龍媛媛 李園 劉震球

摘要：為及時掌握F市金融精準(zhǔn)扶貧的政策實(shí)施效果，發(fā)現(xiàn)和解決金融精準(zhǔn)扶貧工作中存在的現(xiàn)實(shí)問題，中國人民銀行F市中心支行通過開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，了解了相關(guān)情況，并對進(jìn)一步深化金融扶貧工作提出了六個方面的建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部審計(jì);審計(jì)調(diào)查;金融扶貧

一、金融精準(zhǔn)扶貧審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目開展背景

當(dāng)前，在我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)性改革背景下，解決“老少邊窮”地區(qū)與人口的貧困問題并使之盡快脫貧，是黨中央、國務(wù)院近年來開展“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”的重要目標(biāo)與任務(wù)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出金融支持脫貧攻堅(jiān)的一攬子政策。作為金融扶貧的牽頭部門，人民銀行加強(qiáng)與財(cái)政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、扶貧辦協(xié)調(diào)合作，持續(xù)加大政策實(shí)施力度，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，夯實(shí)金融基礎(chǔ)設(shè)施，貧困地區(qū)金融服務(wù)水平明顯提升。為了解基層人民銀行金融扶貧政策的貫徹落實(shí)情況及實(shí)施效果，中國人民銀行F市中支對2016年3月人總行等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》出臺以來，轄區(qū)貫徹落實(shí)金融扶貧政策和主動作為助力脫貧攻堅(jiān)的情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，運(yùn)用價值導(dǎo)向?yàn)槎ㄎ贿M(jìn)行分析評價，創(chuàng)新審計(jì)角度，增加數(shù)據(jù)計(jì)量模型，分析和評價金融扶貧政策自已及相關(guān)財(cái)稅支持、金融服務(wù)傾斜措施在引導(dǎo)商業(yè)銀行信貸投放、支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善農(nóng)村金融服務(wù)方面的作用及效果。

二、審計(jì)調(diào)查對[地區(qū)金融精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行效果的評價

2014年，F(xiàn)市全轄有建檔立卡貧困人口46183戶118342人，省定貧困村65個（后合并為59個）。通過一系列脫貧攻堅(jiān)舉措，尤其是金融精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，2016年省定貧困村全部脫貧退出;2018年底脫貧36131戶100024人，貧困發(fā)生率（貧困人口/農(nóng)業(yè)人口）由2014年底的5.74%降至0.36%，基本實(shí)現(xiàn)除兜底保障外的貧困人口脫貧。

（一）重點(diǎn)精準(zhǔn)指導(dǎo)，加大信貸投入。為提升金融精準(zhǔn)扶貧工作質(zhì)效，調(diào)查期內(nèi)，F(xiàn)市中支充分結(jié)合轄內(nèi)實(shí)際，分別聯(lián)合相關(guān)部門制定出臺了《F市2016-2017年金融精準(zhǔn)扶貧行動計(jì)劃》《F市貧困村金融扶貧服務(wù)站建設(shè)實(shí)施細(xì)則》等文件10余個，對F市省定貧困村基礎(chǔ)性扶貧和易地搬遷脫貧工作提出了明確的貫徹落實(shí)措施。建立了金融扶貧服務(wù)站主、輔聯(lián)系行制度和市級銀行機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人金融精準(zhǔn)扶貧聯(lián)系點(diǎn)制度等工作機(jī)制，明確金融扶貧服務(wù)責(zé)任和任務(wù)分解。指導(dǎo)轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)不斷加大對金融精準(zhǔn)扶貧信貸投入，帶動貧困人口提高收入。

（二）聚焦特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)“造血”功能。人行F市中支積極引入市場力量，加大金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧力度，聚焦貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大對產(chǎn)品有市場、項(xiàng)目有前景、帶動作用強(qiáng)的扶貧主體的金融支持，讓貧困戶和農(nóng)民群眾在種植、養(yǎng)殖、加工流通等多環(huán)節(jié)受益。同時，推進(jìn)金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，完善金融機(jī)構(gòu)相關(guān)配套支持政策，通過穩(wěn)定勞務(wù)、穩(wěn)定增收等方式，形成產(chǎn)業(yè)扶貧穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系。細(xì)化金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧指導(dǎo)，下發(fā)了《F市參與扶貧的企業(yè)和新型經(jīng)營主體名錄庫》，指導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對接，并指導(dǎo)各銀行機(jī)構(gòu)根據(jù)本行實(shí)際，出臺了各具特色的產(chǎn)業(yè)扶貧工作方案。

（三）發(fā)揮資源優(yōu)勢，創(chuàng)新發(fā)展紅色旅游金融產(chǎn)業(yè)扶貧新模式。緊緊圍繞貧困地區(qū)資源稟賦，因地制宜推動金融精準(zhǔn)扶貧工作。轄內(nèi)支行利用獨(dú)特的紅色文化優(yōu)勢，以紅色旅游帶動產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目帶動貧困農(nóng)戶脫貧致富，具有特色的“家庭農(nóng)場+旅游區(qū)園林花卉基地+貧困農(nóng)戶”紅色旅游金融產(chǎn)業(yè)扶貧新模式。

（四）注重風(fēng)險(xiǎn)防范，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展。一是扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金全額到位。二是扶貧小額貸款貼息滿足率較高。截至2018年12月末，扶貧小額信貸貼息滿足率達(dá)到93%。三是開展日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測。建立了扶貧小額信貸按日監(jiān)測、按月通報(bào)和專項(xiàng)督查制度;建立了扶貧貸款到期情況匯總臺賬，全面準(zhǔn)確掌握扶貧小額信貸基本情況和風(fēng)險(xiǎn)情況;引導(dǎo)各扶貧小額信貸放貸銀行建立了扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對逾期貸款的監(jiān)管力度并做好信息上報(bào)工作，確保扶貧小額信貸能按時足額收回。

三、進(jìn)一步深化金融扶貧工作的建議

（一）提前謀劃下一步金融扶貧工作。一是制定行動計(jì)劃。全面梳理上級行關(guān)于金融精準(zhǔn)扶貧的部署與要求，掌握政府部門脫貧攻堅(jiān)進(jìn)度和計(jì)劃，并征求其對于金融精準(zhǔn)扶貧的意見，努力獲取相關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)的支持，聯(lián)合責(zé)任機(jī)構(gòu)制定《F市2020年金融精準(zhǔn)扶貧行動計(jì)劃》，并配合出臺相關(guān)實(shí)施辦法。二是要持續(xù)推出針對農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)惠信貸政策。大量扶貧小額貸款面臨集中到期，扶貧如何持續(xù)是值得思考的問題。就金融精準(zhǔn)扶貧而言，小額貸款是極具政策外生性的，而對后期有信貸需求的貧困戶則希望小額貸款是具有持續(xù)性的。于此，一方面，人民銀行應(yīng)該及時引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)制定多樣化的小額信貸產(chǎn)品，在后續(xù)可能沒有財(cái)政貼息和專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的情況下，能夠做到持續(xù)服務(wù)貧困戶、農(nóng)戶。另一方面，繼續(xù)加強(qiáng)金融服務(wù)站的建設(shè)，借此做好F市的農(nóng)村普惠金融工作，努力在F市農(nóng)村地區(qū)切實(shí)做到緩解農(nóng)村地區(qū)較強(qiáng)的融資約束和較高的融資成本，降低交易成本，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)金融力量。

（二）進(jìn)一步完善人民銀行與各部門的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。人民銀行在2016年金融精準(zhǔn)扶貧的開局之年，就已經(jīng)建立了各部門之間的合作機(jī)制，但是從調(diào)研的實(shí)際來看仍然存在著信息共享不及時和協(xié)調(diào)不完備的情況。進(jìn)一步完善人民銀行與各部門的合作機(jī)制可以從如下3個方面出發(fā)：第一，建立各部門扶貧業(yè)務(wù)聯(lián)系清單。確定參與金融精準(zhǔn)扶貧工作的各個部門，明確各部門負(fù)責(zé)的金融扶貧業(yè)務(wù)內(nèi)容。避免出現(xiàn)調(diào)研過程找扶貧辦了解金融精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧的情況，而扶貧辦實(shí)際只負(fù)責(zé)扶貧小額信貸的工作。第二，建立信息實(shí)時共享系統(tǒng)。貧困戶的信息一般掌握在扶貧辦手中，金融機(jī)構(gòu)無法在審批貸款時需要了解即時信息，及時掌握信息以便于精準(zhǔn)貸款。第三，建立各部門集中決策中心。基層的問題是極為復(fù)雜的，各部門在遇到問題時，及時通過信息實(shí)時共享系統(tǒng)反映到具有決策能力的地方，提高金融精準(zhǔn)扶貧效率。

（三）各部門應(yīng)該加強(qiáng)金融精準(zhǔn)扶貧過程的監(jiān)督和評價工作。金融精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督和評價的缺乏主要體現(xiàn)在政策的執(zhí)行和效果跟蹤。面對金融機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行不到位的情況，應(yīng)該建立將金融扶貧工作納入到人民銀行對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)管范疇的機(jī)制，促使金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)更多的社會責(zé)任。面對政策執(zhí)行不到位的情況，人民銀行應(yīng)該聯(lián)合各部門開展核查和監(jiān)督工作。同時，鼓勵金融機(jī)構(gòu)在打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)上多想點(diǎn)子、多做工作。

（四）擴(kuò)充信貸到期風(fēng)險(xiǎn)防范工具箱。由于扶貧小額信貸授信存在很強(qiáng)的政策性，潛在信貸風(fēng)險(xiǎn)可以預(yù)見，信貸到期還款壓力大，應(yīng)提前做好信貸到期風(fēng)險(xiǎn)防范工作。一是要切實(shí)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。在貸款到期之前提前了解貸款貧困戶和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況，評估還款能力，了解還款意愿，預(yù)測整體信貸風(fēng)險(xiǎn)。二是各方要明確法律責(zé)任。盡管扶貧工作是一項(xiàng)政治導(dǎo)向的民生工程，但在當(dāng)今的法治中國，扶貧小額信貸的風(fēng)險(xiǎn)防控不應(yīng)該讓法治缺位。有關(guān)部門要明確當(dāng)信貸風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時，金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶和政府所要承擔(dān)的法律責(zé)任，適當(dāng)借助法律手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，結(jié)合扶貧工作實(shí)際，努力在法律與政治之間尋找平衡。三是要積極做好出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時的備案。對于可預(yù)測的信貸風(fēng)險(xiǎn)，各部門應(yīng)該協(xié)調(diào)行動，拿出行之有效的風(fēng)險(xiǎn)防控對策。

（五）加強(qiáng)對金融產(chǎn)業(yè)扶貧的引導(dǎo)和宣傳工作。一是積極協(xié)調(diào)推動金融產(chǎn)業(yè)扶貧保障和激勵機(jī)制的建立，進(jìn)一步優(yōu)化金融扶貧的政策環(huán)境。二是繼續(xù)加強(qiáng)金融扶貧宜傳。依托金融服務(wù)站、扶貧辦以及村支兩委，借助各類新興媒體平臺，宣講金融扶貧政策，讓需要扶貧支持的人和有條件參與扶貧工作的企業(yè)及時掌握扶貧優(yōu)惠信息。三是繼續(xù)發(fā)揮好信息橋梁作用。督促指導(dǎo)縣、鄉(xiāng)扶貧部門合理篩選推薦金融產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，同時致力于推動金融機(jī)構(gòu)與扶貧企業(yè)及新型經(jīng)營主體的對接工作。

（六）借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀金融扶貧模式。金融扶貧不僅僅是中國獨(dú)有的減貧措施，在全世界范圍內(nèi)都存在符合本國國情的金融扶貧方案。對于中國而言，中國所實(shí)行的是政府自上而下的政策主導(dǎo)，各類金融機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的多位一體模式，涌現(xiàn)了諸如以“554”為核心內(nèi)涵的“盧氏模式”，銀政企合作的“富源模式”等金融精準(zhǔn)扶貧的成功案例。與中國不同，國外金融扶貧模式呈現(xiàn)多樣化。孟加拉國格萊珉銀行（Grameen Bank）是最為典型的非政府組織（NGO）扶貧模式案例，印度尼西亞的人民銀行鄉(xiāng)村信貸部（BRI-UD）則屬于由政府主導(dǎo)的正軌金融扶持模式的代表，印度創(chuàng)建了自助小組一銀行（SHG-Bank）的金融扶貧模式，泰國的合作金融扶貧模式也使本國大量貧困人口脫貧，微型金融+技術(shù)培訓(xùn)援助模式則是中東國家普遍采用的一種金融扶貧手段。。國外金融扶貧案例中有三個比較鮮明的特點(diǎn)：第一，將合格貸款人的識別交給農(nóng)戶自身，緩解銀行與農(nóng)戶個體之間因存在信息不完全所導(dǎo)致的交易風(fēng)險(xiǎn)。第二，對農(nóng)村金融服務(wù)進(jìn)行立法，在法律框架下規(guī)范扶貧金融工作，降低交易成本。第三，在給予貸款的同時進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)的培訓(xùn)，對貧困人口做到資金與能力雙扶持。相比國外經(jīng)驗(yàn)，中國金融扶貧工作最為缺失的是有關(guān)農(nóng)村金融法律的建立，這值得借鑒。

注釋：

①此處參考溫濤等發(fā)表于《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題2018年第5期的文章——《“一帶一路”沿線國家的金融扶貧：模式比較、經(jīng)驗(yàn)共享與中國選擇》。