南方周末記者 盧寶宜

深圳人最主要的居住房屋是城中村住房，共計510萬套，占比約48％。IC?photo　?圖

★根據(jù)十二五規(guī)劃，2011-2015年間，深圳計劃新增籌建保障性住房24萬套，計劃竣工數(shù)為21萬套，結(jié)果只累計竣工10.2萬套，僅占計劃竣工數(shù)的49%。

“十三五”期間，深圳預(yù)計全市住房保障租購需求約為43萬戶。其中，戶籍中低收入住房困難家庭5萬戶，低?；虻捅＿吘壢后w1萬人，以及新引進人才約38萬人。

要想學(xué)習(xí)新加坡，關(guān)鍵還是考驗政府決心的問題，就是有沒有“投入資金建設(shè)真正的公共房屋，給低收入階層解決住房問題的決心”。

2020年8月28日，深圳市住房和建設(shè)局局長張學(xué)凡在“深圳房地產(chǎn)盛典”上公開發(fā)言：“新加坡是深圳學(xué)習(xí)的榜樣，將來深圳市60%的市民住在政府提供的租賃或出售的住房中?！?/p>

張學(xué)凡表示，深圳將迎來一個大規(guī)模的建房行動，包括商品房和公共住房兩大塊。其中，每年將建設(shè)10萬套的公共租賃住房，目標(biāo)共打造110萬套。力爭通過5-8年的補短板時間，讓深圳的住房供需矛盾得到較好地緩解。

此話一出，立即引發(fā)輿論熱議。深圳2019年常住人口已達到1343.88萬，要為60%的市民提供保障性公共住房，能做到嗎？

深圳市政協(xié)委員、深圳市住房研究會會長陳藹貧對南方周末記者表示，學(xué)習(xí)新加坡的目標(biāo)是好的，這體現(xiàn)了政府的擔(dān)當(dāng)和負責(zé)任的態(tài)度。“但是客觀來講，當(dāng)前深圳公共住房的數(shù)量占比僅為個位數(shù)，要實現(xiàn)很難?！?/p>

根據(jù)深圳市規(guī)劃和國土資源委員會公布的2015年建筑物普查及住房調(diào)查數(shù)據(jù)，深圳存量房1065萬套中，保障性住房為43萬套，占比僅約4%。

深圳人最主要的居住房屋是城中村住房，共計510萬套，占比約48%。而這些住房多屬于小產(chǎn)權(quán)房，難以入市流通，容納的住戶以租住為主。

2019年10月，貝殼研究院發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)房地產(chǎn)市場白皮書》顯示，深圳住房自有率僅為23.7%，為大灣區(qū)11個城市中最低，遠遠低于香港的49%、廣州的54.9%及全國的73.9%。

相比之下，新加坡政府1964年就開始推行組屋（政府提供的公共房屋）制度。當(dāng)時，新加坡住房短缺問題嚴重，為保障居民住房需求，政府面向中低收入家庭建造了一批批“組屋”。

新加坡建屋發(fā)展局的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年年底，新加坡組屋供應(yīng)超過105.6萬套，容納了325萬新加坡公民入住，占到全部國民人口的81%。新加坡的房產(chǎn)自有率更是自2001年后長期維持在90%以上。

新加坡國立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院副教授吳木鑾對南方周末記者直言，深圳這個目標(biāo)不可能實現(xiàn)?！吧钲诘墓卜课荼壤苓_到兩成，已經(jīng)是奇跡。在全世界范圍內(nèi)，任何大城市，公共房屋比例達到兩成，都算是非常先進了?！?/p>

關(guān)于深圳如何學(xué)習(xí)新加坡模式的問題，深圳住建局辦公室工作人員回應(yīng)南方周末記者稱，這只是領(lǐng)導(dǎo)的一次發(fā)言，不想再過分強調(diào)。

從“香港模式”到“新加坡模式”

這并非深圳第一次提出要學(xué)習(xí)新加坡。

2018年7月，深圳市政府發(fā)布了《關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見》，提出到2035年，計劃籌集建設(shè)各類住房170萬套，其中公共住房總量不少于100萬套，實現(xiàn)市場新增商品住房和公共住房套數(shù)4∶6的供應(yīng)結(jié)構(gòu)要求。

公共住房分三類，包括人才房、安居型商品房、公共租賃住房，各占總量的20%。人才房和安居型商品房可租可售，公租房則只租不售，三者的租（售）價分別約為市場價的六成、五成、三成。

上述意見提出了構(gòu)建“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的房地產(chǎn)發(fā)展思路，用市場供應(yīng)加政府保障兩條腿走路，被視作是繼1998年商品房制度改革后的“二次房改”。

“二次房改”效果如何？　根據(jù)2020年年初市政府發(fā)布的《深圳市住房發(fā)展2020年度實施計劃》，2016-2019年底，深圳市累計建設(shè)商品住房26.27萬套，保障性住房35.34萬套，基本達到新增住房占比為4∶6的比例。

但這僅僅是新增住房。深圳住建局的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，安居房和公租房的輪候庫存還有約8.2萬戶家庭。而過去4年間，深圳市有接近164.8萬的人口流入。

顯然，新建的房子仍遠遠滿足不了深圳新增人口的需求。

長期的供需失衡，讓大疫之年的深圳樓市依舊堅挺。中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2020年6月，深圳二手房均價突破7萬大關(guān)，達到74929元/平方米，遠超北京上海，甚至是廣州的2.09倍，相比2019年漲幅超14%。

“倘若房地產(chǎn)市場未能達到預(yù)期的政策目標(biāo)，政府將毫不猶豫地進行干涉。”新加坡政府曾公開聲明。作為建設(shè)公共住房的先行者，新加坡政府在大規(guī)模建設(shè)和提供組屋的基礎(chǔ)上，設(shè)定了嚴格的分配管理制度來抑制房地產(chǎn)市場的投機行為，這是組屋制度成功的關(guān)鍵。

比如，新加坡政府規(guī)定，一個家庭只能擁有一套政府組屋。如果要再購買新房子，舊的組屋必須退回。屋主擁有及實際居住組屋至少5年，才可進入市場交易。申購申租組屋時，都應(yīng)提供真實資料，弄虛作假者將面臨5000新幣的罰款或6個月的監(jiān)禁。

吳木鑾對南方周末記者表示，新加坡政府組屋成功的另一面在于，在新加坡靠房屋買賣賺大錢是不可能的事情。這是新加坡政府對房屋市場的“頂層設(shè)計”。

但這種情況在國內(nèi)卻并不成立，“炒房暴富”的神話仍然在國內(nèi)持續(xù)上演。

在中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所國際投資研究室主任張明看來，深圳此前一直學(xué)習(xí)的是“香港模式”。從土地出讓到商品房預(yù)售制，經(jīng)濟特區(qū)的最初發(fā)展，就是靠學(xué)習(xí)香港市場化的模式謀得了“第一桶金”，解決了早期的融資問題。但是長期實施這種模式，也正在帶來一些問題。例如中產(chǎn)階級熱衷于房地產(chǎn)投資，房產(chǎn)占據(jù)了人們家庭財富的主要地位；房價在人們的熱捧下不斷飆升，也不利于居民的消費擴大和消費升級。

相比之下，“新加坡模式”大力發(fā)展公共住房，有利于緩解貧富懸殊的社會問題，增強人們的幸福感，更符合當(dāng)前國內(nèi)加快構(gòu)建“內(nèi)循環(huán)”的經(jīng)濟發(fā)展格局。

張明預(yù)測，國內(nèi)一線城市的房地產(chǎn)市場都正在快速由香港模式向新加坡模式切換。不過一旦調(diào)整，也會造成一些震蕩，例如房價有可能下跌，引發(fā)有房者的不滿。但張明表示，要構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)，持續(xù)擴大消費，傳統(tǒng)的房地產(chǎn)游戲必須終結(jié)。

地從哪里來？

大規(guī)模的建房行動首先得有地。而缺地，一直是深圳的常態(tài)。

據(jù)證券時報·數(shù)據(jù)寶統(tǒng)計，過去十年，深圳住宅用地成交面積為431.5萬平方米，位居103個城市中倒數(shù)第四，不到北京的十分之一，約為上海的5.8%。

深圳市住建局2020年4月發(fā)布的《住房發(fā)展2020年度實施計劃》顯示，目前深圳居住用地占全市總建設(shè)用地的22.6%，低于國家25%的標(biāo)準。住建局局長張學(xué)凡此前在發(fā)布會上也表示，在即將到來的“十四五”期間（2021-2025年），深圳將努力將住宅用地占建設(shè)用地的比例提高到25%，甚至30%。

不過，能否落實又是另一個問題。根據(jù)十二五規(guī)劃，2011-2015年間，深圳計劃新增籌建保障性住房24萬套，計劃竣工數(shù)為21萬套，結(jié)果只累計竣工10.2萬套，僅占計劃竣工數(shù)的49%。

對此，深圳規(guī)劃和國土資源委員會在“十三五”的征求意見稿中曾進行了總結(jié)，原因是深圳新增建設(shè)用地接近枯竭，城市更新配建項目拆遷緩慢。

城市更新，已然成為深圳住房用地供應(yīng)的主體。根據(jù)《深圳“十三五”住房建設(shè)規(guī)劃》，計劃供應(yīng)住房建設(shè)用地8平方公里，7.1平方公里來自于存量用地，占比88.8%。存量用地主要包括城市更新用地、拆遷安置住房用地、征地返還用地等。

為了騰出更多的地建設(shè)公共住房，深圳近年來在存量用地和城市更新土地的釋放上，不斷提高保障性住房的比例。

2016年，深圳印發(fā)了《城市更新項目保障性住房配建規(guī)定》，將城市更新的地區(qū)分為三類。當(dāng)中提到，如果拆除重建類城市更新項目改造后包含商務(wù)公寓，建成后將按15%-20%不等的比例移交政府，作為公共住房使用。移交政府的商務(wù)公寓可免繳地價，建成后由政府按照公共租賃住房回購，產(chǎn)權(quán)歸政府所有。

位于深圳市龍崗區(qū)的佳兆業(yè)坂田城市廣場，是當(dāng)前深圳所有城市更新項目中配建保障房規(guī)模最大的項目之一。配建的呈祥花園二期，共提供保障房5568套，全部為公共租賃住房。

佳兆業(yè)集團控股有限公司首席戰(zhàn)略官、城市更新研究院院長劉策對南方周末記者表示，自2009年出臺《深圳市城市更新辦法》，深圳已經(jīng)邁入城市更新的第二個“十年”，成效顯著。目前不少城市更新項目移交的公共配套面積穩(wěn)定在40%的水平，最高的甚至達到了60%，體現(xiàn)了深圳在靠攏新加坡模式的決心和力度。相信未來也會通過這種方式，持續(xù)穩(wěn)定地為公共住房提供用地。

從2019年下半年起，深圳供地已全面啟動“雙限雙競”的模式出讓，即“限地價、限人才住房銷售均價和最高銷售單價、競地價、競無償移交政府的只租不售的人才住房面積”。

此外，深圳在2017年發(fā)布了《關(guān)于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》，也在鼓勵符合條件的舊工業(yè)區(qū)調(diào)整規(guī)劃功能，用于建設(shè)人才住房、保障性住房。

在劉策看來，未來的公共住房用地主要來源于兩方面，一是城市更新存量用地的整理釋放，二是加強產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，如在深汕合作區(qū)等“飛地”，打造新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和居住環(huán)境。2018年10月，深圳就以18.84億拿下東莞塘廈3.9萬平方米商住地，用來建設(shè)人才住房。

不過，吳木鑾告訴南方周末記者，國內(nèi)的保障性住房往往被設(shè)置在市郊，這與中國香港、新加坡的公共房屋不同。后者大部分選址在較好的地段，為的是避免低收入人群及他們的子女進一步被邊緣化。

錢從哪里來？

建房除了要有地，還要有錢。

學(xué)習(xí)新加坡模式，意味著要告別土地財政。在這一點上，深圳擁有一定的優(yōu)勢。據(jù)中國指數(shù)研究院的統(tǒng)計，2018年深圳賣地收入只有449.6億，是上海的1/5，排名全國第20；財政依賴度僅12.7%，是全國土地財政依賴度相對較低的城市。

深圳規(guī)土委也曾多次官方宣稱，要加大財政支持力度，每年將土地凈收益10%用于保障房的政策實施與建設(shè)，確保財政資金及時到位。

張明表示，關(guān)于建設(shè)公共住房的資金渠道，深圳市政府一來有長期的財政盈余積累，另一方面也可以發(fā)行專項市政債。發(fā)行債券也是新加坡建屋發(fā)展局的主要融資方式之一。

陳藹貧則告訴南方周末記者，從歷史的角度來看，從“十一五”到“十三五”期間，深圳在大力建設(shè)公共住房的過程中，都是兩條腿走路，政府主導(dǎo)的同時，積極引入社會資金的力量。

如根據(jù)《深圳市住房保障發(fā)展規(guī)劃（2016-2020》對“十二五”期間深圳住房情況的披露，深圳全市已安排保障性住房項目計劃總投資約689億元，其中政府投資220億元，占比約32%；引入社會投資468億元，約占投資總額約68%。

越來越多的企業(yè)也正在加入深圳這塊“試驗田”。2020年6月4日，中國平安（601318.SH）與深圳市政府簽署《公共住房投資建設(shè)運營戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，提出從2020年起至2035年，持續(xù)15年投入資金參與深圳公共住房建設(shè)。

當(dāng)天，中國平安對外表示，將負責(zé)出資、建設(shè)、出租和管理深圳公共住房，與深圳人才安居集團模式相似。具體而言，中國平安會自行尋找地塊，但會享受住房保障優(yōu)惠政策，按政府優(yōu)惠價確定地價，政府予以協(xié)調(diào)支持。具體的條款要根據(jù)土地來源、房屋性質(zhì)和運營期滿處置方式等情況具體談判。

深圳人才安居集團為深圳市國資委直屬企業(yè)，對標(biāo)的就是新加坡建屋發(fā)展局，主要負責(zé)深圳的人才住房投資建設(shè)和運營管理。2016年成立至今，人才安居集團已通過招拍掛、政府批地等方式建設(shè)了數(shù)十個人才住房項目。

據(jù)深圳市房地產(chǎn)研究中心主任王鋒介紹，人才房項目由政府控制地價和房價，利潤空間定為10%左右。這對于不少企業(yè)主體而言，利潤是安全且可觀的。

據(jù)財新報道，中國平安出資建設(shè)的公共住房設(shè)有退出機制。在持有和運營一定年限后，譬如15或20年，相關(guān)房源可以作為人才房或商品房對外出售。

中國特色“人才房”

深圳作為“二次房改”的先行軍，并不令人意外。

深圳是全國最早出臺公共住房保障性法規(guī)的。2007年，《深圳市住房保障條例》（下簡稱《條例》）就已起草，對深圳市住房保障的規(guī)劃供應(yīng)、申請條件和保障標(biāo)準、價格的確定、準入和退出、監(jiān)督管理、懲罰機制等方面均做出相應(yīng)規(guī)定。

根據(jù)當(dāng)時起草方國土房管局的公開披露，《條例》仿照的就是中國香港和新加坡的公屋輪候制度，將建立“住房保障信心系統(tǒng)”向全社會公開，及時發(fā)布公共住房的申請、輪候、審核等相關(guān)信息，且任何單位和個人均有權(quán)查閱。

王鋒也參與了當(dāng)時《條例》的制定。他在接受媒體采訪時表示，《條例》主要面對三類深圳住房保障人群：“一是低收入困難家庭，沒有自己的房產(chǎn)，這部分人首先需要保障；二是需要政策扶持的，比如外來引進人才等；三是有特殊政策扶持的，比如農(nóng)民工等?！?/p>

然而，雖然深圳借鑒的是新加坡的做法，但是新加坡的“組屋”制度卻沒有人才房這一說。

陳藹貧當(dāng)年曾參與保障性住房，尤其是深圳人才房政策的討論和制定。他告訴南方周末記者，事實上，人才房和安居房是兩個體系，一個是鼓勵政策，一個是救濟政策。只是出于當(dāng)時政策等各種因素，被納入了同一個保障體系內(nèi)。

在這樣一個富有“中國特色”的保障房體系中，如何讓中低收入家庭真正享受到公共住房保障的福利，確保二次分配的公平性，也正在成為大家關(guān)注的問題。

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南方周末記者 盧寶宜

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“人才保障房應(yīng)該和低收入者的保障性住房劃清界限。”上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡此前接受南方周末記者采訪時表示，他對人才房政策持反對意見。在他看來，人才的獎勵應(yīng)該從市場獲得。政府給予福利的本質(zhì)是對弱勢群體的照顧，對于人才的獎勵可在精神層面上，不宜直接獎一筆錢或半套房。

而現(xiàn)實卻是，公共保障性住房的福利正更多向人才傾斜。

《深圳市住房保障發(fā)展“十三五”規(guī)劃》顯示，“十二五”期間，深圳全市累計發(fā)放住房保障貨幣補貼約20.43億元。其中低保及低收入家庭住房貨幣補貼，累計資金約0.73億元，占比3.6%；人才貨幣補貼19.7億元，占比96.4%，共計惠及約18萬人。

“十三五”期間，深圳預(yù)計全市住房保障租購需求約為43萬戶。其中，戶籍中低收入住房困難家庭5萬戶，低保或低保邊緣群體1萬人，以及新引進人才約38萬人。

吳木鑾曾在《香港與新加坡公屋制度再考察》一文中寫道，在一些重要領(lǐng)域，政府介入是相當(dāng)必要的。任何人都不應(yīng)該因為出身等原因而在房屋、醫(yī)療和教育方面喪失主動權(quán)。政府需要有所為來保證居者有其屋。

而內(nèi)地人才房的政策，是用行政手段攤薄了本應(yīng)給到低收入人群的資源和保障，是不合理的，將進一步擴大社會的不公。“歸根到底還是因為內(nèi)地地方政府重視經(jīng)濟增長，對人才的需求達到前所未有的高度?！?/p>

吳木鑾強調(diào)，要想學(xué)習(xí)新加坡，關(guān)鍵還是考驗政府決心的問題，就是有沒有“投入資金建設(shè)真正的公共房屋，給低收入階層解決住房問題的決心”。