南方周末記者 盧寶宜

深圳人最主要的居住房屋是城中村住房，共計(jì)510萬(wàn)套，占比約48％。IC?photo　?圖

★根據(jù)十二五規(guī)劃，2011-2015年間，深圳計(jì)劃新增籌建保障性住房24萬(wàn)套，計(jì)劃竣工數(shù)為21萬(wàn)套，結(jié)果只累計(jì)竣工10.2萬(wàn)套，僅占計(jì)劃竣工數(shù)的49%。

“十三五”期間，深圳預(yù)計(jì)全市住房保障租購(gòu)需求約為43萬(wàn)戶(hù)。其中，戶(hù)籍中低收入住房困難家庭5萬(wàn)戶(hù)，低保或低保邊緣群體1萬(wàn)人，以及新引進(jìn)人才約38萬(wàn)人。

要想學(xué)習(xí)新加坡，關(guān)鍵還是考驗(yàn)政府決心的問(wèn)題，就是有沒(méi)有“投入資金建設(shè)真正的公共房屋，給低收入階層解決住房問(wèn)題的決心”。

2020年8月28日，深圳市住房和建設(shè)局局長(zhǎng)張學(xué)凡在“深圳房地產(chǎn)盛典”上公開(kāi)發(fā)言：“新加坡是深圳學(xué)習(xí)的榜樣，將來(lái)深圳市60%的市民住在政府提供的租賃或出售的住房中?！?/p>

張學(xué)凡表示，深圳將迎來(lái)一個(gè)大規(guī)模的建房行動(dòng)，包括商品房和公共住房?jī)纱髩K。其中，每年將建設(shè)10萬(wàn)套的公共租賃住房，目標(biāo)共打造110萬(wàn)套。力爭(zhēng)通過(guò)5-8年的補(bǔ)短板時(shí)間，讓深圳的住房供需矛盾得到較好地緩解。

此話一出，立即引發(fā)輿論熱議。深圳2019年常住人口已達(dá)到1343.88萬(wàn)，要為60%的市民提供保障性公共住房，能做到嗎？

深圳市政協(xié)委員、深圳市住房研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳藹貧對(duì)南方周末記者表示，學(xué)習(xí)新加坡的目標(biāo)是好的，這體現(xiàn)了政府的擔(dān)當(dāng)和負(fù)責(zé)任的態(tài)度?！暗强陀^來(lái)講，當(dāng)前深圳公共住房的數(shù)量占比僅為個(gè)位數(shù)，要實(shí)現(xiàn)很難?！?/p>

根據(jù)深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)公布的2015年建筑物普查及住房調(diào)查數(shù)據(jù)，深圳存量房1065萬(wàn)套中，保障性住房為43萬(wàn)套，占比僅約4%。

深圳人最主要的居住房屋是城中村住房，共計(jì)510萬(wàn)套，占比約48%。而這些住房多屬于小產(chǎn)權(quán)房，難以入市流通，容納的住戶(hù)以租住為主。

2019年10月，貝殼研究院發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)白皮書(shū)》顯示，深圳住房自有率僅為23.7%，為大灣區(qū)11個(gè)城市中最低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于香港的49%、廣州的54.9%及全國(guó)的73.9%。

相比之下，新加坡政府1964年就開(kāi)始推行組屋（政府提供的公共房屋）制度。當(dāng)時(shí)，新加坡住房短缺問(wèn)題嚴(yán)重，為保障居民住房需求，政府面向中低收入家庭建造了一批批“組屋”。

新加坡建屋發(fā)展局的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年年底，新加坡組屋供應(yīng)超過(guò)105.6萬(wàn)套，容納了325萬(wàn)新加坡公民入住，占到全部國(guó)民人口的81%。新加坡的房產(chǎn)自有率更是自2001年后長(zhǎng)期維持在90%以上。

新加坡國(guó)立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院副教授吳木鑾對(duì)南方周末記者直言，深圳這個(gè)目標(biāo)不可能實(shí)現(xiàn)?！吧钲诘墓卜课荼壤苓_(dá)到兩成，已經(jīng)是奇跡。在全世界范圍內(nèi)，任何大城市，公共房屋比例達(dá)到兩成，都算是非常先進(jìn)了?！?/p>

關(guān)于深圳如何學(xué)習(xí)新加坡模式的問(wèn)題，深圳住建局辦公室工作人員回應(yīng)南方周末記者稱(chēng)，這只是領(lǐng)導(dǎo)的一次發(fā)言，不想再過(guò)分強(qiáng)調(diào)。

從“香港模式”到“新加坡模式”

這并非深圳第一次提出要學(xué)習(xí)新加坡。

2018年7月，深圳市政府發(fā)布了《關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購(gòu)并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見(jiàn)》，提出到2035年，計(jì)劃籌集建設(shè)各類(lèi)住房170萬(wàn)套，其中公共住房總量不少于100萬(wàn)套，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)新增商品住房和公共住房套數(shù)4∶6的供應(yīng)結(jié)構(gòu)要求。

公共住房分三類(lèi)，包括人才房、安居型商品房、公共租賃住房，各占總量的20%。人才房和安居型商品房可租可售，公租房則只租不售，三者的租（售）價(jià)分別約為市場(chǎng)價(jià)的六成、五成、三成。

上述意見(jiàn)提出了構(gòu)建“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”的房地產(chǎn)發(fā)展思路，用市場(chǎng)供應(yīng)加政府保障兩條腿走路，被視作是繼1998年商品房制度改革后的“二次房改”。

“二次房改”效果如何？　根據(jù)2020年年初市政府發(fā)布的《深圳市住房發(fā)展2020年度實(shí)施計(jì)劃》，2016-2019年底，深圳市累計(jì)建設(shè)商品住房26.27萬(wàn)套，保障性住房35.34萬(wàn)套，基本達(dá)到新增住房占比為4∶6的比例。

但這僅僅是新增住房。深圳住建局的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，安居房和公租房的輪候庫(kù)存還有約8.2萬(wàn)戶(hù)家庭。而過(guò)去4年間，深圳市有接近164.8萬(wàn)的人口流入。

顯然，新建的房子仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了深圳新增人口的需求。

長(zhǎng)期的供需失衡，讓大疫之年的深圳樓市依舊堅(jiān)挺。中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2020年6月，深圳二手房均價(jià)突破7萬(wàn)大關(guān)，達(dá)到74929元/平方米，遠(yuǎn)超北京上海，甚至是廣州的2.09倍，相比2019年漲幅超14%。

“倘若房地產(chǎn)市場(chǎng)未能達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，政府將毫不猶豫地進(jìn)行干涉?！毙录悠抡_(kāi)聲明。作為建設(shè)公共住房的先行者，新加坡政府在大規(guī)模建設(shè)和提供組屋的基礎(chǔ)上，設(shè)定了嚴(yán)格的分配管理制度來(lái)抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)行為，這是組屋制度成功的關(guān)鍵。

比如，新加坡政府規(guī)定，一個(gè)家庭只能擁有一套政府組屋。如果要再購(gòu)買(mǎi)新房子，舊的組屋必須退回。屋主擁有及實(shí)際居住組屋至少5年，才可進(jìn)入市場(chǎng)交易。申購(gòu)申租組屋時(shí)，都應(yīng)提供真實(shí)資料，弄虛作假者將面臨5000新幣的罰款或6個(gè)月的監(jiān)禁。

吳木鑾對(duì)南方周末記者表示，新加坡政府組屋成功的另一面在于，在新加坡靠房屋買(mǎi)賣(mài)賺大錢(qián)是不可能的事情。這是新加坡政府對(duì)房屋市場(chǎng)的“頂層設(shè)計(jì)”。

但這種情況在國(guó)內(nèi)卻并不成立，“炒房暴富”的神話仍然在國(guó)內(nèi)持續(xù)上演。

在中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所國(guó)際投資研究室主任張明看來(lái)，深圳此前一直學(xué)習(xí)的是“香港模式”。從土地出讓到商品房預(yù)售制，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的最初發(fā)展，就是靠學(xué)習(xí)香港市場(chǎng)化的模式謀得了“第一桶金”，解決了早期的融資問(wèn)題。但是長(zhǎng)期實(shí)施這種模式，也正在帶來(lái)一些問(wèn)題。例如中產(chǎn)階級(jí)熱衷于房地產(chǎn)投資，房產(chǎn)占據(jù)了人們家庭財(cái)富的主要地位；房?jī)r(jià)在人們的熱捧下不斷飆升，也不利于居民的消費(fèi)擴(kuò)大和消費(fèi)升級(jí)。

相比之下，“新加坡模式”大力發(fā)展公共住房，有利于緩解貧富懸殊的社會(huì)問(wèn)題，增強(qiáng)人們的幸福感，更符合當(dāng)前國(guó)內(nèi)加快構(gòu)建“內(nèi)循環(huán)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。

張明預(yù)測(cè)，國(guó)內(nèi)一線城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)都正在快速由香港模式向新加坡模式切換。不過(guò)一旦調(diào)整，也會(huì)造成一些震蕩，例如房?jī)r(jià)有可能下跌，引發(fā)有房者的不滿(mǎn)。但張明表示，要構(gòu)建國(guó)內(nèi)大循環(huán)，持續(xù)擴(kuò)大消費(fèi)，傳統(tǒng)的房地產(chǎn)游戲必須終結(jié)。

地從哪里來(lái)？

大規(guī)模的建房行動(dòng)首先得有地。而缺地，一直是深圳的常態(tài)。

據(jù)證券時(shí)報(bào)·數(shù)據(jù)寶統(tǒng)計(jì)，過(guò)去十年，深圳住宅用地成交面積為431.5萬(wàn)平方米，位居103個(gè)城市中倒數(shù)第四，不到北京的十分之一，約為上海的5.8%。

深圳市住建局2020年4月發(fā)布的《住房發(fā)展2020年度實(shí)施計(jì)劃》顯示，目前深圳居住用地占全市總建設(shè)用地的22.6%，低于國(guó)家25%的標(biāo)準(zhǔn)。住建局局長(zhǎng)張學(xué)凡此前在發(fā)布會(huì)上也表示，在即將到來(lái)的“十四五”期間（2021-2025年），深圳將努力將住宅用地占建設(shè)用地的比例提高到25%，甚至30%。

不過(guò)，能否落實(shí)又是另一個(gè)問(wèn)題。根據(jù)十二五規(guī)劃，2011-2015年間，深圳計(jì)劃新增籌建保障性住房24萬(wàn)套，計(jì)劃竣工數(shù)為21萬(wàn)套，結(jié)果只累計(jì)竣工10.2萬(wàn)套，僅占計(jì)劃竣工數(shù)的49%。

對(duì)此，深圳規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)在“十三五”的征求意見(jiàn)稿中曾進(jìn)行了總結(jié)，原因是深圳新增建設(shè)用地接近枯竭，城市更新配建項(xiàng)目拆遷緩慢。

城市更新，已然成為深圳住房用地供應(yīng)的主體。根據(jù)《深圳“十三五”住房建設(shè)規(guī)劃》，計(jì)劃供應(yīng)住房建設(shè)用地8平方公里，7.1平方公里來(lái)自于存量用地，占比88.8%。存量用地主要包括城市更新用地、拆遷安置住房用地、征地返還用地等。

為了騰出更多的地建設(shè)公共住房，深圳近年來(lái)在存量用地和城市更新土地的釋放上，不斷提高保障性住房的比例。

2016年，深圳印發(fā)了《城市更新項(xiàng)目保障性住房配建規(guī)定》，將城市更新的地區(qū)分為三類(lèi)。當(dāng)中提到，如果拆除重建類(lèi)城市更新項(xiàng)目改造后包含商務(wù)公寓，建成后將按15%-20%不等的比例移交政府，作為公共住房使用。移交政府的商務(wù)公寓可免繳地價(jià)，建成后由政府按照公共租賃住房回購(gòu)，產(chǎn)權(quán)歸政府所有。

位于深圳市龍崗區(qū)的佳兆業(yè)坂田城市廣場(chǎng)，是當(dāng)前深圳所有城市更新項(xiàng)目中配建保障房規(guī)模最大的項(xiàng)目之一。配建的呈祥花園二期，共提供保障房5568套，全部為公共租賃住房。

佳兆業(yè)集團(tuán)控股有限公司首席戰(zhàn)略官、城市更新研究院院長(zhǎng)劉策對(duì)南方周末記者表示，自2009年出臺(tái)《深圳市城市更新辦法》，深圳已經(jīng)邁入城市更新的第二個(gè)“十年”，成效顯著。目前不少城市更新項(xiàng)目移交的公共配套面積穩(wěn)定在40%的水平，最高的甚至達(dá)到了60%，體現(xiàn)了深圳在靠攏新加坡模式的決心和力度。相信未來(lái)也會(huì)通過(guò)這種方式，持續(xù)穩(wěn)定地為公共住房提供用地。

從2019年下半年起，深圳供地已全面啟動(dòng)“雙限雙競(jìng)”的模式出讓?zhuān)础跋薜貎r(jià)、限人才住房銷(xiāo)售均價(jià)和最高銷(xiāo)售單價(jià)、競(jìng)地價(jià)、競(jìng)無(wú)償移交政府的只租不售的人才住房面積”。

此外，深圳在2017年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》，也在鼓勵(lì)符合條件的舊工業(yè)區(qū)調(diào)整規(guī)劃功能，用于建設(shè)人才住房、保障性住房。

在劉策看來(lái)，未來(lái)的公共住房用地主要來(lái)源于兩方面，一是城市更新存量用地的整理釋放，二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，如在深汕合作區(qū)等“飛地”，打造新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和居住環(huán)境。2018年10月，深圳就以18.84億拿下東莞塘廈3.9萬(wàn)平方米商住地，用來(lái)建設(shè)人才住房。

不過(guò)，吳木鑾告訴南方周末記者，國(guó)內(nèi)的保障性住房往往被設(shè)置在市郊，這與中國(guó)香港、新加坡的公共房屋不同。后者大部分選址在較好的地段，為的是避免低收入人群及他們的子女進(jìn)一步被邊緣化。

錢(qián)從哪里來(lái)？

建房除了要有地，還要有錢(qián)。

學(xué)習(xí)新加坡模式，意味著要告別土地財(cái)政。在這一點(diǎn)上，深圳擁有一定的優(yōu)勢(shì)。據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院的統(tǒng)計(jì)，2018年深圳賣(mài)地收入只有449.6億，是上海的1/5，排名全國(guó)第20；財(cái)政依賴(lài)度僅12.7%，是全國(guó)土地財(cái)政依賴(lài)度相對(duì)較低的城市。

深圳規(guī)土委也曾多次官方宣稱(chēng)，要加大財(cái)政支持力度，每年將土地凈收益10%用于保障房的政策實(shí)施與建設(shè)，確保財(cái)政資金及時(shí)到位。

張明表示，關(guān)于建設(shè)公共住房的資金渠道，深圳市政府一來(lái)有長(zhǎng)期的財(cái)政盈余積累，另一方面也可以發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)市政債。發(fā)行債券也是新加坡建屋發(fā)展局的主要融資方式之一。

陳藹貧則告訴南方周末記者，從歷史的角度來(lái)看，從“十一五”到“十三五”期間，深圳在大力建設(shè)公共住房的過(guò)程中，都是兩條腿走路，政府主導(dǎo)的同時(shí)，積極引入社會(huì)資金的力量。

如根據(jù)《深圳市住房保障發(fā)展規(guī)劃（2016-2020》對(duì)“十二五”期間深圳住房情況的披露，深圳全市已安排保障性住房項(xiàng)目計(jì)劃總投資約689億元，其中政府投資220億元，占比約32%；引入社會(huì)投資468億元，約占投資總額約68%。

越來(lái)越多的企業(yè)也正在加入深圳這塊“試驗(yàn)田”。2020年6月4日，中國(guó)平安（601318.SH）與深圳市政府簽署《公共住房投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，提出從2020年起至2035年，持續(xù)15年投入資金參與深圳公共住房建設(shè)。

當(dāng)天，中國(guó)平安對(duì)外表示，將負(fù)責(zé)出資、建設(shè)、出租和管理深圳公共住房，與深圳人才安居集團(tuán)模式相似。具體而言，中國(guó)平安會(huì)自行尋找地塊，但會(huì)享受住房保障優(yōu)惠政策，按政府優(yōu)惠價(jià)確定地價(jià)，政府予以協(xié)調(diào)支持。具體的條款要根據(jù)土地來(lái)源、房屋性質(zhì)和運(yùn)營(yíng)期滿(mǎn)處置方式等情況具體談判。

深圳人才安居集團(tuán)為深圳市國(guó)資委直屬企業(yè)，對(duì)標(biāo)的就是新加坡建屋發(fā)展局，主要負(fù)責(zé)深圳的人才住房投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。2016年成立至今，人才安居集團(tuán)已通過(guò)招拍掛、政府批地等方式建設(shè)了數(shù)十個(gè)人才住房項(xiàng)目。

據(jù)深圳市房地產(chǎn)研究中心主任王鋒介紹，人才房項(xiàng)目由政府控制地價(jià)和房?jī)r(jià)，利潤(rùn)空間定為10%左右。這對(duì)于不少企業(yè)主體而言，利潤(rùn)是安全且可觀的。

據(jù)財(cái)新報(bào)道，中國(guó)平安出資建設(shè)的公共住房設(shè)有退出機(jī)制。在持有和運(yùn)營(yíng)一定年限后，譬如15或20年，相關(guān)房源可以作為人才房或商品房對(duì)外出售。

中國(guó)特色“人才房”

深圳作為“二次房改”的先行軍，并不令人意外。

深圳是全國(guó)最早出臺(tái)公共住房保障性法規(guī)的。2007年，《深圳市住房保障條例》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）就已起草，對(duì)深圳市住房保障的規(guī)劃供應(yīng)、申請(qǐng)條件和保障標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格的確定、準(zhǔn)入和退出、監(jiān)督管理、懲罰機(jī)制等方面均做出相應(yīng)規(guī)定。

根據(jù)當(dāng)時(shí)起草方國(guó)土房管局的公開(kāi)披露，《條例》仿照的就是中國(guó)香港和新加坡的公屋輪候制度，將建立“住房保障信心系統(tǒng)”向全社會(huì)公開(kāi)，及時(shí)發(fā)布公共住房的申請(qǐng)、輪候、審核等相關(guān)信息，且任何單位和個(gè)人均有權(quán)查閱。

王鋒也參與了當(dāng)時(shí)《條例》的制定。他在接受媒體采訪時(shí)表示，《條例》主要面對(duì)三類(lèi)深圳住房保障人群：“一是低收入困難家庭，沒(méi)有自己的房產(chǎn)，這部分人首先需要保障；二是需要政策扶持的，比如外來(lái)引進(jìn)人才等；三是有特殊政策扶持的，比如農(nóng)民工等。”

然而，雖然深圳借鑒的是新加坡的做法，但是新加坡的“組屋”制度卻沒(méi)有人才房這一說(shuō)。

陳藹貧當(dāng)年曾參與保障性住房，尤其是深圳人才房政策的討論和制定。他告訴南方周末記者，事實(shí)上，人才房和安居房是兩個(gè)體系，一個(gè)是鼓勵(lì)政策，一個(gè)是救濟(jì)政策。只是出于當(dāng)時(shí)政策等各種因素，被納入了同一個(gè)保障體系內(nèi)。

在這樣一個(gè)富有“中國(guó)特色”的保障房體系中，如何讓中低收入家庭真正享受到公共住房保障的福利，確保二次分配的公平性，也正在成為大家關(guān)注的問(wèn)題。

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