郝春柳

[摘 要]PPP模式已經(jīng)在公共文化服務(wù)領(lǐng)域推廣。文章通過對(duì)全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫中河北省公共圖書館類項(xiàng)目的調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)河北省公共圖書館PPP項(xiàng)目具有“數(shù)量少、投資額低”“運(yùn)作方式穩(wěn)中有變”“回報(bào)機(jī)制較為單一”的特點(diǎn)，并提出了相應(yīng)的推進(jìn)策略，旨在為相關(guān)研究提供參考。

[關(guān)鍵詞]PPP模式;河北省;公共圖書館

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.14.091

[中圖分類號(hào)]G252;G258.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2020）14-0-02

0? ? ?引 言

PPP模式（Public-Private Partnership）是政府和社會(huì)資本合作模式。2014年，在我國政府推動(dòng)下，PPP模式作為一種公共服務(wù)供給機(jī)制，在我國公共服務(wù)領(lǐng)域開始大力推進(jìn)。2015-2018年，公共文化服務(wù)領(lǐng)域先后發(fā)布《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》等多個(gè)文件鼓勵(lì)公共文化服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式。截至2020年4月，在全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫中，“文化”類項(xiàng)目個(gè)數(shù)為203個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的2.15%，主要集中在公共文化中心（含圖書館）場館建設(shè)、旅游景區(qū)設(shè)施建設(shè)以及文物保護(hù)設(shè)施建設(shè)等方面，其中，涉及河北省公共圖書館PPP模式合作項(xiàng)目有6個(gè)。本文通過對(duì)河北省公共圖書館PPP模式項(xiàng)目的應(yīng)用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出PPP模式在公共圖書館的發(fā)展策略，為推動(dòng)公共圖書館PPP項(xiàng)目建設(shè)提供借鑒。

1? ? ?PPP模式概述

2015年，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]42號(hào)）對(duì)PPP模式的定義是：政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益，可見構(gòu)成PPP項(xiàng)目的必要因素是：社會(huì)資本參與投資、建設(shè)、運(yùn)營;政府按績效評(píng)價(jià)結(jié)果支付費(fèi)用。

PPP運(yùn)作模式是根據(jù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)（Design）、建造（Build）、運(yùn)營（Operate）、擁有者（Own）、移交（Transfer）、融資（Finance）等多個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)成的BOT、BOO、DBTO、TOT、ROT等不同的運(yùn)作模式。在文化類PPP項(xiàng)目中，BOT、TOT是比較常見的運(yùn)作模式。其中，BOT指由社會(huì)資本承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式;TOT指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。按照社會(huì)資本回報(bào)機(jī)制不同，PPP模式分為使用者付費(fèi)型、政府付費(fèi)型和可行性缺口補(bǔ)助型3種。其中，政府付費(fèi)型是政府根據(jù)提供公共服務(wù)的績效考核向社會(huì)資本支付費(fèi)用，如市政設(shè)施、公共圖書館等PPP項(xiàng)目宜采用此模式。可行性缺口補(bǔ)助型模式是介于政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)之間的付費(fèi)方式，當(dāng)“使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助”。

2? ? ?河北省公共圖書館PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀和特點(diǎn)

PPP模式是構(gòu)建國家治理體系、提高行政效能的載體，是健全國家公共服務(wù)體系、激發(fā)市場主體活力的主要方式。把社會(huì)資本尤其是民營資本引入公共圖書館建設(shè)中，可以提高公共圖書館服務(wù)的供給水平，促進(jìn)公共圖書館社會(huì)化發(fā)展，也可以彌補(bǔ)目前公共圖書館運(yùn)行機(jī)制的不足，激發(fā)公共圖書館的發(fā)展活力。從財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（PPP中心）發(fā)布的PPP項(xiàng)目報(bào)告中，整理出河北省公共圖書館的PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀如表1所示，主要呈現(xiàn)以下3特點(diǎn)。

2.1? ?PPP項(xiàng)目數(shù)量少、投資額低

截至2020年2月，全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫項(xiàng)目文化類PPP項(xiàng)目203個(gè)，河北省文化類項(xiàng)目11個(gè)。其中，沒有單獨(dú)的公共圖書館建設(shè)項(xiàng)目，以各種文化中心、文化綜合體等為項(xiàng)目名稱，包含公共圖書館建設(shè)內(nèi)容的項(xiàng)目有6個(gè)，勉強(qiáng)占全國管理庫文化類項(xiàng)目的1%，項(xiàng)目絕對(duì)數(shù)量和占比都偏低。全國管理庫文化類項(xiàng)目投資總額為1 911億元，河北省包括公共圖書館的文化綜合體的PPP項(xiàng)目投資總額僅為36.5億元，占全國管理庫文化類項(xiàng)目投資總額的1.9%，投資額在全國處于較低的水平。

2.2? ?PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式穩(wěn)中有變

在河北省公共圖書館6個(gè)PPP模式項(xiàng)目中，4個(gè)運(yùn)作模式為BOT，1項(xiàng)“TOT+BOT”，1項(xiàng)其他，整體運(yùn)作方式穩(wěn)中有變。這里詳細(xì)介紹“TOT+BOT”運(yùn)作方式的“定州市五館一中心PPP項(xiàng)目”。BOT是定州市“五館一中心”新建圖書館3萬平方米、1.1萬平方米、體育場2.1萬平方米等，由定州市住建局授予項(xiàng)目公司經(jīng)營權(quán)，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投融資、建設(shè)。TOT運(yùn)作主要指現(xiàn)存量部分也就是舊的博物館2.5萬平方米、圖書館1 500平方米、文化館500平方米移交給項(xiàng)目公司。新舊兩部分由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù);合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利移交給市政府。這里需要說明的是，按照國務(wù)院辦公廳對(duì)PPP模式的定義，不投資建設(shè)的公共圖書館購買服務(wù)（委托外包）為委托運(yùn)營，廣泛流行的“圖書館+”模式等不屬于PPP模式。

2.3? ?PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制較為單一

河北省公共圖書館6個(gè)PPP模式項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制都是可行性缺口補(bǔ)助。按照PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的原則，公共圖書館等完全公益性的公共文化服務(wù)單位，應(yīng)該采用政府付費(fèi)的方式，政府根據(jù)公共服務(wù)評(píng)價(jià)結(jié)果向其支付費(fèi)用。政府為了減輕財(cái)政壓力，允許社會(huì)資本加入圖書館配套工程建設(shè)及周邊土地的商業(yè)開發(fā)中，允許公共圖書館建設(shè)方獲得第三方收入。如果這種回報(bào)機(jī)制帶來的社會(huì)資本在合同期內(nèi)不當(dāng)?shù)剡^度經(jīng)營，將影響項(xiàng)目的社會(huì)服務(wù)供給能力。