關(guān)鍵詞 督促程序電子化 司法效率 程序分流 電子送達 電子訴訟

作者簡介：陳曦，浙江大學，研究方向：民法。

中圖分類號：D925? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.213

一、督促程序電子化的優(yōu)勢與發(fā)展背景

（一） 督促程序電子化的優(yōu)勢

智能化便捷化是電子督促程序相較以往督促程序體現(xiàn)出的最大優(yōu)勢。時至今日，電子督促程序已完成程序計算、審查自動化以及生成裁判文書智能化等系統(tǒng)功能。計算自動化是指通過內(nèi)置的計算器，系統(tǒng)能夠依據(jù)債權(quán)人提交的借款時間、金額、還款時間、金額等，并自動算出債務人應繳納的利息或者罰息給法官參考。將司法判斷機制內(nèi)置于系統(tǒng)——審查自動化，用來計算審核申請中超出法定限額的債權(quán)進而告知該債權(quán)是否違規(guī);法官在審核確定債權(quán)合法明確后點擊確認即生成有效支付令，該系統(tǒng)最大的特點在于實現(xiàn)獲取當事人的請求、事實依據(jù)、證據(jù)等文書要件并推送完整支付令過程智能化 ;在法官通過確認后用電子送達的方式發(fā)送支付令，系統(tǒng)僅需幾秒就會自動反饋是否成功送達。整個過程相較于普通的督促程序快捷方便，用電腦等電子設備即可完成操作，避免了因為文書傳遞、數(shù)據(jù)計算等造成的時間上的耽擱，雙向節(jié)約結(jié)案時間，提高程序進行過程中的正確率和效率，真正實現(xiàn)了司法程序的智能化和電子智能在司法審判中的便攜化。若是期待未來督促程序在我國也能發(fā)揮例如司法減負便民利民等功能，就必須進行督促程序電子化改革。以下是相較于督促程序，督促程序電子化后的幾大突出性優(yōu)勢：

1.減輕司法負擔

普通的督促程序整個流程下來最少也需要幾個月的時間，實行督促程序電子化以后在文書遞交，糾錯校對等方面為當事人和法院雙方節(jié)約了不必要的時間，法院因此也不需要安排過多的人力物力在督促程序的流程線上，節(jié)省了紙張的開支;但是由于法院不對債權(quán)人提出的督促申請進行實質(zhì)審查和開展言詞辯論，提交證據(jù)因此不再是對債權(quán)人的硬性要求，這也同時節(jié)約了債權(quán)人的訴訟時間對成本的需求也有所降低。電子督促程序的試用把法官從繁文縟節(jié)的文書工作中解放出來，實現(xiàn)了司法與電子相得益彰的目標，對于中國未來司法系統(tǒng)的改革也起著引導作用。

2. 提高訴訟效率

電子督促程序的實行不僅能減輕司法系統(tǒng)人力物力的負擔，最終極的功能是提高了法院辦案的效率。舉最先進行督促程序電子化改革的德國的例子，依照《德國民事訴訟法》第689條規(guī)定，若采用自動化手段處理督促申請，法院必須在申請到達的第二天完成處理 。早在5年前，德國國內(nèi)的督促程序已經(jīng)實現(xiàn)了完全意義上的自動化處理。這意味著，所有的申請，比如發(fā)放督促決定的申請、發(fā)放執(zhí)行決定的申請、轉(zhuǎn)入爭訟程序的申請、異議、申訴和送達證明等，均應當在申請到達的第二個工作日處理完畢。同時，電子督促程序在節(jié)約不必要的開支上也有著顯著的作用，實行電子督促程序需要提交的費用一般來說僅是督促程序的六分之一。

3. 實現(xiàn)程序分流

德國每年審結(jié)的民事案件數(shù)量不超過200萬件，但是每年受理的督促案件數(shù)量卻高達700多萬件，其中90%的督促案件未進入爭訟程序即終結(jié)。據(jù)此可分析出債務人僅在約10%的督促案件中提出了異議：以2007年為例，德國境內(nèi)提起了大約730萬的督促申請，法院對其中95%案件實施了電腦全自動處理后共發(fā)布540萬的執(zhí)行決定 。由此可知電子督促程序在德國的民事訴訟中不僅有提高訴訟效率的作用，還在德國民商事糾紛中承擔著程序分流的重大責任，是現(xiàn)代德國民訴程序的重要組成部分。無論是督促程序還是電子督促程序的實行和不斷完善，都是以改革開放后經(jīng)濟環(huán)境的飛速發(fā)展為背景。堅定地走中國特色社會主義道路，充分發(fā)揮當代法治思想，為人民的生活帶來更多的便利也是司法系統(tǒng)以及政府改革的首要目標。督促程序的電子化改革可以說是法治進程中一個新的起征點，在實現(xiàn)程序分流后梳理了原本繁復冗雜的司法流程。在此之上進行后續(xù)的司法改革將會在法治進程中留下閃亮印記。

（二） 督促程序電子化的發(fā)展背景

1.各國督促程序電子化的迅速發(fā)展

督促程序的雛形最早出現(xiàn)在14世紀意大利北部某些城市的司法實踐中，并對奧地利、法國及德國產(chǎn)生影響。目前，歐盟幾乎所有國家都設有督促程序，且基本上均以德國和意大利的模式為基礎，主要分兩類：（1）書證督促程序，債權(quán)人提起督促申請時應提交文書予以證明，主要適用于比利時、法國等;（2）無需提交證據(jù)的督促程序，主要以德國、芬蘭和瑞典為代表并與程序的電子化相聯(lián)系。德國是最先開始督促程序電子化改革的國家，1877年1月，德國頒布了《民事訴訟法》，對督促程序進行了統(tǒng)一規(guī)定 ，目的是通過督促程序創(chuàng)造出快捷性與安全性的針對債權(quán)的執(zhí)行名義。1976年的《簡化附律》和1990年的《司法簡化法》則對督促程序進行再次改革，簡化加速了程序進程并防止程序的濫用。從1982年10月起，巴登符騰堡州作為試點最先開始電子督促程序的試驗;自2007年5月起，德國16個聯(lián)邦州均已實現(xiàn)督促程序的電子現(xiàn)代化，在督促管轄、督促申請的方式以及法院處理申請的手段等方面帶來重大變化。如今，德國每年接收審結(jié)的督促案件高達700余萬件，其中90%的督促案件不經(jīng)轉(zhuǎn)入訴訟程序就已終結(jié)。德國電子督促程序發(fā)揮的巨大司法減負效用，在歐洲產(chǎn)生了極強的示范作用：奧地利于1986年開始進行督促程序電子化改革并將督促程序設定為強制督促程序。芬蘭自1993年開始許可債權(quán)人通過電腦和電子郵件的方式提起督促申請 。督促程序電子化的范圍從僅限于歐洲大陸逐漸擴大到包含美洲的大半個地球，各國均效仿德國開始著手進行督促程序電子化改革。然而數(shù)據(jù)證明督促程序電子化改革確實對督促程序有重大作用，近些年這些國家的成功經(jīng)驗均證明：現(xiàn)代發(fā)達互聯(lián)網(wǎng)以及通訊技術(shù)除了在民事訴訟中的庭審以及送達等方面帶來輔助性便捷外，在督促程序的電子化改革中也發(fā)揮著不可多得的作用，隨著電子信息技術(shù)的不斷發(fā)展，督促程序電子化潮流將呈勢不可擋之勢在中國蓬勃開展。

2.我國督促程序電子化的初步興起

中國的督促程序電子化趨勢興起的相較于歐洲國家晚。自1991年的《民事訴訟法》創(chuàng)設督促程序以來，該程序在實踐中似乎一直未進入狀態(tài)。將中國民事訴訟中的普通程序和簡易程序與督促程序的適用率比較，督促程序自身知名度不高的問題尤為顯著：其正面臨進入邊緣化地區(qū)的困境。1991年的《民事訴訟法》第191條至第194條也僅規(guī)定了支付令申請的條件、法院受理、審理程序以及提出異議的程序 ，由此可見督促程序還存在重視度不夠的問題，電子化改革刻不容緩。不僅如此，隨著電子行業(yè)的興起以及迅猛發(fā)展，督促程序申請，執(zhí)行等過程中需要大量人力等缺陷日益劇增，中國的立法者關(guān)注到了電子能為法律程序執(zhí)行帶來的便利，決定從2008年起逐步在電子信息領域發(fā)達的浙江省率先試用電子督促程序，具體情況將在下文進行分析。

二、我國傳統(tǒng)督促程序的困境呼喚電子化改革

目前來說國內(nèi)的督促程序在申請一直到執(zhí)行上都面臨著極大的現(xiàn)實困境。由于中國的督促程序大多借鑒于大陸法系，并且在1991年在民事訴訟法中才正式確立，因此當前的督促程序幾乎從未有效實現(xiàn)過節(jié)約法院人力物力和提高辦案效率的立法目的。同時在公司登記、破產(chǎn)登記、遷居登記乃至其他信用體系等方面的問題上，我國缺乏詳細而系統(tǒng)有效的規(guī)范著實影響了督促程序的運轉(zhuǎn)效率是毋庸置疑的，綜上所屬程序設計的不足則是造成督促程序境地尷尬的主要原因，設計問題將是改革道路上最大的阻力。督促程序在我國法院實踐中日漸式微：2014年其數(shù)量還維持在25萬件左右，而2017年全國法院審結(jié)的督促程序數(shù)量則不到10萬件。有不少專家學者對督促程序的改革與完善提出建議，但是至今尚未采納或者對督促程序產(chǎn)生實質(zhì)性的改善效果，督促程序的境遇在《訴訟費用交納辦法》發(fā)布后反而更加舉步維艱。隨著改革發(fā)放的不斷推進，中國的政治經(jīng)濟實力不斷增強，隨之而來的就是內(nèi)外貿(mào)易等業(yè)務的劇增，我國民事案件的數(shù)量不降反升、逐年增加，且復雜程度也不斷增大。此時的司法系統(tǒng)面臨著“案多人少”的壓力，迫切需要督促程序等制度進入高效的狀態(tài)，承擔起程序分流、司法減負的責任。因此，電子督促程序在各方面因素的影響下誕生并迅速發(fā)展，其中最為重要的因素也是當前的督促程序主要面臨以下幾種挑戰(zhàn)有：

（一）督促程序案件占民事案件比例極低

從目前全國各地法院適用督促程序的情形看，民商事類型的案件收案數(shù)在逐年遞增，而督促程序的受理數(shù)卻未隨之增加。截止2018年，全國法院受理民事案件總數(shù)逐年遞增，2015年民事一審受案數(shù)量達10097804件同比上升21.55%，2017年僅民事一審受案數(shù)量共計達11373753件 。同期統(tǒng)計結(jié)果顯示，占比適用督促程序較高的借貸、借款合同糾紛案件也逐年遞增，但督促程序案件占借貸、借款合同糾紛案件比例卻大幅降低，2017年全國民事案件中提出督促程序申請的僅45756件。橫向比較后，民商事案件適用簡易程序的較多適用督促程序的較少的問題也暴露在司法視野下，督促程序的地位在整個民事訴訟流程中岌岌可危。

（二）對債權(quán)人申請的審查尺度不統(tǒng)一

在目前的司法實踐過程中，各地區(qū)法院把握的審查尺度并不一致即對債權(quán)人提出的督促程序申請進行形式審查還是實質(zhì)審查可謂是傳統(tǒng)督促程序存在的頗具影響力的困境之一。然而在程序進行的過程中，審查不一致的弊端也暴露無遺：申請?zhí)岢龊螅ㄔ菏紫纫M行審查才能決定是否受理且受理后要對債權(quán)人提供的事實、證據(jù)等再次審查確認其債權(quán)債務關(guān)系合法才能發(fā)出支付令。而不同地區(qū)法院審查標準、發(fā)出支付令的尺度把握不一同樣成為審查過程會發(fā)生的普遍問題。同時，具體的審查理論標準即是形式審查還是實質(zhì)審查，至今仍然存在較大爭議，因而在具體的司法實踐中同樣也存在認識與作法上的不同。一些法院選擇將是否受理與發(fā)出支付令的審查一并在接收申請后進行;少數(shù)法院則在受理申請后才進入實質(zhì)性審查，由審判人員對債權(quán)人提供的事實、證據(jù)進行嚴格審核;還有一部分則認為進行形式審查即可 ，即審查債權(quán)人提交的申請書是否符合法定要求等。鑒于全過程既不需要詢問債權(quán)人，也不用通過開庭來審查，因而有部分對申請進行實質(zhì)審查的法院會要求債權(quán)人主張的請求必須也同時做到證據(jù)確實充分，否則將作出不予發(fā)出支付令或直接不予受理申請的決定。從《民事訴訟法》第191條中對審查債權(quán)人提交的有關(guān)事實、證據(jù)的規(guī)定可以認識到目前國內(nèi)法院對督促程序申請的審查不僅限于形式審查，而是適當增加有限的實質(zhì)審查即不能同時要求審查債權(quán)債務關(guān)系是否合法和證據(jù)是否明確充分。鑒于有針對性的立法缺失以及統(tǒng)一的政策發(fā)布，達到全國性的審查尺度的統(tǒng)一仍需通過大量司法實踐與地方上的調(diào)節(jié)來完成。

（三） 各地支付令案件受理范圍混亂

由于不同地區(qū)司法工作人員對適用督促程序的實質(zhì)要件存在認識上的不同，也未有統(tǒng)一標準來規(guī)定受理支付令申請案件時的作法，因此存在受理的督促案件范圍大小不一的問題，審判人員在作出決定時也因而存在不小的差異。在具體司法實踐中的部分審判人員認為，債權(quán)人與債務人無對待給付義務這一事實同樣屬于當前督促程序的成立要件，不是與申請的債權(quán)債務關(guān)系所不同的債務糾紛關(guān)系。由此可知，即使申請人被申請人之間存在的糾紛不因同一法律關(guān)系產(chǎn)生，所屬督促程序的申請法院也應予以受理。還有審判人員認為，應用更寬泛的解釋來針對債權(quán)人債務人沒有其他債務糾紛這一概念，從而突顯督促程序的重要價值。例如無其他債務糾紛的意思，不僅只包括在同一債權(quán)債務關(guān)系中沒有對待給付義務的情況，還應當包括債權(quán)債務人在其他法律關(guān)系中沒有債務糾紛的情況。若如上所述，法院的督促程序案件受理范圍必然較之前更寬泛，適用率也將上升從而減少當事人轉(zhuǎn)而進行訴訟浪費的時間和金錢，實現(xiàn)改革便民利民的目標，解決了督促程序邊緣化走勢的問題。

（四） 債務人異議權(quán)過大影響程序有效適用

依據(jù)民事訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，支付令在發(fā)出之后債務人有權(quán)在法定期間內(nèi)提出異議，異議提出即支付令自行失效，督促程序?qū)⒈环ㄔ翰枚ńK結(jié)同時債務人會被告知另行起訴。雖然法律的規(guī)定給予了債務人合理的訴訟權(quán)利，但在具體司法實踐中，總有人會利用權(quán)利為自己謀取私利。被申請人多次提出書面異議即異議權(quán)濫用的行為常常成為阻礙督促程序順利進行的利器之一，一些債務人為了拖延執(zhí)行時間故意提出錯誤的書面異議來躲避自身債務，這類行為不只耗費申請人訴訟時間和金錢，更浪費法院的人物力資源，嚴重的將造成社會性的惡劣影響。例如公眾會對督促程序使用價值產(chǎn)生不信任從而導致督促程序的適用率再次降低，整個督促程序在民訴程序中不斷向邊緣化發(fā)展。

三、我國實現(xiàn)督促程序電子化的可行性分析

（一）現(xiàn)有政策的支持

電子督促程序在德國、奧地利等歐洲國家起步比較早且現(xiàn)在已經(jīng)達到廣泛應用的程度，而中國在督促程序電子化改革的道路上卻只是剛起步的狀態(tài)，但是國內(nèi)對于督促程序電子化改革十分重視，目前已經(jīng)積極出臺了相關(guān)政策和法律法規(guī)并進行試點，即使我國目前尚不具備全國地區(qū)內(nèi)實現(xiàn)督促程序電子化的條件，但是在信息化與現(xiàn)代化發(fā)展程度較快的東部城市例如杭州上海，債權(quán)人提起電子督促申請再由法院推進電子督促程序執(zhí)行已經(jīng)完全具有可操作性。十年前，中國已對杭州等地的基層法院進行“線上立案”的初步實踐;為督促程序電子化全國范圍內(nèi)改革奠定了更扎實的設備基礎 ，浙江省各法院創(chuàng)建了統(tǒng)一信息化平臺和電子政務系統(tǒng)。日前杭州市西湖區(qū)注冊的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)已達數(shù)千家，特別是支付寶網(wǎng)絡技術(shù)有限公司的進駐，為電子督促程序的廣泛應用提供強大的技術(shù)支持。電子督促程序中電子申請、程序分流、電子送達等優(yōu)點與電子商務糾紛的技術(shù)理念不謀而合，它的改革與廣泛應用得到了眾多企業(yè)的認可和支持，為此投入大量研究經(jīng)費，迫切期望通過督促程序電子化改革來實現(xiàn)其債權(quán)。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)飛速發(fā)展背景的渲染、上級法院的支持以及借鑒德國等國經(jīng)驗的基礎上，杭州市西湖區(qū)法院與浙江大學、螞蟻金服進行試點合作設計了當前試用的電子督促程序：申請人可以通過嵌于浙江電子商務網(wǎng)的網(wǎng)上法庭線上提交申請;法官也能在線立案審查;支付令更能通過各類通訊設備電子送達，不再被傳統(tǒng)的文書報告所限制;甚至提出異議等操作也能一次性在線上進行，整個督促程序流程在電子技術(shù)的幫助下在時間的節(jié)省和司法效率的提高方面體現(xiàn)卓越成效，司法工作人員對于實現(xiàn)后續(xù)督促程序進一步電子化改革，彌補傳統(tǒng)程序弊端，發(fā)揮司法減負的作用充滿信心。

（二）地方試點的成效

2015年5月，西湖法院線上審查受理了一起涉及互聯(lián)網(wǎng)金融糾紛的督促程序申請。從申請人通過郵箱提交申請到西湖區(qū)法院通過郵箱發(fā)出支付令全程只用了4小時。該案的成功辦理不僅是西湖法院首次嘗試適用電子督促程序，也是全國首次用電子督促程序發(fā)出支付令，更是國內(nèi)首次適用電子督促程序辦理互聯(lián)網(wǎng)金融案件，在中國督促程序電子化改革道路上創(chuàng)造了非凡意義 ，邁出了我國督促程序電子化在實踐中的第一步。在系統(tǒng)投入適用的一個月內(nèi)，西湖區(qū)法院共受理督促程序申請124個，審結(jié)123個。電子督促程序的試用在高效保障債權(quán)人合法債權(quán)、減輕司法系統(tǒng)工作人員負擔、提高執(zhí)行督促程序人員辦案效率、便利百姓等方面都頗具成效。至此之后的一年內(nèi)試點案件數(shù)量急劇增加，可見電子督促程序在我國的適用前景十分可觀。西湖區(qū)法院作為第一個試行電子督促程序的法院，仍在不斷探索和追求如何利用電子督促程序來更高效地完成案件的審理，更好的做到解放司法人力達到便民利民的目的。督促程序電子化的試用結(jié)果進一步證實其相較于傳統(tǒng)的督促程序更具優(yōu)勢，能夠解決傳統(tǒng)督促程序的部分弊端，從而證明了督促程序電子化改革是有助于司法進步的一項措施，具有必要性和前沿性。

表一：杭州市西湖區(qū)法院民事案件電子督促程序試行數(shù)據(jù)

從上表一中可以得出，隨著電子技術(shù)的不斷發(fā)展，每個案件的平均審理天數(shù)在不斷增加，適用電子督促程序的案件也越來越多。未來提高程序執(zhí)行效率將成為督促程序執(zhí)行的主流之勢，更好的節(jié)約不必要時間，全面實行督促程序電子化也會逐步卸下司法工作人員的重擔，充分有效完成其他人力需求多的流程?？偠灾?，電子督促程序的實行不僅具有可行性，也是法治進程中有實踐歷史性的新創(chuàng)造。

（三）國外經(jīng)驗的借鑒

與我國相比，歐洲各國早就開始了督促程序的電子化改革，良好運轉(zhuǎn)的電子督促程序在節(jié)約司法系統(tǒng)人力物力和提高結(jié)案效率等方面發(fā)揮著重要的作用。2010年，德國共審結(jié)158.67萬件民商事案件處理643.04萬件督促案件，僅有10%左右的督促案件債務人對法院發(fā)出的支付令提出異議。2012年，奧地利共審結(jié)52.88萬件民事糾紛，其中督促案件為44.08萬件，而提起異議的案件僅為5.02萬件 。以這些國家的成功經(jīng)驗為基礎，歐盟自2008年12月起在丹麥之外的成員國實行《歐盟督促程序法令》，在小范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的督促標準，加速了各國在跨境督促程序上的合作，降低了程序執(zhí)行所需費用，更是開創(chuàng)了督促程序在歐盟內(nèi)獲得承認與執(zhí)行自由的新局面，對于電子督促程序的優(yōu)秀經(jīng)驗傳播和利用有著深遠影響。中國也應取其精華去其糟粕并靈活運用于當前的電子督促程序試點中，尋求最適合中國國情的改革路徑，打造中國化的電子督促程序。

表二：中德審結(jié)的民商事案件數(shù)量

四、我國督促程序電子化的實現(xiàn)路徑

每個國家根據(jù)自己的需求會設置不同的督促程序，少部分歐洲國家譬如德國和奧地利就是督促程序電子化的最先倡導者和先行者。雖然各國制定的程序不盡相同，但都有設置了申請支付令、法院審查、發(fā)放支付令、提出異議、執(zhí)行支付令的流程這一共同點。針對以上闡述的對于督促程序電子化改革的改革目標與期望，對中國和奧地利（與中國現(xiàn)行的督促程序最為相似）現(xiàn)行督促程序的流程比較，及時明確中國在督促程序上的不足，吸取其他國家優(yōu)秀的經(jīng)驗是推動中國督促程序電子化改革的必要路徑。在持續(xù)實踐反饋過程中，試點法院發(fā)現(xiàn)在滿足當事人及法官需求方面以及完善網(wǎng)上申請流程的設計時將持續(xù)面臨很多法律爭議，同時導致電子化改革停滯不前，因而電子督促程序的進一步優(yōu)化迫在眉睫。反省當前初步試點的問題并予以解決和完善也是加快督促程序電子化改革速度，提高中國電子督促程序適用性的重要基石。