王志華，盧文云

群眾“健身難”問題是指，人民群眾在提升身體活動水平和能力、形成積極健康生活方式的行為過程中感到困難的事，是人民群眾對全民健身服務不親民、不便利、不科學、不普及的心理感受，是供方所提供的服務及相關條件不適應需方要求的客觀表現(xiàn)。通過主流媒體的報道分析，群眾“健身難”問題的難點主要有健身去哪兒難、獲取科學健身指導難、尋求健身組織難、參與健身賽事和活動難和主動健身難5 個方面。“健身難”問題具有歷史階段性，它是在身體活動不足成為全球性的公共衛(wèi)生問題，群眾健身成為人民美好生活需要的重要內(nèi)容，以及推動體育產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)的時代背景下產(chǎn)生的問題，直接關系健康中國和體育強國戰(zhàn)略的順利實施，凸顯了解決群眾“健身難”問題的重要性與緊迫性。

2018年3月，國務院副總理孫春蘭在國家體育總局調(diào)研時強調(diào)：要增強群眾體質(zhì)，切實解決群眾“健身難”問題。質(zhì)言之，群眾“健身難”問題是當前我國健康中國和體育強國戰(zhàn)略建設進程中面臨的一大挑戰(zhàn)。事實上，政府部門歷來關心群眾健身問題，并頒布實施了一系列相關的政策。1995年，國務院出臺《全民健身計劃》，旨在廣泛開展群眾健身活動?！度窠∩項l例》（國發(fā)[2009]560號）從法律層面提出要保障群眾的健身權力。黨的十八大之后，全民健身上升為國家戰(zhàn)略，群眾健身進入發(fā)展快車道。研究指出，中國已形成了以《憲法》為龍頭，以《體育法》《公共文化服務保障法》為核心，以《全民健身條例》《公共文化體育設施條例》《國家體育鍛煉標準》和《學校體育工作條例》為主干，以國務院規(guī)范性文件為支持，以各類配套法規(guī)和專項法規(guī)為補充的群眾體育政策法規(guī)體系[1]。但必須看到，現(xiàn)有的政策法規(guī)體系在解決群眾“健身難”問題上還存在缺失之處。而當前研究缺乏對破解群眾“健身難”問題政策的基本認知，缺少對群眾健身政策法規(guī)體系供給過程的系統(tǒng)性思考，如此不僅難以對相關政策體系進行完善，還將制約我們對破解群眾“健身難”問題做出科學合理的制度安排。基于上述考慮，本研究從政策學視角出發(fā)，選擇與解決群眾“健身難”問題相關的全民健身政策文本，構建了“頒布主體”“文本類型”和“政策工具”三位一體的群眾“健身難”問題的政策文本分析框架，系統(tǒng)闡釋破解群眾“健身難”問題政策的基本概況、主要樣態(tài)和存在問題；同時，依據(jù)政策過程分析框架，對破解群眾“健身難”問題的政策過程困境進行探究。在此基礎上，提出破解群眾“健身難”問題的政策建議，為新時代全民健身政策的科學制定和有效執(zhí)行提供決策咨詢。

1 破解群眾“健身難”問題的政策文本考察

1.1 政策樣本選擇及編碼

破解群眾“健身難”問題的政策，是指政府相關部門在特定的時期，為了促進群眾體育事業(yè)發(fā)展，引導、保障和發(fā)展群眾健身活動，服務該時期政治、經(jīng)濟以及文化等需要，所實施的各種行為準則。根據(jù)其與破解群眾“健身難”問題聯(lián)系的密切程度，按照文本內(nèi)容中是否含有解決群眾“健身難”問題（如健身去哪難、獲取健身指導難、參與健身賽事和活動難、尋求健身組織難、主動健身難等）的具體政策措施，只作簡單提及不能算作有效文本。選擇政策樣本的依據(jù)如下。確立政策文本的選擇遵從權威性、關聯(lián)性、公開性、完整性和時效性原則。權威性，是指發(fā)文機構為中央政府；關聯(lián)性，是指政策文本選取與“群眾健身”必須緊密相關；公開性，是指文本須是政府公開發(fā)文，一些內(nèi)部及無法查閱的文本不在選取范圍內(nèi)。同時，為了保證政策收集的完整性和時效性，以國家體育總局體育政策法規(guī)文件檢索系統(tǒng)平臺（http：//www.sport.org.cn/search/system/）中發(fā)布的現(xiàn)行有效的體育法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和制度性文件為總體樣本進行篩選（截至2018年11月30日），同時在國務院政策文件庫（http：//sousuo.gov.cn/s.htm?t=zhengce）、北大法寶法律數(shù)據(jù)庫（http：//www.pkulaw.cn/）進行樣本收集（截至2019年10月1日），初步共獲得118份與群眾健身相關的政策文本。經(jīng)過專家咨詢、小組討論與多項評價的方法，最終從118個文本中篩選出與破解群眾“健身難”問題主題高度關聯(lián)的政策文本60份，以此作為政策分析的樣本。

將政策的各個條款作為分析單元，按照每個政策文本的出臺時間先后進行3級編碼。編碼要求遵照準確性和統(tǒng)一原則，對涉及多種政策工具的政策條文，視具體情況將政策條目進行拆分，通過增添下一級子編碼的辦法，保證政策文本編碼的完整程度。編碼時，不考慮一些政策文本的研究背景部分，如《國務院辦公廳關于加快發(fā)展體育競賽表演產(chǎn)業(yè)的指導意見》中：“弘揚體育文化，促進人的全面發(fā)展。普及健身知識，宣傳健身效果……”，可將其編為“37-2-3”，其中“37、2、3”分別代表“政策編號、政策章節(jié)號和政策條文號”，并且將其一方面歸入對應為“信息”的政策工具表中，另一方面歸入對應為“混合型”的政策工具類型表中。

1.2 政策文本總體統(tǒng)計描述

1.2.1 政策頒布單位及發(fā)文情況 政策頒布部門的權威性越高，對個人或團體行為的控制力度越強[2]。統(tǒng)計顯示，全部60份政策文本涉及了37個部門。從總體發(fā)文數(shù)量來看，國家體育總局發(fā)文數(shù)量最多，達34項，占政策文本總數(shù)的56.67%；其次是國務院（15項），還有國務院辦公廳、民政部、財政部、教育部、文化部、農(nóng)業(yè)部、全國婦聯(lián)、中華全國總工會的發(fā)文數(shù)量都在5 項以上。另外，也有不少單位僅發(fā)文1 項，如統(tǒng)計局等15 個機構。從政策頒布的參與部門來看，其中共有4 個部門單獨發(fā)布過破解群眾健身難的有關政策，分別是國家體育總局（16 件）、國務院（15 件）、國務院辦公廳（9 件）和全國人民代表大會常務委員會（1件），剩余的33個部門皆采用聯(lián)合頒布的方式，聯(lián)合發(fā)布的政策文本數(shù)量共計為18件，占比30.00%（見表1）。

表1 破解群眾“健身難”政策頒布單位及其發(fā)文情況表Table1 List of Promulgated Units and Their Publications of Policy on Solving the Problems of Difficulty in Participating in Physical Exercise in the Masses

由此可以看出，（1）全民健身事業(yè)覆蓋面廣，同國家眾多政府機關各個部門都有密切的關聯(lián)，凸顯出全民健身政策在制定上的多權威性。（2）群眾健身的困境需要多部門，尤其是重要職能部門的共同參與來化解。如衛(wèi)生部是推進全民健身與全民健康深度融合的主體，國土資源部掌握著體育領域的用地標準，勞動和社會保障部在體育人才培養(yǎng)中扮演者重要角色，中宣部是負責引導社會輿論的重要部門，對群眾健身意識的提高起到直接的促進作用。這些與群眾健身相關的重要職能部門，在參與破解群眾“健身難”政策的制定過程中，與體育部門協(xié)同的積極性并不高。（3）2016 年，全國衛(wèi)生與健康大會上確立了“將健康融入所有政策”的新工作方針。全民健身是全民健康實現(xiàn)的重要途徑，政府理應制定“全民健身融入所有政策”的政策框架和實施細則[3]。表1可見，政府在交通政策、環(huán)境政策、農(nóng)業(yè)和食品政策等方面還缺乏相應的具體政策實施細則。

1.2.2 政策文本類型情況 不同類型政策（如法律、條例、決定、規(guī)定、通知等）的政策力度存在差異[4]。根據(jù)對60 項政策文本的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行破解群眾“健身難”問題政策的文本類型涵蓋辦法/管理辦法/暫行辦法/施行辦法、法律、方案、規(guī)定、規(guī)劃、計劃、綱要、條例、通知和意見等形式。統(tǒng)計顯示：我國破解群眾“健身難”政策文本中，“意見”“通知”類的政策數(shù)量最多，分別為23和11項，占總體政策樣本的57%；辦法、方案、計劃、規(guī)劃、規(guī)定等指導性較強的政策文本類型數(shù)量分別為11、1、2、5和2項，占比分別為18%、2%、3%、9%和3%；問題導向性較強的綱要類政策、具有強權威性的法律類、規(guī)章條例類政策較少，分別為2、1 和2 項。總體上看，我國破解群眾“健身難”問題的政策文本類型以通知、意見為主。雖然其對群眾健身領域指導、督促及工作的落實具有重要意義，但是在政策力度方面作用較弱，不利于群眾健身工作的有效推進。文本類型中缺乏法律法規(guī)性質(zhì)方面的政策，導致政策容易多變，影響政策的真實性和權威性。規(guī)范性較強的政策（通知、法律、規(guī)定、意見、條例）明顯多于指導性較強的政策（辦法、方案、計劃、規(guī)劃、綱要）。

1.2.3 政策工具使用問題 研究者指出，政策形成之后，政策工具的選擇是影響政策能否有效執(zhí)行的一個關鍵因素[5]。豪利特和拉米什[6]根據(jù)政府提供公共物品和服務的程度，將政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合性工具。相比較其他分類方法，這種劃分對現(xiàn)實中的政策工具更具有解釋力和合理性[7-8]。由此，本文借助該政策工具理論，結合我國實際情況和群眾健身特點，構建出群眾“健身難”問題政策工具分類框架（見表2），以此進行文本編碼和分析。

表2 政策工具類型表[6]Table 2 Policy Tool Type

我國破解群眾“健身難”問題在政策工具的選擇上，呈現(xiàn)下述特征。（1）自愿性政策工具使用不足。整體來看，我國群眾“健身難”問題在政策工具選擇結構中，自愿性政策工具選擇次數(shù)極少。與強制性和混合型政策工具相比，自愿性政策工具明顯使用偏少。具體來看，“志愿性組織”“家庭和社區(qū)”和“市場”3種手段在群眾健身政策中使用的占比都非常少。自愿性政策工具作為一種政府很少或者沒有干預的工具類型，其優(yōu)勢在于能夠發(fā)揮社會和市場的作用，降低政府成本，并且在推動群眾健身活動開展的過程中，由于建立在自由選擇的基礎上，自愿性政策工具的選擇和使用更有利于政策的實施和推進。因而，自愿性政策工具使用不足容易造成政策執(zhí)行成本的增加，對政策的執(zhí)行產(chǎn)生阻礙。（2）強制性政策工具應用過多。強制性政策工具，是指政府為解決具體社會問題，通過強有力的干預手段，限制某種群體及個人的行為。結果顯示，強制性政策工具出現(xiàn)的頻率較高，比自愿性政策工具的10倍還多。從整體角度分析，我國群眾“健身難”問題政策在執(zhí)行中強制性政策工具使用過多，在全部60 份政策文件中，幾乎都強調(diào)通過標準、規(guī)則、監(jiān)督、處罰等手段，來保障群眾健身政策的貫徹落實。強制性政策工具具有直接、迅速的優(yōu)點，能夠有效保障群眾健身政策執(zhí)行，一定程度上消解相關政策問題。但過多使用強制性政策工具，容易抑制職能部門在政策執(zhí)行過程中的靈活性，往往造成公共服務供給的浪費或者無效，使政策行為與政策目標相左。尤其是我國不同地區(qū)的自然地理環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，過多使用強制性政策工具，不僅不利于各地因地制宜創(chuàng)造解決方案，還容易導致政府管理權力過大，給社會群體參與和執(zhí)行政策造成阻礙。（3）混合型政策工具選擇結構不合理?；旌闲驼吖ぞ呒婢哒深A和自主性雙重特性，一方面要求政府適度地進行干預，另一方面鼓勵非政府組織和機構加入決議進程。在我國群眾“健身難”問題政策工具類型中，混合型工具總量較為適中，但其內(nèi)部結構中分配不合理，以“信息和勸誡”手段為主。根據(jù)編碼情況來看，在“信息和勸誡”中，使用次數(shù)最多的為“鼓勵號召”。然而這種以“鼓勵”“倡導”“要”為強調(diào)語的鼓勵性政策表述，影響力度有限，會使得政策執(zhí)行效果表現(xiàn)得不理想（見表3）。

表3 我國群眾健身政策中政策工具使用統(tǒng)計表Table 3 Statistical of Use of Policy Instruments in China's Mass Fitness Policy

2 破解群眾“健身難”問題的政策過程分析

2.1 政策制定之殤：民主化程度和科學化水平有待提高

當前，對全民健身相關政策的批判研究俯拾皆是。有研究認為，我國全民健身的政策法規(guī)體系存在前瞻性、系統(tǒng)性不足，配套性政策缺乏的問題[9]；全民健身政策缺乏明晰性而難以準確操作[10]；關于全民健身的地方性政策法規(guī)文件缺乏針對性和可操作性[11]。此類研究一方面告示人們要加快對現(xiàn)有全民健身相關政策的完善與補充；另一方面，則顯露出全民健身相關政策在制定層面上的缺陷。從政策學的角度來講，民主化和科學化的政策制定是政策執(zhí)行的一個基礎條件，在某種意義上，它決定著政策執(zhí)行的成敗[12]。當下，我國全民健身政策制定過程中還不同程度地存在著民主化程度低、科學化水平不高的現(xiàn)象。其中，公眾參與政策制定程度低是民主化不夠的一個主要表現(xiàn)。如《全民健身計劃（2016—2020 年）》的編制，不僅向中央國務院各個部委、全國體育系統(tǒng)、各個社會單位征求意見，還通過網(wǎng)絡面向全體人民征求建議，一定程度上體現(xiàn)了國家對于民意的重視。但是，這種方式也存在缺點：征求意見的信息覆蓋面比較狹窄；征求到的意見往往無法代表普通群眾想法[2]。地方政策內(nèi)容與國家政策文本大多相似是民主化程度低的另一個主要表現(xiàn)。在對我國31 個省份的《全民健身計劃（2016—2020 年）》政策文本進行計量與分析后發(fā)現(xiàn)，有的地方全民健身計劃并未考慮本區(qū)域特點，可行性較低，只是國家文件的“復印本”[13]。全民健身政策制定科學化水平弱主要表現(xiàn)在2 個方面。（1）部門利益常常阻礙政策的科學制定。全民健身政策需要財政部、民政部、國土資源部、稅務總局等多個部門的協(xié)同，因此最終政策的形成是部門之間討論和協(xié)商的結果，在一定程度上能夠滿足群眾健身的需求。但是在局部細節(jié)方面，由于部門自身利益的維護，政策缺乏明晰性。如23 部門印發(fā)《群眾冬季運動推廣普及計劃（2016—2020 年）》的通知，提倡通過享受土地使用稅、進口關稅、水電氣熱補助等優(yōu)惠政策，鼓勵社會資本加大參與對群眾冬季運動的投資力度。但具體優(yōu)惠多少、如何認定享有優(yōu)惠等系列問題都未具體指明。（2）政策制定過程受“時間約束”擠壓，難以保證政策方案的科學性和可接受性。理論上，政策制定需要完成問題確定、議程設置等一系列過程。但事實上，并非所有關于全民健身的政策都有足夠的時間和資源按照一定的程序來進行。尤其是在外部條件的壓力下，政策制定的時間和環(huán)節(jié)被極大地壓縮，此時制定出來的政策多為臨時、應急的方案，往往非常綜合且缺乏細節(jié)（見圖1）。如2016 年8 月，習主席在全國衛(wèi)生與健康大會上提出要促進全民健身和全民健康深度融合，積極推進健康中國建設；2016 年10 月25 日發(fā)布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》）中，便專章規(guī)定“提高全民身體素質(zhì)”，實現(xiàn)“健康中國”與“全民健身”的無縫對接[9]。但是，《綱要》只是在內(nèi)容上提及了全民健身的實施目標，而對于全民健身與全民健康融合的具體目標、任務、措施并沒有闡述。如此一來，也就難以發(fā)揮政策對全民健身與全面健康深度融合的引導、規(guī)范和推動作用。

圖1 理想中與時間約束下的2種政策過程的發(fā)生機制圖[14]Figure1 Diagram of the Occurrence Mechanism of Two Policy Processes Under Ldeal and Time Constraints

政策制定存在民主化和科學化不足的原因如下。（1）我國公民參與體育政策制定的權力得不到保障。目前，除了《中華人民共和國價格法》中規(guī)定“公民有權通過聽證會的形式參與政府定價過程”[15]之外，其他的法律規(guī)定都沒有保障公民參與行政決策的權力，也沒有一部法律對公共行政決策應當遵守的一般程度和公民參與的權力做出具體明確的規(guī)定[2]。這就意味著，全民健身政策的決策主體中公民的參與可有可無，人們的建議和意見得不到表達，極易導致責任懸架現(xiàn)象，即僅憑經(jīng)驗和印象來制定某項政策，不利于提高政策的民主化和科學化水平。（2）政策制定部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)機制。我國體育部門與其他部門之間的溝通動力主要來自于中央政府，部門之間主動溝通的積極性和主動性不足，使得部門之間利益協(xié)調(diào)不夠。此外，在體育場地設施信息、體育社會組織信息、社會指導員信息等群眾健身相關信息溝通方面，由于部門之間的信息資源共享機制建設不足，資源的整合和利用程度較低，無法為政府進行科學決策提供依據(jù)。（3）政策制定程序存在規(guī)范化不足。如從政策制定的透明度、公開性來看，我國群眾健身政策基本都是頒布之后公眾才得以知曉，而對于領導在決策過程中行使的權力和履行的義務情況不甚了解，也鮮有政府部門將此公布于眾。有學者提出，政策是對全社會的價值做出權威性的分配[16]。質(zhì)言之，政策制定的過程會牽涉到諸多利益。政策制定程序若缺乏公開透明，利益相關者就容易暗箱操作，損害政策效力。

2.2 政策執(zhí)行之痛：碎片化困境

研究認為，政策目標的實現(xiàn)，方案確定的作用只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行[7]。可見，全民健身的相關政策能否落到實處，發(fā)揮最大效應，促進全民健身發(fā)展，依賴于政策是否有效執(zhí)行。然而，通過分析目前實際情況來看，我國全民健身政策的執(zhí)行存在一些問題，尤其是全民健身政策執(zhí)行碎片化現(xiàn)象較為突出，已經(jīng)成為阻礙政策有效執(zhí)行的瓶頸，具體表現(xiàn)如下。（1）部門關系碎片化。研究發(fā)現(xiàn)，在政策執(zhí)行過程中，存在中央與地方政府之間、政府內(nèi)部各職能部門之間的部門關系碎片化現(xiàn)象。其中，中央與地方之間關系碎片化，是指在執(zhí)行目標層面，地方政府偏離了中央政府既定的政策主旨，出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的執(zhí)行問題，以及選擇性執(zhí)行、觀望式執(zhí)行、象征性執(zhí)行和替換性執(zhí)行等變通策略，從而導致中央政策的扭曲和變異。如在選擇性執(zhí)行方面，地方政府為了管理便捷和政績需要，在執(zhí)行過程中往往選擇一些對自身有利，且能夠“立竿見影”的政策內(nèi)容。如沈陽市各區(qū)縣市的大眾體育政策執(zhí)行者對于成效明顯、利于體現(xiàn)工作業(yè)績的政策內(nèi)容執(zhí)行到位，而對于“健身行為基本養(yǎng)成”“體質(zhì)普遍增強”等需要長期才能顯現(xiàn)出效果的政策內(nèi)容則執(zhí)行得較少[17]。另外，政府各職能部門之間的碎片化，是指一項全民健身政策執(zhí)行往往牽涉到教育部門、財政部門、稅務部門等多個政府機構單位，這些不同的部門常常難以協(xié)調(diào)和合作，致使全民健身公共政策執(zhí)行阻滯。最為常見的現(xiàn)象就是學校體育場地對外開放政策的執(zhí)行，在《公共文化體育設施條例》《全民健身條例》《全民健身計劃（2016—2020）》等諸多政策內(nèi)容中都明確指出，學校體育場地設施要面向社會開放。然而，體育和教育部門之間在學校體育場地設施的建設與維護、投入與分配等方面還存在利益協(xié)調(diào)等許多問題[18]，致使學校體育場地對外開放困境依存。（2）政社關系碎片化。任何一項公共政策的有效執(zhí)行，都離不開社會的廣泛參與，社會參與對于提升政策質(zhì)量，壯大政策執(zhí)行主體，以及監(jiān)督與評估政策執(zhí)行過程都有重要作用[19]。政社關系碎片化，即政府在全民健身政策執(zhí)行過程中，對社會力量整合不力，造成政策執(zhí)行合力受阻，從而影響了政策有效執(zhí)行。如從營業(yè)稅來看，我國體育社團上繳的稅賦相當于其收入的10%～15%[20]，顯然這種做法不利于調(diào)動社會力量的積極性。

上述論述已經(jīng)表明，碎片化問題已成為我國全民健身政策執(zhí)行過程中亟需破解的難題，其問題的主要成因如下。（1）政府組織機構的“職責同構”現(xiàn)象?！奥氊熗瑯嫛爆F(xiàn)象，是指不同層級的政府在縱向的職能、職責和機構設置上基本一致[21]。我國體育行政機構具有明顯的“職責同構”特征，從國家體育總局、省體育局、市體育局、到縣（區(qū)）級文體局，各級政府在職能和責任上基本類似。這種模式由于職責界限劃分不清，極易阻礙政策執(zhí)行工作的開展，導致權責失衡的現(xiàn)象出現(xiàn)，故而引起全民健身政策執(zhí)行碎片化。（2）低效的政策執(zhí)行機制。主要體現(xiàn)在政府監(jiān)督機制不力和政府協(xié)調(diào)機制不完善2個方面。一方面，政策實施過程是一個鏈條，可能存在“迷失的聯(lián)系”，只有有效的監(jiān)督機制才能夠確保達成政策目標[22]。但我國全民健身政策執(zhí)行過程中仍存在監(jiān)督依據(jù)缺乏、監(jiān)督標準不清、監(jiān)督機構不獨立等不健全問題。在監(jiān)督機構方面，政府常常擔任監(jiān)管者和提供者的雙重角色，導致“政事不分、官辦不分”現(xiàn)象普遍存在，從而影響政策有效執(zhí)行。另一方面，在政策的執(zhí)行過程中，需要整合不同層級、不同職能部門的力量來形成合力，進而提高政策執(zhí)行效果。就當前來講，我國政府部門主要在信息交流受阻、部門利益沖突方面還需要進一步加大協(xié)調(diào)力度。如《國家學生體質(zhì)健康標準》要求學校每年應將學生體質(zhì)健康測試數(shù)據(jù)及時上報至國家學生體質(zhì)健康標準數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，然而從多年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，總體上報率尚不足50%，其中最好的省可達到80%，最差的則還不到10%[23]。（3）執(zhí)行資源的不足。任何政策的實施都必須有足夠的資源來支撐，全民健身政策需要在場地設施、經(jīng)費投入、科學健身指導等資源上滿足大眾需求，才能保證方案的實施取得預期效果。全民健身政策執(zhí)行資源不足的問題普遍存在于我國各個地區(qū)，如山東省部分地方財政用于全民健身公共服務的人均支出不足0.5元，而且存在全民健身公共服務的體育彩票公益金被截留、不及時返還或挪作他用的現(xiàn)象[11]。

2.3 政策評估之弊：方法體系滯后

政策評估既是政策去向的重要依據(jù)，合理配置資源的基礎，還是政策民主化、科學化實現(xiàn)的重要途徑，同時也是厘清政策責任歸屬的必要手段[12]。當前，我國全民健身政策評估發(fā)展并不成熟，存在多種問題。（1）政策評估標準化建設不足。政策評估的方向和結果取決于標準體系的建立。我國群眾體育政策在評估指標體系上缺乏細化、清晰的標準。評價標準存在模糊性和概括性的缺陷，對于政策目標缺少可量化的評估指標，政策的可操作性較弱[25]。同時，評價標準指標較為僵化，彈性不足。眾所周知，我國幅員遼闊，各地區(qū)政策執(zhí)行資源存在差異，產(chǎn)生的政策效果自然也就不同。如果按照一些固定不變的指標進行考核，那么對政策價值的認識容易產(chǎn)生偏差。如采用人均體育場地面積衡量地區(qū)群眾健身的發(fā)展情況，對于人口密度小、區(qū)域面積大的地域來說，無疑是有利的。（2）單一的政策評估主體問題。多元評估主體參與，有助于提升體育政策實施效果，深化參與主體對體育政策的理解，從而提升政策執(zhí)行效果，增強政策評估的有效性和科學性[25]。長久以來，我國全民健身政策的評估仍是以官方評估為主，評估主體也僅僅限于政府機構自身，從而導致政府組織既是政策的制定者、執(zhí)行者，又是政策的評估者，造成評估流于形式，容易被部門利益左右，失去政策評估的價值。近期《全民健身計劃（2011—2015）》開啟了我國第三方參與大眾體育政策評估的新階段[26]，但總體來看，我國還缺乏非政府組織、公民個體、高校機構等多方參與的群眾健身政策評估模式，政策評估主體仍是呈單一特征。（3）缺乏政策評估方法。政策評估是一項復雜的工程，需要一定的財政支持，因此要求政策評估方法程序科學嚴謹、簡單實效。我國群眾體育政策多采用定性分析的方法[24]，而發(fā)達國家在進行政策評估時多采用定性與定量相結合的方法，以此避免單一方法評估產(chǎn)生的片面的、偏誤的結論。

可見，我國全民健身政策評估存在諸多問題。究其原因，在于政策評估方法體系的滯后。具體來說，體現(xiàn)在評估制度化不健全和評估獨立性缺乏2個方面。（1）在政策評估制度化建設上。其一，我國全民健身政策評估法制化建設不足。全民健身政策評估規(guī)范化、權威化的重要前提就在于需要健全的法律法規(guī)作保障。然而，我國群眾體育政策評估過程，缺少必要的配套法律法規(guī)，甚至一些政策的評估完全取決于決策者個人的態(tài)度[24]。其二，全民健身政策評估工作機制不完善，不利于政策評估方法的選擇和使用。一方面，全民健身政策評估作為一種提高政策實施效果、促進政策制定科學性的重要手段，理應貫穿全民健身政策全過程。然而從政策評估實際開展情況來看，人們只重視政策的制定過程，至于全民健身政策的評估常常被忽略，造成“重政策制定，輕政策評估”的現(xiàn)象。另一方面，政策評估機制的不完善還表現(xiàn)為對政策評估結果的反饋及運用不重視。要想政策評估真正起到促進政策科學化、民主化的作用，需要公示評估結果，接受群眾監(jiān)督，同時也需要把評估結果反饋到政策過程中，及時消化和吸收評估得出的結論，控制和消除政策過程中存在的問題。然而，我國許多地方全民健身政策評估往往是“運動式”“突擊式”“評比式”的短期評估，沒有建立長效機制[27]。（2）在評估獨立性方面，我國第三方評估發(fā)展緩慢。發(fā)達國家群眾體育政策評估發(fā)展經(jīng)驗表明，由社會專業(yè)評估機構、高校研究部門、體育協(xié)會組織以及社會精英等多元主體，獨立或共同對大眾體育政策進行第三方評估，有利于充分發(fā)揮同評估主體的優(yōu)勢，有利于滿足群眾體育政策目標群體的利益需求[28]。但是，我國直到2013年才開始委托第三方進行全民健身政府方面的評估工作，相應的制度體系建設直到2015年民政部頒布的《關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》中才有所明確?？梢?，我國第三方評估發(fā)展尚處于起步階段，需要抓緊推動第三方評估的建設進度。

3 破解群眾“健身難”問題的政策建議

3.1 促進政策文本的協(xié)同設計

破解群眾“健身難”問題政策文本質(zhì)量越高，越有利于政策的落實。從上述研究來看，應做好政策頒布單位之間、政策文本類型之間和政策工具之間的協(xié)同設計，以此提升全民健身政策文本質(zhì)量。（1）加大體育部門與土地、人才、稅收、宣傳等健身要素資源主管部門之間的協(xié)同力度，增強體育部門與群眾健身關聯(lián)主要職能部門之間的互動頻率，打造全民健身政策文本協(xié)同設計的長效機制。同時，推進“全民健身融入所有政策”的實施進程，盡快出臺全民健身融入交通政策、環(huán)境政策、農(nóng)業(yè)和食品政策等的具體實施細則。（2）重視政策文本類型結構的協(xié)同。加快全民健身相關法律法規(guī)的建設，進一步明確全民健身權力，完善對侵犯全民健身不法行為的處罰規(guī)定，增強全民健身政策的效力性和權威性。在現(xiàn)有政策文本類型基礎上，根據(jù)當前全民健身面臨的主要難題，增加破解群眾健身難方面的宏觀指導性政策，進一步完善政策文本結構，提高政策的可操作性。（3）重視3 種政策工具之間的協(xié)同發(fā)力。當前，我國正處于全民健身發(fā)展的國家戰(zhàn)略階段，科學健身不僅需要政府提供支持保障，更需要社會、家庭和個人主動履行健身責任，加強身體教育與身體活動促進。因而，為了減少全民健身政策執(zhí)行的成本，使社會、家庭和個人更加主動參與健身活動，應關注自愿性、強制性和混合型3類政策工具的協(xié)同運用。具體來說，需要增加自愿性政策類型工具的選擇和使用比例，在政策體系中強調(diào)各種體育組織、家庭和社區(qū)、市場在群眾健身活動過程中的積極作用。通過各種激勵措施，鼓勵“志愿性組織”“家庭和社區(qū)”“市場”積極參與群眾健身促進活動；適度減少強制性政策工具的使用，加大政策工具的創(chuàng)新力度，如利用現(xiàn)代信息技術提升群眾健身政策制定、執(zhí)行以及評估的科學性與合理性，避免全民健身政策過程中強制性政策手段的濫用；控制“信息和勸誡”手段在政策文本中的使用次數(shù)，促進“補貼”和“誘因型工具”，減少土地使用稅、進口關稅、水電氣熱補助等優(yōu)惠政策的含糊表達，不斷增加“契約”工具的使用，進而改善混合型政策工具選擇結構存在的不合理現(xiàn)象。

3.2 提高政策制定民主化、科學化水平

（1）政策的民主化、科學化發(fā)展需要公民的參與[29]。對于我國全民健身政策的制定來說，應進一步健全人民參與制度，保障廣大人民群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。為此，要通過健全相應的法律法規(guī)，明確群眾參與的法律地位和責任，促進群眾參與決策的合法化發(fā)展。同時，推進常態(tài)化的參與制度建設，對群眾參與健身政策制定的方式、事項、渠道、范圍等要素予以明確，使群眾參與規(guī)范有序化，進而實現(xiàn)群眾參與的真實效果。（2）面對政策制定部門溝通協(xié)調(diào)機制缺失的問題，要圍繞溝通主體、溝通信息、溝通環(huán)境等關鍵要素，構建科學有效的部門溝通協(xié)調(diào)機制。在溝通主體方面，加強部門之間的互動交流，促進體育部門與其他部門之間建立群眾健身工作合作關系，推進跨部門協(xié)同監(jiān)督激勵機制的設計，使相關部門都有持續(xù)的動力參與群眾健身工作[30]。在溝通信息方面，建立健全跨部門信息共享機制。一方面，應對信息資源進行梳理，確定跨部門信息共享的內(nèi)容和范圍；另一方面，應建立質(zhì)量保證和監(jiān)管體系，從組織、設備、人員和技術能力等方面進行保障，保證信息的準確性，避免虛假信息[30]。在溝通環(huán)境方面，探索多元化的溝通方式，根據(jù)部門之間的具體情況，靈活選擇正式的、非正式或兩渠道結合的多種渠道，確立跨部門之間溝通的規(guī)則和程序，努力打造科學高效的溝通環(huán)境。（3）從技術性程序和制度化程序2方面推進政策制定程序規(guī)范化建設。既要保證群眾健身政策的制定經(jīng)過調(diào)查研究、確認和細分問題、目標確立、政策設計、政策可行性分析與選擇、政策頒布實施等基本步驟，確保每一環(huán)節(jié)落到實處；又要確保群眾健身政策的出臺遵循《中華人民共和國立法法》規(guī)定的制定程序，尤其是做好政策制定制度與內(nèi)容向社會開放的環(huán)節(jié)，提高政策制定的透明度、公開性。

3.3 保障政策執(zhí)行效力

（1）要打破“職責同構”，健全政府職責體系。現(xiàn)在我國央地關系的調(diào)整，已經(jīng)既不是簡單地“放”，也不是籠統(tǒng)地“集”，而是逐步走向“健全政府職責體系”[31]。對于體育行政機構的政策職責體系建設，必須把握好縱向政府間事權劃分和政府職能轉變?？v向政府間事權劃分方面，應完善頂層設計，依據(jù)事權和財權相統(tǒng)一的原則，制定“體育行政機構職責配置表”，使各級政府對自身的職責區(qū)間有清楚的認識。同時，建立動態(tài)化的事權調(diào)整機制，根據(jù)體育事業(yè)發(fā)展需要和各級政府職能的變化，適時對各級體育行政機構的事權進行調(diào)整。政府職能轉變方面，黨的十八屆三中全會明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”[32]，為此政府應明確市場經(jīng)濟條件下自身的角色定位，進一步優(yōu)化政府職能機構設置，推進全能型政府向有限型政府、管制型政府向服務型政府的轉變進程，充分尊重市場在群眾健身事業(yè)發(fā)展過程中的重要作用，通過制度化安排，保障社會力量助力群眾健身發(fā)展。（2）進一步完善群眾健身政策執(zhí)行機制。政府應構建法制化、市場化的監(jiān)督模式，改變行政化監(jiān)督模式的舊習，整合政府、社會、市場等多種監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效用，解決群眾健身政策執(zhí)行監(jiān)督不力問題。同時，構建跨部門協(xié)同機制，明確各部門在群眾健身政策執(zhí)行過程中的協(xié)同關系，通過研制跨部門協(xié)調(diào)措施，指導督促部門間合作[30]，進而凝聚各部門力量，促進各部門協(xié)同開展政策執(zhí)行工作。（3）保證政策執(zhí)行資源的充足性，減少因資源匱乏引起的政策執(zhí)行碎片化。從資源角度來說，政策執(zhí)行資源要做好硬性資源和軟性資源2 方面的供給。具體來講，不僅要加強物力、財力、人力等硬性資源的供給數(shù)量和質(zhì)量，而且要提高人們對信息、權威等軟性資源的認識程度和利用率，為群眾健身政策的執(zhí)行創(chuàng)造條件。此外，還須建立資源共享平臺，突破體育健身資源利用的區(qū)域壁壘，提高資源利用效益。

3.4 健全政策評估方法體系

政策評估方法體系的健全，需要建立在一系列制度基礎之上。由上述研究可見，實質(zhì)上包括3方面的內(nèi)容。（1）加強全民健身政策評估的法制化建設。將政策評估納入到法律程序，確保全民健身政策評估實施有法可依。對于評估經(jīng)費的來源、評估職責的界定、評估人員的選擇等政策評估實施的基本要求，在相關法律法規(guī)中應予以明確，以此保證評估的有序推行。同時，一方面要注重將社會參與全民健身政策評估納入到法制化軌道，鼓勵高校智庫、社會組織、非政府研究機構等社會力量參與全民健身政策評估工作，與政府評估機構共同構成全民健身政策評估體系；另一方面，也要重視政策評估信息傳遞，以法規(guī)的形式促進政策評估信息及時、有效地向上反饋，推動政策優(yōu)化的進程。（2）進一步完善全民健身政策評估工作機制。首先，完善政策評估的責任落實機制，要求所有全民健身相關政策在內(nèi)容中明確規(guī)定政策評估的責任主體，確保政策評估的有效落實；其次，著力構建全民健身政策評估標準體系，完善政策評估實施機制，圍繞評估主體、評估對象、評估內(nèi)容、評估方法和評估結論等5個核心要素[33]，建立符合各地實際情況的評估標準體系；最后，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術優(yōu)勢，提高政策評估工作的科學性和可靠性。如基于主流媒體新聞報道、論壇、博客、微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)渠道中與群眾健身政策相關的數(shù)據(jù)源，自動識別網(wǎng)民對全民健身政策實施過程中遇到的問題、困難和阻礙等信息的表述，形成群眾健身政策實施問題庫，為群眾健身政策優(yōu)化提供參考[34]。（3）加快發(fā)展全民健身政策的第三方評估。政府應加大對全民健身政策第三方評估的政策支持力度，重點打造一批示范性的第三方評估機構。同時，也應通過設計相應的制度，加強對第三方評估機構的認定、監(jiān)管和評估，對于評估較好的機構給予一定激勵措施，而評估差的機構則強制退出，實現(xiàn)全民健身第三方評估機構的良性發(fā)展。

4 結 語

顯然，如何解決群眾“健身難”問題成為當下亟需面對的現(xiàn)實課題。黨的“十九大”報告指出：人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志，要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位健康服務[35]。解決群眾健身難問題，勢必需要完善、有效的政策作為保障。因而，本研究從政策視角從發(fā)，通過考察破解群眾“健身難”問題的政策文本特征和問題，分析破解群眾“健身難”問題的政策過程，進而探究群眾“健身難”問題的政策性成因。研究認為，應從促進政策文本的協(xié)同設計、提高政策制定民主化和科學化水平、保障政策執(zhí)行效力和健全政策評估方法體系等4 個方面去完善破解群眾“健身難”的相關政策，從而為群眾健身提供堅實的制度保障。當然，群眾“健身難”問題的產(chǎn)生有多重原因，政策性成因只是其中一個方面，冀望更多學者對其他方面進行研究，給予破解群眾“健身難”的問題更大的幫助。