摘要：在行政訴訟中，“程序違法”理應(yīng)成為最終生效人民法院判決的重要考量因素之一，但我國(guó)因正當(dāng)法律程序原則在法律中的缺失、以及法律中關(guān)于“程序違法”中“法”的范圍模糊等問(wèn)題帶來(lái)的審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問(wèn)題對(duì)于司法的權(quán)威性造成了較大的損害。故立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)該分別從自身的工作職責(zé)出發(fā)，對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改，統(tǒng)一司法審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而保證法律得到良好的實(shí)施和執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：行政訴訟;程序違法;司法統(tǒng)一

一、選題背景

理論上程序正義與實(shí)質(zhì)正義在司法活動(dòng)理應(yīng)得到同樣的重視，但在司法實(shí)踐中“程序正義”可以在多大程度上影響最終的判決結(jié)果？為此本文以“程序要件”為切入點(diǎn)，分析部分省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)各級(jí)法院作出的“程序違法”判決，由此提煉總結(jié)其反映的問(wèn)題。

本文分析的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)均來(lái)源于中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)，選取廣西壯族自治區(qū)內(nèi)各級(jí)人民法院已審結(jié)的行政案件法律文書(shū)為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。我們將關(guān)鍵詞選擇為“程序違法”，案件類(lèi)型“行政案件”，地域“廣西壯族自治區(qū)”進(jìn)行檢索，共搜到99例判決書(shū)。經(jīng)過(guò)篩選，最終由法院作出“程序違法”的認(rèn)定共有53件，該類(lèi)案件占比達(dá)到53%。似乎借此數(shù)據(jù)看到行政相對(duì)人以“程序違法”提起行政訴訟時(shí)，有較大概率得到法院的支持。當(dāng)作者再次在裁判文書(shū)網(wǎng)中輸入關(guān)鍵詞“行政行為違法”，案件類(lèi)型“行政案件”，地域“廣西壯族自治區(qū)”，該網(wǎng)站顯示的數(shù)字為“2003”。因此我們認(rèn)為當(dāng)前數(shù)據(jù)并不能提供足夠的支撐。而且為何會(huì)形成這種“懸殊差距”？為此本文將對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

二、對(duì)數(shù)據(jù)客觀層面的分析

任何現(xiàn)象的出現(xiàn)是有很多因素導(dǎo)致的。形成“程序違法”占比行政案件總體數(shù)量偏低的因素也是多種多樣的。本文認(rèn)為主要有以下因素：

首先，法院作出“程序違法”的認(rèn)定，其中“法”并不僅限于“法律”，行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)也是被包括其中。我國(guó)在現(xiàn)行法律中對(duì)于“法定程序”中“法”的范圍并沒(méi)有給出明確的范圍，所以各地區(qū)法院對(duì)于“法”的認(rèn)定并不統(tǒng)一，而且理論界對(duì)于“法”的范圍也存在不同的主張。從本文搜集的數(shù)據(jù)來(lái)看，似乎“法律、法規(guī)、規(guī)章”的主張?jiān)谒痉▽?shí)踐中得到了認(rèn)可。但伴隨著政府行政權(quán)的擴(kuò)張，“其他規(guī)范性文件”成為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)管理的手段，而且是具有法律效力的。那么前文關(guān)于“法”的范圍是否可以將其包括其中呢？

其次，本文發(fā)現(xiàn)部分法院在作出“程序違法”的判決中出現(xiàn)了“正當(dāng)程序原則”字樣。在53份判決書(shū)中，共出現(xiàn)了四次。而且在這四份判決書(shū)中引用該原則均是由法院主動(dòng)援引，但只是對(duì)該原則進(jìn)行論證并未使用其他法律規(guī)定予以闡明。因?yàn)樵撛瓌t在我國(guó)的法律條款中并未明確出現(xiàn)。早在2004年張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復(fù)議決定案中出現(xiàn)了“正當(dāng)程序”字樣。但因我國(guó)法院作出判決應(yīng)根據(jù)成文法，所以該原則在我國(guó)的適用經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。對(duì)此法院在適用該原則是持謹(jǐn)慎的態(tài)度。

再次，法院在作出程序違法的判決，并非僅僅依據(jù)“違反法定程序”這一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而是結(jié)合了“對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響”、“行政效率”等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定的。比如在（2017）桂0821行初3號(hào)判決書(shū)中寫(xiě)道“但被告平南縣大安鎮(zhèn)人民政府在作出1號(hào)處理決定時(shí)未能查明尚有的與土地確權(quán)有利害關(guān)系的其他當(dāng)事人并通知其參加土地確權(quán)調(diào)處，有可能損害到這些利害關(guān)系人的合法權(quán)益。故1號(hào)處理決定遺漏了當(dāng)事人，屬于程序違法，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)”。與之形成鮮明對(duì)比的是，（2013）全行初字第10號(hào)判決書(shū)中“被告的兩份公示文件及公示回執(zhí)顯示，其對(duì)第三人申請(qǐng)登記的林木權(quán)屬狀況，僅在第三人村內(nèi)公示，其申請(qǐng)的是村集體林權(quán)登記，在該村內(nèi)公示，應(yīng)認(rèn)定為沒(méi)在法律規(guī)定的處所公示，屬行政程序違法。”為什么相同的判決的結(jié)果，予以支持的論證過(guò)程和論據(jù)存在差異性？

以上問(wèn)題的出現(xiàn)，則反映出我國(guó)對(duì)于適用“違反法定程序”法律產(chǎn)生何種法律效果是存在不同意見(jiàn)的。有的法官認(rèn)為，人民法院適用“程序違法”的條款并非行政訴訟開(kāi)展與進(jìn)行的目的，最終仍要以此結(jié)合其他法律規(guī)定的條款為標(biāo)準(zhǔn)，即使在理論方面也存在“無(wú)效說(shuō)”、“撤銷(xiāo)說(shuō)”“區(qū)別說(shuō)”之分，審判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一帶來(lái)問(wèn)題便是如何保證司法權(quán)威的統(tǒng)一性？該問(wèn)題急需得到解決，保障司法的權(quán)威性。

最后，行政訴訟法第74條第1款第2項(xiàng)規(guī)定了我國(guó)“行政行為程序輕微違法”的構(gòu)成要件，學(xué)者稱(chēng)之為“行政程序瑕疵”。在本文收集的數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)法院在判決書(shū)中存在認(rèn)定“行政程序瑕疵”的情形，但其最終做出的判決中并沒(méi)有作出法律規(guī)定的后果。比如（2016）桂12行終25號(hào)行政判決書(shū)、（2012）梧行終字第13號(hào)等判決書(shū)，在這些判決書(shū)中法官認(rèn)為“行政程序確有瑕疵，但登記的結(jié)果并沒(méi)有損害原告的合法權(quán)益，不屬行政程序嚴(yán)重違法，僅因行政程序存在瑕疵，尚不足以成為判決撤銷(xiāo)被訴具體行政行為的充分理由。被告及第三人請(qǐng)求判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求，其事實(shí)和理由成立，予以采納?！卑凑辗梢?guī)定，法院應(yīng)該作出“確認(rèn)違法”的判決，但是法院反而是直接予以駁回原告的訴訟請(qǐng)求，依據(jù)何在？

本文認(rèn)為，法院出現(xiàn)上述“不合法”現(xiàn)象是因?yàn)榉ㄔ涸谧鞒雠袥Q時(shí)，考慮到“行政效率”與“司法效果”二者之間的關(guān)系。正如在（2013）河市行終字第22號(hào)判決書(shū)中指出“由于爭(zhēng)議雙方對(duì)爭(zhēng)議地界線和地上附著物情況的分歧，政府先后三次組織雙方到爭(zhēng)議地現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)，上訴人納言村民小組稱(chēng)政府2005年8月31日受理本案后直至2012年5月17日才作出處理決定的事實(shí)客觀存在，但僅以此為由撤銷(xiāo)政府處理決定不僅增加當(dāng)事人的訴累，也有悖行政高效原則”。從這份判決書(shū)終，可以看到法官在此考慮了“行政效率”因素。這種因素的考量有沒(méi)有必要？這就關(guān)涉到了我國(guó)“司法權(quán)”與“審判權(quán)”的關(guān)系，這不只是司法改革參與其中，也是涉及到我國(guó)政治體制改革的內(nèi)容，我們需要在實(shí)踐中慎重考慮。

甚至在部分法院作出的判決書(shū)中寫(xiě)道，“村委會(huì)未參加糾紛調(diào)解程序，系其自愿放棄權(quán)利，并未因此損害其他當(dāng)事人的權(quán)益。都安縣政府未將追加德康村委會(huì)為被申請(qǐng)人的情況告知廷西村民小組，確系瑕疵，但考慮到德康村委會(huì)在調(diào)處程序中未提供任何證據(jù)，不致于廷西村民小組失去與德康村委會(huì)質(zhì)證的機(jī)會(huì);德康村委會(huì)參加了一審、二審的訴訟，在訴訟中表達(dá)了意見(jiàn)，并與廷西村民小組進(jìn)行了辯論，不致于廷西村民小組失去與德康村委會(huì)辯論的機(jī)會(huì)，所以這一程序上的瑕疵，未影響本案實(shí)體處理的公正，無(wú)需因此撤銷(xiāo)已作出的處理決定。”此處判決中給出的“程序瑕疵”具體范圍有所擴(kuò)大，竟然包括了“當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)”，其背后反映出來(lái)的是由于司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致了司法的不統(tǒng)一。

的確，在司法實(shí)踐中，如果不將“違反法定程序”作為撤銷(xiāo)行政行為的絕對(duì)條件，或者將所謂“輕微違反法定程序”的行政行為附條件地不予撤銷(xiāo)，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)更加輕視行政程序的功能。在我們走向另一個(gè)極端時(shí)，即違反法定程序的行政行為一律撤銷(xiāo)或無(wú)效，相關(guān)的問(wèn)題也會(huì)隨之?dāng)[到我們面前。所以，分析這個(gè)問(wèn)題時(shí)我們似乎已陷人了一個(gè)兩難境地。有的學(xué)者從法律構(gòu)造上指出，我國(guó)現(xiàn)在關(guān)于“行政程序瑕疵”采用了“二分法”，但是這種分類(lèi)方法是存在你缺陷的，無(wú)法滿足行政訴訟的實(shí)際需要，因此學(xué)者主張?jiān)黾右环N“狹義程序瑕疵，忽略不計(jì)（視為合法）”的情形。但是再具體的司法實(shí)踐中如何操作？標(biāo)準(zhǔn)如何把握？這均需要在實(shí)踐中予以回應(yīng)。

三、關(guān)于行政訴訟中完善“行政程序違法”判決之建議

以上是本文分析得出的主要結(jié)論，針對(duì)以上存在的問(wèn)題，特提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）針對(duì)以上問(wèn)題，本文認(rèn)為應(yīng)該加快完善我國(guó)的“立案登記制”，與此同時(shí)這不僅需要自身制度的完善，也需要法官員額制、行政復(fù)議等其他救濟(jì)制度發(fā)揮予以配套，才可以緩解乃至于解決“立案難”與“司法資源緊張”二者之間的矛盾。

（二）十八屆四中全會(huì)提出“司法統(tǒng)一”，但我們注意到在各省、自治區(qū)、直轄市存在的“判決不一”問(wèn)題。可能部分由于各省的實(shí)際情況存在差異，因此本文主張各省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)法院應(yīng)加強(qiáng)本地區(qū)裁量標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，真正做到既結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，又與全國(guó)統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)相契合。

（三）“正當(dāng)程序原則”發(fā)展歷史悠久，對(duì)于程序法治，形式法治的維護(hù)和推動(dòng)具有重要作用，理應(yīng)被我國(guó)的成文法律予以接納。本文建議可以將其納入我國(guó)將要制定的“行政法總則”之中，統(tǒng)領(lǐng)分散的行政法，最大程度維護(hù)當(dāng)事人的程序性權(quán)利，穩(wěn)步推動(dòng)我國(guó)從“形式法治”到“實(shí)質(zhì)法治”的過(guò)渡，真正實(shí)現(xiàn)“良法之治”！

四、結(jié)束語(yǔ)

《行政訴訟法》自1989年頒布三十年來(lái)，行政訴訟對(duì)于中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程的推動(dòng)起到關(guān)鍵性的推動(dòng)作用，“對(duì)推進(jìn)中國(guó)法治、人權(quán)和憲制的進(jìn)步發(fā)揮了其他制度不可比擬的作用”。從某種意義上來(lái)說(shuō)，行政訴訟制度的健全和發(fā)展決定了中國(guó)法治的發(fā)展路徑和發(fā)展方向，隨著黨的十八屆四中全會(huì)提出全面建設(shè)法治國(guó)家，行政訴訟在法治建設(shè)會(huì)發(fā)揮更大的作用。因此行政訴訟法作為“良法”，必須在實(shí)施時(shí)起到維護(hù)法律權(quán)威性、公平性的重要作用。因此在行政訴訟中應(yīng)該客觀承認(rèn)行政程序在司法活動(dòng)的客觀獨(dú)立性。與此相配套，立法和司法機(jī)關(guān)應(yīng)該盡快賦予“程序違法”在司法活動(dòng)中應(yīng)該產(chǎn)生的客觀法律效果，以此不斷推進(jìn)“良法善治”。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：

武曉君（1993—），男，漢族，山西長(zhǎng)治人，碩士研究生，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院