陳蕾 黃芝鳳

摘要：黨的十八大以來，我國進入生態(tài)文明建設的新時期。隨著自然岸線保有率控制制度的實施和各地規(guī)劃中海岸線“占補平衡”的提出，對海岸線的管理和保護也進入占補平衡的新階段。文章通過對海岸線和耕地進行類比分析，在梳理我國耕地占補平衡的發(fā)展歷程、平衡的行政范圍設置、平衡的方法等基礎上，探索以生態(tài)空間支撐發(fā)展空間的海岸線可持續(xù)發(fā)展模式。包括：通過編制相關規(guī)劃，做好新增具有生態(tài)功能的岸線來源儲備;從岸線價值評估、搭建岸線存儲平臺等方面研究建立支撐技術方法;建立海岸線占補平衡管理系統平臺、異地占補平衡機制、監(jiān)督管理機制，形成有效的實施和監(jiān)管體制，逐步建立行之有效的生態(tài)岸線指標交易市場體系。

關鍵詞：海岸線;占補平衡;對策措施;耕地;生態(tài)修復

Abstract：Since the 18th National Congress of the Communist Party of China，China has entered a new era of ecological civilization construction.With the implementation of the natural shoreline retention control system and the proposal of the “Requisition-Compensation Balance” for Shoreline in local planning，the management and protection of shoreline has entered a new stage of the Requisition-Compensation Balance.Based on the comparative analysis of shoreline and cultivated land，this paper explored the sustainable development mode of shoreline where the development space was supported by the ecological space，after discussing about the development process，the setting of balance administrative scope and the method of balance of cultivated land Requisition-Compensation Balance in China，which include making a good reserve of new coastline sources with ecological functions through the preparation of relevant plans，researching and establishing supportive technology methods from the aspects of shoreline value evaluation，building shoreline storage platform，etc.，and establishing the management system platform，the balance mechanism and the supervision and management mechanism of the Requisition-Compensation Balance for shoreline，to form an effective implementation and supervision system.An effective trading market system for ecological shoreline indicators will be gradually established.

Key words：Shoreline，Requisition-Compensation Balance，Countermeasures，Cultivated land，Ecological restoration

0 引言

黨的十八大以來，我國進入生態(tài)文明建設的新時期。2016年11月，中央全面深化改革領導小組審議通過的《海岸線保護與利用管理辦法》中，明確提出了建立自然岸線保有率控制制度和到2020年全國大陸自然岸線保有率不低于35%的控制目標;并對自然岸線范疇進行了界定，除原生岸線外，整治修復后具有自然海岸形態(tài)特征和生態(tài)功能的海岸線也納入自然岸線管控目標管理。該辦法對沿海各地的自然岸線保有率給出了底數限制，同時也通過對岸線的整治修復給地方提供了自然岸線保有增長的途徑。之后廣東、浙江、河北等地均開展相關工作，出臺了各地的海岸帶（線）綜合保護與利用總體規(guī)劃，提出應當建立海岸線占補平衡制度及明確占補平衡的方法。2019年，廣東省自然資源廳在《關于推進廣東省海岸帶保護與利用綜合示范區(qū)建設的指導意見》中提出探索海岸線占補平衡制度，構建以生態(tài)空間支撐發(fā)展空間的體制機制。這些辦法和意見的提出，標志著我國對海岸線的管理和保護進入到占補平衡的新時期。占補平衡將成為沿海地區(qū)開發(fā)利用岸線必須考慮的事宜，具體應該如何實施，也成為關注的焦點。占補平衡最早應用于耕地保護方面，經過20多年的發(fā)展，耕地占補平衡已形成相應的制度和操作方法。本研究通過對海岸線和耕地進行類比分析，借鑒我國耕地占補平衡的相關經驗和措施，探索性提出實施海岸線占補平衡相應的對策措施。

1 海岸線與耕地的占補平衡類比分析

實施海岸線占補平衡主要是為保有自然岸線資源或者新增具有自然岸線功能的生態(tài)岸線，是對過度開發(fā)占用海洋自然岸線所采取的補償機制[1]。海岸線資源占補平衡是對占用自然岸線和人工岸線資源分別設置不同的補償比例系數，確定需要恢復的岸線長度和質量。2018年年底，廣東省在《廣東省大陸海岸線使用占補制度實施細則（征求意見稿）》中要求“占用自然岸線按1∶1.5、占用人工岸線按1∶0.8的比例整治修復。”耕地的占補平衡是占用耕地單位和個人的法定義務，各地人民政府補充劃入的耕地資源數量和質量應當和建設占用的基本耕地資源相當[1]。

作為自然資源，海岸線與耕地具有較多的相似之處。首先，二者均具有重要的自然資源價值和生態(tài)功能，耕地資源用于保障國家糧食安全，自然岸線資源保障海岸帶生態(tài)安全，關乎各地的經濟發(fā)展、民生福祉和生態(tài)安全，需要大力保護。其次，岸線資源和耕地資源均可量化，耕地以面積等作為量化指標，海岸線以長度進行衡量，這些指標的界定成為實施占補平衡的基礎。此外，兩種資源在不同區(qū)域均面臨不平衡、不充分發(fā)展的問題。有些區(qū)域社會經濟發(fā)達，產業(yè)發(fā)展對岸線資源的需求強勁但資源存量緊缺;有些區(qū)域岸線資源充裕但社會經濟較為落后，則對岸線資源的開發(fā)不夠充分高效，耕地資源也同樣如此。因此亟須因地制宜，合理開展資源配置，實現優(yōu)勢互補。

相較于耕地占補平衡，海岸線占補平衡還具有特殊性。①海岸線是連接陸域和海域的關鍵區(qū)域，對海岸線的開發(fā)利用應考慮陸域和海域自然資源和生態(tài)系統的特殊性，新增具有生態(tài)功能區(qū)域的岸線是否對占用海岸線區(qū)域的生態(tài)資源具有對等補償，不僅僅考慮海岸線修復長度問題。②耕地質量可以通過糧食產出進行衡量，而自然岸線資源的生態(tài)價值目前尚未有明確的價值衡量方法。③具有進行生態(tài)修復價值的后備海岸線資源不明，尚未建立可持續(xù)發(fā)展的長期規(guī)劃。④不同的開發(fā)利用方式對海岸線資源的生態(tài)環(huán)境影響具有差異性。⑤海岸線占補平衡尚處于探索階段，而耕地占補平衡在實際工作中已建立了“占一補一、先補后占、占優(yōu)補優(yōu)”的相關制度和考核辦法，海岸線占補平衡工作可以參考耕地占補平衡的經驗建立相關的制度。

2 耕地占補平衡的經驗借鑒

2.1 發(fā)展歷程

耕地占補平衡制度自1997年提出并實施至今，經歷了“數量平衡”“數量與質量平衡”和“數量、質量和生態(tài)平衡”3個階段，將占用耕地補償制度引向了更高層次、更加成熟完善的政策體系[2]。

1997 年中央 11 號文件首次提出了“耕地占補平衡”，拉開了我國耕地占補平衡制度的序幕[2]。這個階段主要強調保持耕地數量上的動態(tài)平衡。

耕地占補平衡取得了一定成效，但也出現了少數地區(qū)補充耕地不落實、質量不高等問題。在1998年第二次修訂的《中華人民共和國土地管理法》中首次以法律形式確立了占用耕地補償制度[3]，提出嚴格控制耕地轉為非耕地，非農業(yè)建設經批準占用耕地的由占用耕地單位按照“占多少，墾多少”的原則，負責開墾與所占用耕地數量和質量相當的耕地，或者按照?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新耕地[4-5]。耕地占補平衡從最初的數量平衡轉為要求數量和質量平衡階段。1999—2001年中共中央、國務院及原國土資源部對耕地占補平衡進一步提出了“切實做好”“加大力度”和“進一步加強和改進”等要求[6-8]。2002 年對村鎮(zhèn)非農業(yè)建設占用耕地也明確了占補平衡的要求[9]。此后，國務院提出城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的思路[10]，并開啟了落實耕地占補平衡制度的監(jiān)督管理。在《耕地占補平衡考核辦法》中，對耕地占補平衡的考核主體、責任單位、土地開發(fā)整理、考核標準、匯總管理等做出了具體規(guī)定[11]。所有非農建設項目一律實行先補后占[11-12]。強調各類建設活動都要貫徹盡量不占或者少占耕地的原則[13]和誰損毀、誰復墾的復墾原則[14]，并強調加強耕地質量建設[15-16]。2015年，首次提出探索通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標，按照誰投入、誰受益的原則返還指標交易收益[17]。

2016年《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》提出推進耕地數量、質量和生態(tài)“三位一體”保護的思路，在數量補償的基礎上“提質改造”。在中共中央國務院印發(fā)《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》中明確提出嚴格落實耕地占補平衡責任、嚴格補充耕地檢查驗收、確保耕地數量質量到位[18]。2018年通過的《中華人民共和國耕地占用稅法》明確占用耕地建設建筑物、構筑物或者從事非農業(yè)建設的單位和個人，應當按照規(guī)定繳納耕地占用稅[19]。2019年修正的《中華人民共和國土地管理法》提出土地利用總體規(guī)劃的編制原則包括“占用耕地與開發(fā)復墾耕地數量平衡、質量相當”，進一步體現中央對耕地數量、質量平衡的高度重視[20]。

2.2 行政區(qū)域范圍要求

2004年首次明確提出未經國務院批準，不許跨省域進行耕地占補平衡的基本原則[10]，耕地占補平衡的范圍限制在本地范圍內。隨著經濟的不斷發(fā)展，部分地區(qū)耕地后備資源嚴重匱乏，新開墾耕地不足以補充所占耕地，也存在部分地區(qū)資源環(huán)境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的情況。

在2018年的《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》中，允許跨省域補充耕地，耕地后備資源不足以補充占用耕地的地區(qū)，由于實施重大建設項目造成補充耕地缺口，經國務院批準，可以選擇在耕地后備資源豐富地區(qū)落實耕地占補平衡任務[21]?！冻青l(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑實施辦法》規(guī)定增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑的調出地區(qū)限定在“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣，并且由國家統籌跨省域調劑使用。根據區(qū)域經濟發(fā)展水平及經濟承擔能力，確定北京、天津、上海、江蘇、浙江、遼寧、福建、山東8個地區(qū)為主要幫扶地區(qū)[21]。

2.3 方法分析

耕地占補平衡的實施，主要涉及3個方面的問題：新增耕地來源;技術層面如何支撐占補平衡;政策實施怎么保障。

新增耕地基本依賴土地開發(fā)整理方式補充耕地。①開荒，開墾一些適合農業(yè)種植的后備土地資源;②復墾，通過拆舊復墾增加耕地資源;③提質，通過土地整治提高耕地等級，有條件的地區(qū)可以改造旱田為水田，建設高標準農田[22]。開墾的主體可以是用地的個人或者單位，也可以是按照有關規(guī)定繳納耕地開墾費，由地方政府土地管理部門履行造地義務[20]。

支撐占補平衡工作開展的技術手段主要包括：①建立補充耕地儲備庫，實行指標分類管理。以縣（市、區(qū)）為單位建立包括改進建設用地項目驗收確認的新增耕地數量、新增水田和新增糧食產能在內的3類指標儲備庫。嚴格實行分類管理、分別使用。②完善耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統，嚴格上圖入庫管理。明確項目建設范圍、資金投入、新增和改造耕地面積及質量、類型、驗收單位等主要內容，做好項目信息報部備案工作。③采取指標核銷方式，落實占補平衡。遵循補改結合的原則，對耕地數量、糧食產能和水田面積3類指標實行核銷制，通過占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統從儲備庫指標中予以核銷并報批[22]。

政策的落實主要是建立有效的管控和監(jiān)管機制。①采取政府管控方式，統籌指標調劑。以在縣域內平衡為主，若因耕地后備資源分布不均衡而無法在本縣域內完成耕地補充的，以縣級人民政府為主體申請跨縣域調劑補充耕地指標?？缡∮虻恼佳a平衡方式由國家宏觀控制，并對經濟較為落后但資源豐富的地區(qū)給予優(yōu)先調劑的福利。②建立監(jiān)管機制。對承諾補充耕地的，加強跟蹤監(jiān)督、督促落實，確保承諾項目按期完成。并將各地區(qū)完成情況納入當年耕地保護責任目標檢查的考核中[22]。

3 海岸線實施“占補平衡”的對策措施

在借鑒土地占補平衡經驗做法的基礎上，探索以生態(tài)空間支撐發(fā)展空間的海岸線可持續(xù)發(fā)展模式。通過編制相關規(guī)劃，做好新增具有生態(tài)功能的岸線來源儲備;從岸線價值評估、搭建岸線存儲平臺等方面研究建立支撐技術方法;建立海岸線占補平衡管理系統平臺、異地占補平衡機制、監(jiān)督管理機制，形成有效的實施和監(jiān)管體制。在相關政策指引下，逐步建立行之有效的生態(tài)岸線指標交易市場體系。

3.1 先行編制海岸線生態(tài)修復規(guī)劃

地市級政府應以2019年海岸線修測的成果為基礎，統計岸線的類型、數量及分布情況，分析岸線保護與開發(fā)利用中存在的問題。對未納入2019年岸線修測自然岸線范疇的岸線，可作為新增生態(tài)岸線的備選資源，制定海岸線生態(tài)修復規(guī)劃，明確需要開展自然恢復和整治修復的岸段、修復的方法以及實施時序等，為生態(tài)修復項目選址提供支撐。在實施岸線占補平衡過程中，占用岸線需要進行生態(tài)岸線補償的項目需在規(guī)劃范圍內根據修復時序安排開展相應工作，可以有效避免岸線占補平衡的生態(tài)修復項目隨意選址、雜亂無章的現象。整治修復也要進行科學論證，評價所采用修復技術方法的適宜性，要因地制宜，避免破壞原有生態(tài)基礎。

3.2 開展海岸線資源價值評估

為避免占優(yōu)補差，占補平衡的岸線質量應具有對等性，則需要對岸線進行分等定級，分類設置不同的占補要求。①建立和完善海岸線資源價值評估標準體系和技術方法，綜合考慮資源稟賦條件、生態(tài)環(huán)境、社會經濟發(fā)展狀況等因素，研究制定具有可操作性的評估標準體系和技術方法。②建立岸線占補平衡指標價格調節(jié)體系，以占用的岸線自然資源價值為基礎，根據項目建設屬性對自然資源生態(tài)環(huán)境的影響程度建立系數進行調節(jié)?？梢赃x擇重點城市優(yōu)先開展海岸線資源價值試點評估，根據試點效果優(yōu)化完善標準體系，并為全面開展海岸線資源價值評估提供示范借鑒。

3.3 進一步細化岸線占補平衡要求

首先應優(yōu)化項目選址，分析項目占用海岸線的必要性，非賴水性產業(yè)項目避免占用岸線。新增項目利用岸線避免占用優(yōu)質自然岸線資源，盡量保持生態(tài)平衡、質量平衡、區(qū)域平衡。對于建設項目確需占用海岸線的，管理部門應嚴格審查所用岸線是否屬于可以開發(fā)建設岸線，同時遵循“先補后占、占補平衡”的原則，審核是否已有相應的生態(tài)補償方案，即在占用海岸線之前是否做了對應補償工作或者獲取占補平衡指標。其次，應根據岸線利用項目的類型和開發(fā)利用方式對岸線占補平衡做進一步細化要求。一方面，根據海岸線分等定級的級別設置不同的補償要求;另一方面，根據項目開發(fā)利用方式對于改變岸線生態(tài)功能的程度，研究確定補償要求。比如在砂質海岸、基巖海岸、紅樹林海岸開展不改變岸線屬性的濱海旅游活動，則可適當降低補償要求，或者要求開發(fā)者采取措施維護好項目所在區(qū)域的岸線生態(tài)功能。其他建設工程盡量采用生態(tài)化的技術手段，對人工岸線進行生態(tài)化處理。人工岸線中的防護性人造海堤占比很大，其不屬于工業(yè)用海性質，新建或者修復這類岸線，建議在保障安全防護功能的基礎上，盡量保持其自然屬性，并進行海堤生態(tài)化整治工作。另外，建議對已開發(fā)利用岸線進一步提高集約節(jié)約利用水平，提高岸線的單位產出。鼓勵產業(yè)升級，在原有工業(yè)建設岸段進行產業(yè)升級優(yōu)化的項目，可以考慮不用增補生態(tài)岸線。

3.4 搭建海岸線占補平衡管理系統平臺

由省級自然資源管理部門建立海岸線占補平衡管理系統平臺，為各地建立海岸線占補平衡資源賬戶。各地根據海岸線生態(tài)修復規(guī)劃組織開展的岸線整治修復項目，經省級自然資源管理部門組織專家驗收合格的可作為預存平衡指標納入海岸線占補平衡管理系統中。在進行新增項目建設時，管理系統中有本地預存平衡指標的可優(yōu)先進入審批程序。如果沒有預存平衡指標，則需先根據本地區(qū)的海岸線生態(tài)修復規(guī)劃選取合適區(qū)域進行岸線整治修復;如果本地沒有合適的后備資源，則需要在省域內協調其他地區(qū)的指標進行平衡，對于地區(qū)而言，就是異地占補平衡，可在海岸線占補平衡管理系統平臺基礎上建立指標交易平臺并管理異地占補平衡交易。

3.5 建立“異地占補平衡”機制

由于各區(qū)域社會經濟發(fā)展程度不同，對岸線資源需求以及岸線單位產出也存在差異。以廣東省為例，珠三角區(qū)域岸線單位產出高，市場需求大，海岸線開發(fā)利用強度比較大，其自然岸線占比均低于35%，要實現岸線資源占補平衡難度很大?？蓮膮^(qū)域統籌角度出發(fā)，以生態(tài)空間支撐發(fā)展空間模式，探索省域范圍內海岸線占補平衡機制：經濟欠發(fā)達區(qū)域以生態(tài)空間換取發(fā)展資金，經濟發(fā)達區(qū)域則以發(fā)展資金換取生態(tài)空間，取得發(fā)展空間。這就是采用的異地平衡方式，有兩種方式：①通過系統平臺與其他地區(qū)協商獲得平臺上已有的指標，經省級海洋資源管理部門組織專家審核通過后，項目建設方一次性支付給出讓方生態(tài)岸線指標占用金，并在管理系統內登記備案并核銷相應指標;②通過協商，根據區(qū)域海洋生態(tài)修復規(guī)劃，由項目建設方在其他地區(qū)選取合適區(qū)域進行海岸線生態(tài)修復并獲得建設指標。

3.6 建立監(jiān)督機制和考核辦法

明確不同層面自然資源管理部門的監(jiān)管職責，以岸線“一張圖”為載體，實現三級監(jiān)管系統互聯互通。省級層面建立岸線資源數據庫，并將涉及占用岸線的建設項目也納入共同監(jiān)控管理，形成岸線動態(tài)監(jiān)管系統;強化對跨市生態(tài)修復岸線交易的全過程監(jiān)管。市縣級層面對承諾補充生態(tài)岸線的建設項目，加強跟蹤監(jiān)督、督促落實，確保承諾項目按期完成;對獲取指標的用途進行監(jiān)管，加強對生態(tài)修復岸段的質量、數量的核查與監(jiān)管。參考《耕地占補平衡考核辦法》，根據海岸線的特點，制定《海岸線占補平衡考核辦法》，落實各級政府和項目建設單位的具體責任。

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