟人社會向半熟人社會的轉型期，與城市經濟力量的差距導致的鄉(xiāng)村社會分層的事實和村民內心中“不患寡而患不均”的平均主義之間的矛盾沖突頻發(fā)，是國家法與民間法之間沖突的外化。后果就是造成立法、執(zhí)法、司法、守法體制機制運行上的不暢，提高了法治建設成本，但效果不佳。內在原因主要由于農村法治化進程正處于依法治國與民間自治的“調適期”。

因此，目前基層黨組織依法治理的最大困境在于要領導一個長期沿襲傳統(tǒng)習俗的村域環(huán)境法治化。在法律實施過程中就常常出現國家法與農村禮俗、習慣、宗法族規(guī)、道德禮儀的沖突。

2.3主體層面：村民法治主體地位難保障

在農村，農民是農村法治的當然主體。隨著全面依法治國的深入推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，農村也逐步由“權力秩序”向“法治秩序”取向轉變。但傳統(tǒng)、保守的農民缺乏適應現代民主法治需要的主體意識成為農村基層黨組織依法治理的主要制約因素，加之村民自治制度這一法律保障在實施過程中出現異化，村民法治主體地位難以保障。

2.3.1部分村民缺乏法律信仰

數千年形成的小農經濟的影響之下，以地緣、血緣維系的宗族、家族觀念根深蒂固，農村缺少法律信仰的生成土壤。即使引入了市場經濟，解構著農村傳統(tǒng)的思想文化觀念，意識的相對獨立性使得保守的農村依然存在與現代法治精神相悖的“人治”思想，慣性依靠倫理、道德去處理和協(xié)調人際關系、社會關系，成為了村民法律信仰形成的桎梏。由于在實踐中，村民依賴鄉(xiāng)規(guī)民約等約定俗成的民間法，當真正遇到需要靠法解決的問題時，農民因不懂法或其他原因常常耗費了大量精力，卻仍難以維權，也消解了法律權威和信仰。

2.3.2村民自治制度出現“異化”

《村組法》以立法形式確定了村民的民主權力，村級民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度日益規(guī)范。村民自治制度設計的應然目標是希望農村能夠按集權體制的意圖，以自治體制的方式運行，發(fā)揮民主和集中兩大優(yōu)勢。但這兩種體制實際上有著各自不同的運行軌道，如果沒有一定的“接軌”制度作為保障，“錯軌”現象在所難免，導致村民自治出現“異化”。

一是“自治”異化為“無治”。社會主義過渡時期，國家通過人民公社制度實現了生產資料公有，農民被高度組織化。改革開放以后，“鄉(xiāng)政村治”模式逐步推廣，農業(yè)稅的取消和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）撤并等措施使得政府對農村的控制力和農村對政府的向心力減弱，部分區(qū)域出現了無政府狀態(tài)，農村宗族、黨員干部有了尋租空間，損害了村民權益，自治異化為了無治。

二是村民自治組織行政化?！洞褰M法》是黨依法治村，保障村民實現民主管理的法據，明確村委會是自治組織，不屬于國家行政機構之一。但后續(xù)出臺的具體規(guī)定并未踐行這一定位，以至于自治組織在面對基層治理難度加大、人員不足時充當了政府的發(fā)言人和政策的踐行者。此外，派駐下鄉(xiāng)的村干部、大學生村官等也間接使得自治組織的行政化。

3. 農村基層黨組織依法治理的路徑

就農村而言，針對黨組織依法治理面臨的組織、法律、主體層面的困境，需要從以下三個方面進行破題。

3.1貫徹落實依規(guī)治黨，構建農村法治型基層黨組織

《中國共產黨農村基層組織工作條例》確立了農村基層黨組織“總攬全局、協(xié)調各方”的領導核心地位。作為領導核心，首先就要加強黨的自身建設，具體要做到一下三點：

一是廓清農村基層黨組織職能，突出領導核心地位。處于轉型期的農村，伴隨著市場化的沖擊，環(huán)境發(fā)生劇烈變化。經濟結構的變化推動了農村社會分層，比如分化為了勞動者階層、農民工階層、知識分子階層、管理者階層等。依托互聯網技術，不同階層之間容易結成各類社會組織，比如兩新組織等，使得黨的全面領導出現了空白點。加強領導核心地位需要黨組織在制度設計上廓清職能。比如浙江紹興通過建立鄉(xiāng)村典章確保黨組織在村務管理中的核心作用，與當地村情相結合，開辟了民主治村模式。

二是嵌入法治思維和法治方式，改善黨的領導水平。基層黨組織的法治水平直接關系法治型政黨建設的成敗。農村黨員干部是全面推進法治農村的踐行者，要不斷強化法治觀念和規(guī)則意識。一方面，豐富涉及“三農”問題的相關法律法規(guī)知識，如農村土地“三權分置”、農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、村民申訴維權等方面的法律法規(guī)。另一方面，要增強落實相關法律法規(guī)的執(zhí)行力。將執(zhí)政納入法治軌道，堅持依法執(zhí)政、依法治村。

三是健全監(jiān)督機制，規(guī)范農村“小微權力”的運行。自2018 年中央一號文件明確提出推行農村基層“小微權力”清單制度以來，各地農村結合本地實際情況，聚焦制度落實過程中出現的問題，健全制度運行的配套體制機制，依托互聯網技術織密監(jiān)督網絡、強化問責追究。確保農村基層黨組織在法治軌道上行使權力，縮小、直至消除尋租空間，防止“小權力”滋生“大腐敗”，夯實戰(zhàn)斗堡壘。

3.2推動國家法與民間法的融合，建設法治農村

推動國家法和民間法的融合是確保農村社會和諧穩(wěn)定和長治久安的必然要求。具體要做到以下兩點：

一是建立健全國家法與民間法的有效銜接機制。國家法具有固基本、利長遠的作用，是規(guī)范性文件、鄉(xiāng)規(guī)民約的根本法據。我國目前關于農村治理工作基本上還是依靠規(guī)范性文件，立法上存在空白點，需要進一步補充和完善。村規(guī)民約有效補足了剛性法律對于規(guī)范人的道德行為的短板，因此要按照十八屆四中全會要求，以現行法律政策為依據，結合當地實際，大力修訂實施村規(guī)民約，實現村規(guī)民約與國家法律的成功嫁接。

二是堅持德治、法治與村民自治相統(tǒng)一。法的意義在于實施，加強農村治理法治化要在融合國家法與民間法的基礎上將法治嵌入到農村治理大環(huán)境中。國家法是“硬法”，建立在社會主義市場經濟體制之上，與國體、政體、公民自由等有關，在矛盾難以調和時具有定分止爭的作用。民間法是“軟法”，與地方自然環(huán)境、人口、貿易、風俗習慣等相聯系，具有路徑依賴，易于被群眾接受。要想有效地將“硬法”與軟法結合在一起，需通過對民間法的整合和改造，來實現制度優(yōu)化配置，體制機制的有效運行。因此，要從國家治理的宏觀視角出發(fā)，以民主法治理念為指引，調動各方積極性以匯集民智來制定鄉(xiāng)規(guī)民約，促進農村善治的實現。

3.3普及法律知識，培育農村法治主體

在多元共治的大背景下，農民是農村治理的當然主體，沒有農民的參加是不可想象的，但農民法律意識淡薄是普遍現象。因此，要充分發(fā)揮黨組織密切聯系群眾的天然優(yōu)勢和黨員干部先鋒模范作用，對農民進行必要的法制教育，不斷培養(yǎng)其法治主體的能力。

推動司法公正，培育法律信仰。在現實生活中，農村呈現出明顯的泛權力狀態(tài)，以至于以言代法、辦關系案、辦人情案等腐敗現象頻發(fā)，進而使得公眾對法律不信仰。因而培育法律信仰還需從司法著手，從體制上根治司法腐敗、遏制司法權濫用，確保司法獨立，實行司法系統(tǒng)的垂直管理。此外，除了“送法入鄉(xiāng)”，還要送法律基建、送法治人才入鄉(xiāng)，這樣才能確保好的政策得以落實。

明確受眾對象，精準普及法律。農民包括長期留守農村的老人、婦孺，對這類群體。一方面要以傳統(tǒng)方式進行普法宣傳。比如拉橫幅、繪制圖文并茂的法律讀本、利用墻體、告示牌進行宣傳，還可結合戲曲、小品、微電影宣傳法治文化。另一方面在農村一線培養(yǎng)法治宣傳帶頭人?；鶎狱h組織在鄉(xiāng)村治理中居于領導核心地位，隊伍建設要以培養(yǎng)黨組織帶頭人抓手，選優(yōu)配強黨組織書記。另外，還可邀請村里有威信的支書、族長、鄉(xiāng)賢、普法工作者等通過以案說法，定期開展宣講會。動員社會組織、村民的力量，營造全村學法、守法、懂法、用法的良好氛圍。