葛秋易 宋雷蕾 梁冬梅 莊雨適 肖尊東

（1. 吉林省環(huán)境科學(xué)研究院，吉林長春 130033；2. 吉林省生態(tài)環(huán)境廳，吉林長春 130012）

1 引言

針對依然嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，財(cái)政部不斷加大環(huán)境保護(hù)及治理方面的資金支持力度，資金設(shè)立類別也由最初的中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金擴(kuò)展為不同環(huán)境因素專項(xiàng)資金。隨著資金投入總量的逐年增加，資金類別逐漸專業(yè)化、多樣化，生態(tài)環(huán)境部就此出臺了一系列包括完善法律法規(guī)，建立管理制度、監(jiān)督辦法和績效考核體系等管理辦法，為環(huán)保專項(xiàng)資金合理高效地使用保駕護(hù)航。

本文以J 省近5 年來的環(huán)保專項(xiàng)資金實(shí)施情況審查工作為例，深入調(diào)查核實(shí)環(huán)保專項(xiàng)資金使用情況及項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，全面梳理環(huán)保專項(xiàng)資金立項(xiàng)—申報(bào)—下達(dá)—實(shí)施—驗(yàn)收—績效評價(jià)過程中出現(xiàn)的問題，開拓思維，改革創(chuàng)新，探討如何完善專項(xiàng)資金監(jiān)督管理機(jī)制，確保項(xiàng)目有力有效推進(jìn)，構(gòu)建項(xiàng)目環(huán)境績效評價(jià)體系以及J 省環(huán)保專項(xiàng)資金管理項(xiàng)目庫初步建設(shè)思路，做好事前規(guī)范、事中監(jiān)督和事后管理全過程監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)資金經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)效益“三贏”。

2 J 省環(huán)保專項(xiàng)資金現(xiàn)狀

中央環(huán)保專項(xiàng)資金主要由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部和財(cái)政部負(fù)責(zé)，每年安排撥付給各省用于地方政府、企業(yè)、社會(huì)環(huán)保領(lǐng)域投入建設(shè)的專用資金。省級環(huán)保專項(xiàng)資金則是指除行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)以外由省級環(huán)境保護(hù)部門會(huì)同省級財(cái)政等有關(guān)單位安排用于環(huán)境保護(hù)的專用資金［1］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015 年J 省省級專項(xiàng)資金投入較2014 年增加29.07%，2016 年J省中央環(huán)保專項(xiàng)資金投入較2015 年增加82.97%。中央及地方環(huán)保專項(xiàng)資金投入比重的不斷增加不僅對保障環(huán)境污染治理具有重要的支撐作用［2］，同時(shí)有效地拉動(dòng)了J 省環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有力推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。國家制定環(huán)境保護(hù)和各類專項(xiàng)規(guī)劃，明確環(huán)境保護(hù)投資需求，并協(xié)調(diào)財(cái)政部設(shè)立相應(yīng)的專項(xiàng)資金，每筆專項(xiàng)資金結(jié)合對應(yīng)規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施要求與特點(diǎn)，確立資金支持方向和投資重點(diǎn)［3］。為了避免資金交叉使用，近年來環(huán)保專項(xiàng)資金的分配也根據(jù)支持領(lǐng)域和治理目的不同逐漸細(xì)節(jié)化、專業(yè)化。

此次J 省環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施情況審查工作涉及全省各市縣、省直屬單位共1 000 多個(gè)項(xiàng)目，審查結(jié)果顯示，全省近幾年環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施情況良好。盡管專項(xiàng)資金使用實(shí)施成效明顯，但是在審查工作中也暴露出一些問題，本文針對此次審查過程中的問題積極探索，改革創(chuàng)新，制定出一系列解決方案，為今后環(huán)保專項(xiàng)資金管理規(guī)范化、系統(tǒng)化以及績效評價(jià)體系建立提供一定的借鑒。

3 J 省環(huán)保專項(xiàng)資金審查工作發(fā)現(xiàn)的問題

3.1 資金到位不足

財(cái)政部和生態(tài)環(huán)境部每年專門撥付給地方?？钣糜谥卫憝h(huán)境污染，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，改善環(huán)境質(zhì)量，再由省級財(cái)政及環(huán)保部門下?lián)芙o地方，最終款項(xiàng)落實(shí)到具體項(xiàng)目。由于缺乏與地方財(cái)政部門實(shí)時(shí)溝通，地方相關(guān)部門對環(huán)保專項(xiàng)資金用途認(rèn)識不足加之審批手續(xù)復(fù)雜，仍有少數(shù)專項(xiàng)資金到位與支持額度不符，部分資金滯留在地方財(cái)政局，地方主管部門及相關(guān)單位無法獲得資金，從而導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施的滯后延誤。

3.2 項(xiàng)目跟蹤機(jī)制缺乏

專項(xiàng)資金監(jiān)管機(jī)制落后，監(jiān)督環(huán)節(jié)松散，處罰力度不足，僅憑年度審查工作并不能徹底杜絕某些地方相關(guān)部門的問題。甚至存在個(gè)別項(xiàng)目因其他問題拖延開工時(shí)間，使工程沒有按期完成。

3.3 項(xiàng)目實(shí)施困難

專項(xiàng)資金建設(shè)項(xiàng)目通常由中央、省級地方主管部門和相關(guān)企業(yè)單位按一定比例眾籌，少數(shù)項(xiàng)目實(shí)際投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過支持額度，需由地方政府、部分企業(yè)自籌資金，但受財(cái)力和時(shí)間等因素的制約，地方難以及時(shí)、全額籌集。另外，部分項(xiàng)目與當(dāng)?shù)卣?guī)劃產(chǎn)生沖突，年底做的項(xiàng)目預(yù)算直至第二年才能完成批復(fù)，加之繁瑣的審批程序等原因，造成項(xiàng)目拖延。

3.4 資金績效審核評價(jià)體系不完善

環(huán)保專項(xiàng)資金績效審核的目的就是客觀系統(tǒng)地檢查相關(guān)單位對專項(xiàng)資金的使用是否滿足經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。由于缺乏系統(tǒng)性的評價(jià)指標(biāo)體系，無法全面、公平地判斷環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施的好壞，此次審查報(bào)告顯示絕大多數(shù)項(xiàng)目上報(bào)了環(huán)境改善建設(shè)情況，如污染物削減量、水質(zhì)指標(biāo)、環(huán)保設(shè)施完工數(shù)量等，將環(huán)境效益評價(jià)定性與定量指標(biāo)結(jié)合，雖然反映出J 省目前在環(huán)境治理上頗有成效，不過在恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，切勿忽略經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)效益的協(xié)調(diào)［4］。目前大部分環(huán)境績效評價(jià)指標(biāo)都是從國家標(biāo)準(zhǔn)中挑選出來的，某些地區(qū)實(shí)際環(huán)境狀況較為復(fù)雜，治理起來也比較困難，單單使用國家標(biāo)準(zhǔn)無法切實(shí)地反映出項(xiàng)目真實(shí)的環(huán)境效益，導(dǎo)致少數(shù)項(xiàng)目效益并不明顯。我國《審計(jì)法》中關(guān)于績效審計(jì)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，尚缺乏健全的法律法規(guī)為績效審查提供堅(jiān)實(shí)的后盾，因而導(dǎo)致審查人員在與地方相關(guān)部門溝通核實(shí)的過程中“底氣”和依據(jù)不足。

4 環(huán)保專項(xiàng)資金審查管理建議

4.1 提升專項(xiàng)資金管理水平

建立健全專項(xiàng)資金管理制度，安排生態(tài)環(huán)境廳規(guī)劃財(cái)務(wù)部門、財(cái)政廳等財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)舉辦環(huán)保專項(xiàng)資金培訓(xùn)，剖析典型案例，增強(qiáng)環(huán)保財(cái)務(wù)人員執(zhí)業(yè)素質(zhì)和財(cái)務(wù)管理水平，從思想上提高對專項(xiàng)資金管理的認(rèn)識，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)人員核算監(jiān)督作用，配合環(huán)保審查人員的工作。如圖1 所示，統(tǒng)一規(guī)范審查流程及細(xì)則，分發(fā)給各級單位，提高審查效率。專項(xiàng)資金一旦下?lián)艿胤?，環(huán)保部門及時(shí)跟蹤資金去向，不定期與地方財(cái)政部門溝通，履行相關(guān)手續(xù)之后，確保專項(xiàng)資金落實(shí)到相應(yīng)責(zé)任單位。

圖1 環(huán)保專項(xiàng)資金審查流程

4.2 加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督管理

實(shí)行項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)管，要求項(xiàng)目實(shí)施方將開工建設(shè)—竣工驗(yàn)收—資金結(jié)算—績效評估整個(gè)過程實(shí)時(shí)向地方環(huán)保部門匯報(bào)，按照項(xiàng)目完成情況、驗(yàn)收情況、績效評價(jià)和資金支出比例進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)行“統(tǒng)一組織、分級監(jiān)督”的管理模式，建立健全資金使用流程標(biāo)準(zhǔn)化［5］。例如項(xiàng)目授權(quán)審批制度、招投標(biāo)制度、資金使用責(zé)任人制度等。嚴(yán)肅紀(jì)律，堅(jiān)決杜絕私自挪用、擠占、變更資金使用渠道，對違規(guī)違紀(jì)項(xiàng)目主管部門開具環(huán)保督辦通知并實(shí)地核實(shí)情況，如屬實(shí)將徹底清查，勒令收回專項(xiàng)資金，情節(jié)嚴(yán)重地區(qū)列入黑名單并考慮調(diào)整今后的資金發(fā)放額度。適時(shí)調(diào)整支持額度，拓展涵蓋自籌資金項(xiàng)目的資金來源，調(diào)動(dòng)多方積極落實(shí)資金配套工作，明確資金使用方向，細(xì)化各項(xiàng)費(fèi)用支出明細(xì)，減少“三公”經(jīng)費(fèi)，全面了解掌握地方政府宏觀規(guī)劃，結(jié)合長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，避免與地方其他建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生沖突。政府部門也應(yīng)當(dāng)簡化項(xiàng)目審批程序，提高工作效率，對于惠及民生民意的申報(bào)項(xiàng)目，適當(dāng)開辟綠色通道，加快落實(shí)開工建設(shè)。

4.3 構(gòu)建專項(xiàng)資金績效評價(jià)體系

環(huán)保專項(xiàng)資金的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三方面，見表1。

表1 環(huán)保專項(xiàng)資金績效審查評價(jià)技術(shù)指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)性評價(jià)主要負(fù)責(zé)檢查資金投入方向是否合理、是否按時(shí)發(fā)放、資金到位率、資金支出情況、資金結(jié)余量。社會(huì)性評價(jià)由社會(huì)影響評價(jià)、互適性評價(jià)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)組成。社會(huì)影響評價(jià)（社會(huì)效益）旨在預(yù)測項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)上的正面和負(fù)面影響；互適性評價(jià)主要考核項(xiàng)目建設(shè)與當(dāng)?shù)匾?guī)劃的適應(yīng)性、民眾對于項(xiàng)目運(yùn)行的滿意程度［6-7］；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指對今后可能影響項(xiàng)目的各種社會(huì)因素進(jìn)行識別和排序，降低影響項(xiàng)目長期運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)［8］。環(huán)境效益評價(jià)作為評價(jià)體系中最核心的部分，涉及技術(shù)性指標(biāo)，例如污染物排放量、削減量，空氣、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，其中某些特殊企業(yè)及地區(qū)可以參照國家標(biāo)準(zhǔn)自行修訂評價(jià)指標(biāo)。其他環(huán)境效益包括農(nóng)村村容村貌改善、環(huán)境監(jiān)測能力提升、環(huán)境監(jiān)管平臺覆蓋面廣泛等［9］。

關(guān)于績效指標(biāo)體系的構(gòu)建需把握定性與定量結(jié)合、科學(xué)與針對性結(jié)合、動(dòng)態(tài)與穩(wěn)定結(jié)合以及可持續(xù)發(fā)展的原則。環(huán)保專項(xiàng)資金效益的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)復(fù)雜的過程，這就要求在審查績效的時(shí)候綜合各方面因素，建立一套完整的績效評價(jià)體系。

5 結(jié)語

環(huán)保專項(xiàng)資金作為治理環(huán)境污染、維護(hù)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展理念的物質(zhì)保障，國家以及地方環(huán)保部門應(yīng)秉承“綠水青山就是金山銀山”的重要理念，加大專項(xiàng)資金的管理力度。隨著環(huán)保專項(xiàng)資金的支持額度逐年增加，在取得良好效益的同時(shí)也暴露出各級環(huán)保部門對于專項(xiàng)資金管理和審查方面的諸多問題。針對環(huán)保專項(xiàng)資金審查工作中發(fā)現(xiàn)的問題，提出完善資金管理制度、加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管能力、構(gòu)建績效綜合評價(jià)體系等解決措施，為今后環(huán)保專項(xiàng)資金審查工作提供借鑒。堅(jiān)持把節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)作為基本方針，把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為基本途徑，把深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為基本動(dòng)力，把培育生態(tài)文化作為重要支撐，把重點(diǎn)突破和整體推進(jìn)作為工作方式，切實(shí)把環(huán)保專項(xiàng)資金管理工作抓緊抓好［10］。