江文

摘要：內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位中有著極其重要的意義，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實(shí)施以來，各級行政事業(yè)單位都在積極推進(jìn)內(nèi)部控制的建設(shè)，但在基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作中尚存領(lǐng)導(dǎo)不重視、流于形式、資源大量浪費(fèi)、效率低下、舞弊違紀(jì)甚至違法等諸多問題。本文在剖析上述問題形成原因的基礎(chǔ)上進(jìn)而提出一些有益的思考與探討，對促進(jìn)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的理論和制度建設(shè)以及內(nèi)部控制實(shí)踐都有著非常積極的意義。

關(guān)鍵詞：基層行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;思考與探討

一、內(nèi)部控制的重要意義

內(nèi)部控制可以促進(jìn)行政事業(yè)單位提升內(nèi)部管理水平，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范和管理能力，防止單位工作出現(xiàn)重大失誤，有效防范浪費(fèi)、舞弊、貪污、檻用職權(quán)和預(yù)防腐敗，促進(jìn)提高公共服務(wù)效率和效果，合理保證單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全使用有效和單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位推進(jìn)廉政建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公眾利益的重要手段。

二、現(xiàn)階段基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的突出問題

（一）領(lǐng)導(dǎo)不重視，內(nèi)部控制建設(shè)難以推進(jìn)

遍觀各地各單位，上自單位領(lǐng)導(dǎo)甚至上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)，下至普通職工，都普遍存在內(nèi)部控制意識淡薄甚至缺失的情況。內(nèi)部控制有個(gè)全面性原則，要求單位所有的相關(guān)工作人員包括單位負(fù)責(zé)人都要參與內(nèi)部控制建設(shè)工作，然而事實(shí)上，很多基層的行政事業(yè)單位只是很少的人員在參與內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施工作。很多基層行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)只關(guān)心重視賬戶里還有多少錢，有多少額度可以用，上面來檢查考核了，我們準(zhǔn)備工作做得怎樣等問題，從來就不重視內(nèi)部控制的問題，領(lǐng)導(dǎo)不重視，上行下效，其他人員更加不會(huì)關(guān)心和過問了，如此一來，內(nèi)部控制成為了鮮有人知的東西，內(nèi)部控制的水平肯定談不上有多高了。

（二）內(nèi)部控制流于形式，沒有真正發(fā)揮作用

內(nèi)部控制要求關(guān)鍵崗位實(shí)行輪崗制度，不具備輪崗條件的單位也要采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施?；鶎有姓聵I(yè)單位的內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理及內(nèi)部監(jiān)督等崗位。很多單位的這些關(guān)鍵崗位多年不變，從來不曾輪崗過，也未按要求進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)和監(jiān)督，造成很多潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

內(nèi)部控制要求不相容崗位相互分離，相互制衡。而很多基層的行政事業(yè)單位并未真正做到這點(diǎn)。如國庫集中支付系統(tǒng)里的出納崗和支出審核崗本來是應(yīng)該完全分離的，登錄的賬號和密碼都是應(yīng)該各自保管的，而很多單位為了省事和方便，兩個(gè)崗位的賬號和密碼都是“共享”的，這無疑增加了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制要求重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)實(shí)行單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策和專家論證、技術(shù)咨詢相結(jié)合。然而，卻發(fā)現(xiàn)某縣的一個(gè)投資超過億元的項(xiàng)目，在當(dāng)初立項(xiàng)著手投資的時(shí)候，連主管部門的局長都毫不知情，事實(shí)證明，這個(gè)項(xiàng)目不是一個(gè)成功的項(xiàng)目，造成很大的資源浪費(fèi)、資金缺口、工作被動(dòng)。還有一些地方新建辦公樓的項(xiàng)目，被某些領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)插手，繞開招投標(biāo)程序，直接指定開發(fā)商，造成遺留問題不斷，貽害無窮。

（三）違反成本效益原則，“內(nèi)部控制”只是變成花錢買服務(wù)，應(yīng)付上級監(jiān)管而己

根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)一安排部署，基層行政事業(yè)單位都推行了內(nèi)部控制，有一套專門的軟件系統(tǒng)，都要求上報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告。2018年很多地方的基層行政事業(yè)單位在做“內(nèi)部控制”時(shí)，95%以上的單位都是請市里的會(huì)計(jì)師事務(wù)所在做，花錢買服務(wù)，每個(gè)單位大約花費(fèi)1200元左右的服務(wù)費(fèi)。為了做“內(nèi)部控制”而內(nèi)部控制，這完全違背了內(nèi)部控制的初衷，也讓這種應(yīng)付式的內(nèi)部控制成了典型的形式主義。

（四）資源大量浪費(fèi)，工作效率低下，存在著很多舞弊甚至違紀(jì)、違法現(xiàn)象

行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)主要是業(yè)務(wù)中的低效、浪費(fèi)和舞弊，嚴(yán)重的涉嫌違紀(jì)違法。而基層行政事業(yè)單位正是這種現(xiàn)象的高發(fā)地。有人說單位里有三分之一的人忙，三分之一的人有點(diǎn)點(diǎn)事，三分之一的人無所事事，這話說得雖然有些不好聽，卻也是相當(dāng)一部分單位的真實(shí)寫照。有的人到了50歲左右就開始游手好閑，托詞說眼睛花了，耳朵背了，手腳不麻利了，就慢慢開始出工不出力了，領(lǐng)導(dǎo)也沒有什么辦法——很多單位都是這樣，能有什么辦法昵？如果實(shí)在要人做事，領(lǐng)導(dǎo)就利用權(quán)力從下屬單位借調(diào)人員或者是臨時(shí)聘用人員。在編在崗的人不做事反而要借調(diào)人員或臨時(shí)聘用人員做事一一這是人力資源的浪費(fèi);還有一些人下班了電腦不關(guān)，飲水機(jī)的電源不關(guān)，空調(diào)的開關(guān)不關(guān)，長此以往必定造成電力資源的嚴(yán)重浪費(fèi);大部分的人對于辦公用品如打印紙、筆也是大手大腳，隨便亂用，不一而足，這是物力的浪費(fèi);再者，一些單位的招考錄用、人事任免、工程招投標(biāo)、資金分配，學(xué)校里的學(xué)生招生、教輔資料收費(fèi)等業(yè)務(wù)，表面上看是嚴(yán)格履行了相關(guān)的手續(xù)和程序，實(shí)際上經(jīng)不起推敲和深入調(diào)查，有的是暗箱操作，有的是明顯的最高限價(jià)過高，有的甚至違紀(jì)違法、貪污腐化。

三、存在上述問題的原因分析

（一）行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)時(shí)間還不長

針對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，財(cái)政部2012年才發(fā)布，從2014年1月1日起實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，這個(gè)試行的規(guī)范本身也還在不斷完善之中。省級、市級的相關(guān)部門和人員對內(nèi)部控制的理解和認(rèn)識都還處在不斷深化和探索之中，對業(yè)務(wù)也不是太熟悉，無從談及對下面的行政事業(yè)單位有什么指導(dǎo)的職能發(fā)揮了?；鶎拥男姓聵I(yè)單位更是沒有較為規(guī)范的內(nèi)部控制組織架構(gòu)和工作機(jī)制，有了一些機(jī)制，執(zhí)行也不到位，內(nèi)部控制自然很難達(dá)到較高的水準(zhǔn)。

（二）沒有自上而下內(nèi)部控制方面的考核項(xiàng)日

大部分行政事業(yè)單位的資金都是來自財(cái)政撥款，單位與所支配的資金和資產(chǎn)沒有直接的權(quán)屬關(guān)系，又因?yàn)闆]有內(nèi)部控制方面的考核，就是說內(nèi)部控制做得好不好同領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人和單位沒有什么利益關(guān)系，更同普通職員沒有關(guān)系了，所以領(lǐng)導(dǎo)和其他職員都不重視內(nèi)部控制，缺乏內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)和實(shí)施的主動(dòng)性和積極性。領(lǐng)導(dǎo)只重自己任期內(nèi)的政績，只重與上級的關(guān)系協(xié)調(diào)，輕內(nèi)部管理和內(nèi)部控制;各科室主任等中層干部也只關(guān)注自己科室的業(yè)務(wù)問題和領(lǐng)導(dǎo)交代的任務(wù)，至于內(nèi)部控制，根本沒有關(guān)心過，甚至連內(nèi)部控制這個(gè)詞都沒聽說過，似乎也跟自己沒有什么多大關(guān)系;而基層員工更是只關(guān)心自己的切身利益，工資拿多少了，什么時(shí)候又調(diào)工資了，獎(jiǎng)金什么時(shí)候發(fā)等問題。

（三）人員素質(zhì)參差不齊，內(nèi)部拉制環(huán)境氛圍不濃厚

通過調(diào)查，基層各行政事業(yè)單位的人員的來源有以下幾類：1.以前大中專院校畢業(yè)分配;2.招工;3.通過父母、家庭等各種關(guān)系直接解決工作;4.公開招考;5.臨時(shí)聘用人員。人員素質(zhì)參差不齊且出于人性的弱點(diǎn)，公而忘私、大公無私的人沒有，相當(dāng)一部分的人恨不得天天在辦公室喝喝茶、看看手機(jī)過日子，而工資獎(jiǎng)金照拿不誤，甚至一有機(jī)會(huì)就要想辦法撈一把，這就是當(dāng)前基層行政事業(yè)單位的人員狀況，也是內(nèi)部控制的環(huán)境。在這樣的環(huán)境下，內(nèi)部控制自然面臨很大挑戰(zhàn)。

（四）審計(jì)監(jiān)督的力度不夠

觀察近幾年的工作可以發(fā)現(xiàn)，財(cái)政、審計(jì)等主管部門對各行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制不太重視，對基層就更加放松了。其實(shí)縣審計(jì)局也會(huì)對各行政事業(yè)單位進(jìn)行各項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督，但都是對專項(xiàng)資金審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)或領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)，沒有對內(nèi)部控制進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)過;縣財(cái)政局也只是在票據(jù)管理、資金額度使用、專項(xiàng)資金績效評價(jià)等方面進(jìn)行監(jiān)督。沒有了監(jiān)管，下面的各單位自然就不會(huì)重視，長期的工作懶散導(dǎo)致諸多問題的累積。

（五）紀(jì)檢監(jiān)察司法懲處力度不夠

行政事業(yè)單位在人事任免、工程招投標(biāo)、學(xué)校招生、教輔材料收費(fèi)和其他重大事項(xiàng)等方面違反了內(nèi)部控制規(guī)定和相關(guān)紀(jì)律，甚至觸犯了法律。紀(jì)檢、監(jiān)察、司法雖然對有些觸碰底線的行為和人員進(jìn)行了懲處，但總的來說，懲處的力度還是輕了一點(diǎn)，懲處的范圍還是窄了一點(diǎn)，還沒有形成強(qiáng)大的震攝力。很多行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和人員的違法犯罪行為首先是違反了內(nèi)部控制的規(guī)定，如果對這些違法犯罪行為給予了嚴(yán)厲的懲處，對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制必將起到極大的促進(jìn)作用。

四、有關(guān)對策思考與探討

（一）要有自上而下、符合具體情況的制度設(shè)計(jì)和安排

內(nèi)部控制建設(shè)是系統(tǒng)工程，特別是像行政事業(yè)單位這樣的國家單位，要有自上而下、符合具體情況的制度設(shè)計(jì)和安排?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》己經(jīng)試行了五六年了，試行的這幾年肯定積累了不少的經(jīng)驗(yàn)，也暴露了很多的問題，這就需要對內(nèi)部控制規(guī)范進(jìn)行更進(jìn)一步的完善。各級各部門各單位更需要深入研究學(xué)習(xí)內(nèi)部控制規(guī)范，深刻領(lǐng)會(huì)其中精神，結(jié)合自己內(nèi)部具體情況，建立符合本單位具體情況的內(nèi)部控制制度，建立和完善內(nèi)控組織架構(gòu)，切實(shí)執(zhí)行內(nèi)部控制規(guī)定，提高內(nèi)部控制水平。

（二）自上而下設(shè)置內(nèi)部控制量化考核項(xiàng)目

要自上而下設(shè)置內(nèi)部控制量化考核項(xiàng)目，讓內(nèi)部控制的好壞與單位的總體績效、相關(guān)人員個(gè)人績效以及評先評優(yōu)有一定的關(guān)聯(lián)，設(shè)置內(nèi)部控制相關(guān)指標(biāo)作為評估單位內(nèi)部控制工作質(zhì)量高低的重要標(biāo)準(zhǔn)，重大的內(nèi)部控制缺陷和錯(cuò)誤一票否決。這樣一來，單位領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)自覺地增強(qiáng)內(nèi)部控制的意識，在思想上重視內(nèi)部控制，并且把這種意識傳遞影響到本單位的所有干部職工，推行內(nèi)部控制就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）推行和加強(qiáng)內(nèi)部控制的全員教育培訓(xùn)

內(nèi)部控制要求單位的全體人員參與，所以很有必要推行和加強(qiáng)內(nèi)部控制的全員教育培訓(xùn)，使包括單位領(lǐng)導(dǎo)和最基層職員在內(nèi)的所有人員都具有內(nèi)部控制的意識，從而使這種意識內(nèi)化于心，外化為行，全員積極參與內(nèi)部控制建設(shè)，自覺執(zhí)行內(nèi)部控制制度。

（四）實(shí)行和加強(qiáng)內(nèi)部控制的審計(jì)監(jiān)督

只有在有力的監(jiān)督下才會(huì)產(chǎn)生有效的內(nèi)部控制。哪里有檢查考核哪里的工作就會(huì)做得更好一點(diǎn)，這是一個(gè)規(guī)律。財(cái)政、審計(jì)等部門來檢查考核審計(jì)，要把內(nèi)部控制納入其中，這又同時(shí)是一種工作的指導(dǎo)。只要財(cái)政、審計(jì)等主管部門定期來審計(jì)檢查監(jiān)督，單位的內(nèi)部控制水平就會(huì)有極大的提升。

（五）嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)定，加大對違紀(jì)、違法犯罪行為懲處力度

光有一套好的內(nèi)控制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要嚴(yán)格執(zhí)行才能顯示制度的作用。要切實(shí)執(zhí)行內(nèi)部牽制、不相容職務(wù)分離、關(guān)鍵崗位輪崗等有關(guān)制度，有效落實(shí)“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗”（即“三分一輪”）要求，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制衡，不讓制度成為一紙空文。同樣，光有紀(jì)律、法律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法嚴(yán)格，要讓違紀(jì)、違法犯罪的成本足夠的高，使違法犯罪分子望而卻步，才能彰顯紀(jì)律和法律的尊嚴(yán)。違法犯罪的現(xiàn)象和行為少了，遵章守紀(jì)的人多了，內(nèi)部控制的效果自然水到渠成。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉永澤，唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個(gè)問題[J].會(huì)計(jì)研究。2013（01）：57-62+96.

[2]喬春華.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制若干理論問題探討兼評《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》[J].會(huì)計(jì)之友，2014（22）：22-27

[3]駱良彬，喬丹.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建的幾個(gè)重點(diǎn)問題[J].財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，2016，（13）：64-65.

[4]李秀平.單位內(nèi)部控制有效性與優(yōu)化策略探究[J].中國市場，2019（08）：182-183.