【摘 ?要】本文從重慶和上海的房產(chǎn)稅改革試點現(xiàn)狀出發(fā)，簡要分析了房產(chǎn)稅改革試點的政策差異和政策實施面臨的效果困境，并分析了其產(chǎn)生的現(xiàn)實因素，從多角度提出了相關(guān)建議，以期對房產(chǎn)稅未來改革方向提供參考和借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】房產(chǎn)稅;改革試點現(xiàn)狀;改革方向

一、引言

房產(chǎn)稅試點改革自2011年起在重慶和上海兩地推行，至今已有十年。房地產(chǎn)稅的實施，有助于改善中國當下炒房熱的現(xiàn)狀，使住房回歸其居住的功能屬性，對中國經(jīng)濟的健康發(fā)展和房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運行有重要意義。2019年，李克強總理在政府工作報告中指出：“健全地方稅體系，穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法。”房產(chǎn)稅在全國內(nèi)的大規(guī)模推行，是基于中國經(jīng)濟發(fā)展水平提高和社會不斷發(fā)展進步的大勢所趨，但從近十年改革試點的政策實施效果來看，就目前而言，改革工作的推進尚有許多問題和困境存在，有待在進一步改革時進行解決和改進。

二、房產(chǎn)稅改革試點現(xiàn)狀

（一）“重慶模式”和“上海模式”的政策差異

重慶和上海的房產(chǎn)稅試點在征稅對象、稅率和免稅面積等方面存在顯著不同，表現(xiàn)為兩種模式。在征稅對象上，重慶同時對存量房和增量房征稅，上海僅對增量房征稅;重慶對第二套以上住房都征稅，上海則主要針對非本市居民新購住房征稅。在稅率上，重慶高于上海，且上海還享有70%的稅額折扣。重慶對于不同交易單價的房產(chǎn)進行差別稅率征稅，稅率的檔次依次為房產(chǎn)價值的0.5%、1%和1.2%;而上海是對居民家庭新購第二套及以上住房和非上海居民家庭新購住房征稅，因房價高低分別暫定為0.6%和0.4%。在免稅面積上，重慶基于“家庭”對單套住房抵扣，而上海按照人均面積進行抵扣。總體上看，相對而言，重慶的房產(chǎn)稅政策更嚴格，也更公平;而上海的房產(chǎn)稅政策較寬松，且對外來人口具有明顯針對性。

（二）“重慶模式”和“上海模式”存在的政策實施效果困境

1、對構(gòu)建地方稅種的影響效果微弱

從圖表可以看出，房產(chǎn)稅稅收收入在兩試點都呈逐年增長趨勢，其中上海市的房產(chǎn)稅稅收收入從2011年的73.66億增長至2019年的216.83億元，總增長率達294.37%。重慶市的房產(chǎn)稅稅收收入從2011年的20.89億元逐步增長到2019年的73.15億元，總增長率達350.17%。然而從房產(chǎn)稅占地方稅收收入比重的變化情況來看，重慶和上海都面臨著房產(chǎn)稅占地方稅收收入的比重低，每年所占比重基本不超過5%的問題，雖然從總的趨勢來看比率有所增長，但是增長速度十分緩慢。

2、對房價作用不顯

從改革對房價的影響上看，根據(jù)安居客軟件房價數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在滬渝改革試點政策剛頒布的第一年，兩地的房價都呈現(xiàn)出下降的趨勢，其中上海市房價從23542.58元每平米下降到了22510.75元每平米，同比減少了4.38%，重慶市房價則由6657.50元每平米下降到了6482.67元每平米，同比減少了2.63%。但在隨后的2013年至2019年里，這種微弱的降勢很快消失，取而代之的是滬渝兩地房價的快速增長?？梢钥闯?，滬渝房產(chǎn)稅試點改革在短期內(nèi)確實起到了降低當?shù)胤績r的作用，但是從長期來看，房產(chǎn)稅對調(diào)控房價并未發(fā)生效果，一方面是因為影響房價的因素眾多，房產(chǎn)稅只是其中之一，另一方面滬渝房產(chǎn)稅改革只是對增量住房征稅，對住房市場影響較小，因此，從房價走勢的結(jié)果可以看出房產(chǎn)稅的試點改革對調(diào)控房價基本沒有作用。

3、對收入調(diào)節(jié)的影響

重慶不僅對增量房征收房產(chǎn)稅，同時針對存量房增收房產(chǎn)稅，會直接減少居民可支配收入。但“重慶模式”對于高收入群體所需求的高檔住房的征稅力度較大，會使收入較高的投資群體減少投資，從而起到增加消費的調(diào)節(jié)作用;但對于中低收入群體而言，住房是剛需，需求彈性較小，值得注意的是，重慶試點的政策設(shè)置了100平方米的免稅面積針對每個家庭的新購商品房。在政策實施效果上，“重慶模式”起到了一定的收入調(diào)節(jié)作用。

由于落戶、購房條件以及社保等政策的存在，較重慶而言，上海試點的效果要更加復(fù)雜。從上海市房產(chǎn)稅改革實際運行成效來看，上海的政策效果并不理想。首先在買房者和賣房者之間沒有起到很好的收入再分配作用，同時實行的房產(chǎn)稅具有很強的流轉(zhuǎn)稅性質(zhì)，致使賣房者往往成為稅負的最終轉(zhuǎn)嫁者。再有，購房者和未購房者之間的再分配作用也非常不足，政策只針對新購住房征稅，會導(dǎo)致早期購房成本低而后期成本高。最后，在本地居民和外地居民之前的收入再分配作用同樣十分有限，對于本地居民和外地居民實行不同的房產(chǎn)稅收政策，會阻礙人口的自由流動和增加外來人口在上海生活工作成本。

三、存在改革困境的現(xiàn)實因素

（一）推進稅種立法涉及眾多規(guī)章制度和部門利益的調(diào)整，協(xié)調(diào)難度較大

目前我國現(xiàn)行著大量的稅收征收管理暫行條例，要推進房地產(chǎn)稅立法，也就意味著要將這些條例進行立法化，立法化的過程工作量十分繁重，而且房產(chǎn)稅的立法涉及到多個部門，牽涉面極廣，同時各方利益盤中錯節(jié)，利益的分配該如何協(xié)調(diào)，也是決策者該思考的問題，推進立法阻力較大，在短期內(nèi)推進改革較為困難。

（二）開征房地產(chǎn)稅的必要性社會尚未形成共識

房地產(chǎn)稅是財產(chǎn)稅制中最為重要的稅種。當前社會也已普遍形成共識，認為房產(chǎn)稅的征收是大勢所趨。但中國現(xiàn)有階段的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政稅收情況是否已經(jīng)到了一個適宜開征房地產(chǎn)稅的窗口期，如何征收才能處理好國家和個人利益的問題，如何把改革給市場帶來的干擾作用降到合理的范圍，這些都是飽含爭議、社會各界并未達成共識的問題。

（三）開征房地產(chǎn)稅的可操作性目前還不完全具備

房地產(chǎn)稅的稅率、計稅依據(jù)、課稅對象等稅制要素，要根據(jù)全國的房產(chǎn)數(shù)量及這些房產(chǎn)的分布等數(shù)據(jù)進行設(shè)計。目前，我國房屋價值評估的相關(guān)系統(tǒng)尚未搭建完成，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記仍處于各地分別管理，沒有全國聯(lián)網(wǎng)的狀態(tài)。同時，我國房屋產(chǎn)權(quán)類型較多，產(chǎn)權(quán)和法律性質(zhì)在房與房之間差別很大，房產(chǎn)權(quán)屬該如果統(tǒng)一界定，是還待解決的難題。

四、改革方向和途徑的相關(guān)建議

（一）寬稅基

在我國房地產(chǎn)稅試點中，注重在增量上進行改革，將房地產(chǎn)稅征收與交易環(huán)節(jié)掛鉤，但這并無法解決我國房地產(chǎn)稅的根本問題，應(yīng)該從交易環(huán)節(jié)拓寬到保有環(huán)節(jié)，從經(jīng)營性房地產(chǎn)擴展為居民居住房以及由開發(fā)商和個人持有的空置住房，這樣才能更根本性地解決供需問題，進一步實現(xiàn)社會公平。

雖然我國經(jīng)濟呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)在多方面存在差異，但城鄉(xiāng)發(fā)展趨向統(tǒng)一是必然的趨勢。因此制定房地產(chǎn)稅要具有前瞻性，目前我國房地產(chǎn)稅的征稅范圍大都主要集中在城市、縣、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)等區(qū)域，未來征稅范圍應(yīng)不斷擴大，從城鎮(zhèn)一步步擴大到城鄉(xiāng)接合部等地區(qū)的個人住房和工商業(yè)房地產(chǎn)。

（二）降低稅率及設(shè)定免征額

寬稅基和降稅率往往是配套的稅收改革方向。降低稅率，在形式上可以采取累進稅率和比例稅率，體現(xiàn)了稅收的公平原則和量能原則。

世界范圍內(nèi)房產(chǎn)稅免稅額度有兩種計算方法，一是依據(jù)人均建筑面積免稅，二是依據(jù)房屋價值免稅。鑒于我國房屋價格水平的多樣化，人均建筑面積無法體現(xiàn)納稅人實際負稅能力，故而以房屋價值免稅法為宜。且由于地區(qū)一差異性，應(yīng)該將免稅額設(shè)定為浮動額度，且由各地決定其房地產(chǎn)免稅額，實現(xiàn)房產(chǎn)稅課稅過程中的橫向公平。

（三）租稅費一體化

房產(chǎn)稅改革從財政角度來說，并非一項獨立的稅改工程，而是房地產(chǎn)租稅費體系的聯(lián)動式改革，需要協(xié)調(diào)好和房地產(chǎn)改革息息相關(guān)的土地出讓金、房地產(chǎn)稅稅費和其他相關(guān)收費等眾多財政收費的關(guān)系。

在稅制建設(shè)上，當前涉及房地產(chǎn)的稅種過多，應(yīng)該適當簡化與合并。同時，在未來房產(chǎn)稅立法中應(yīng)明示立法目標，公布相關(guān)立法資料;當法律條文適用存有分歧時，通過立法解釋或司法解釋進行釋明，防止行政機關(guān)操縱解釋權(quán)，侵害納稅人權(quán)益。在稅收收入管理環(huán)節(jié)，應(yīng)確保房產(chǎn)稅稅收收入?？顚Ｓ茫瑢⒎慨a(chǎn)稅收入合情合理地使用在地方公共服務(wù)提供與城市開發(fā)建設(shè)上。

土地出讓金在房地產(chǎn)相關(guān)收費當中占絕對比重，改革應(yīng)借鑒發(fā)達國家將土地和建筑物結(jié)合起來一起開征的經(jīng)驗，建立新的房和地合一的房地產(chǎn)稅。雖然土地出讓金制度有其存在的必要性，但是為確保我國整體稅費水平不增加，在進行房產(chǎn)稅改革的同時，對土地出讓金制度進行相應(yīng)的配套改革是合理且必要的，在測算房產(chǎn)稅增量的同時，對土地出讓金進行相應(yīng)額度的減縮。再輔之以其他行政調(diào)控手段以降低房價，減輕房屋所有人的經(jīng)濟負擔，真正落實結(jié)構(gòu)性減稅的政策目標，實現(xiàn)地方政府財政收入的可持續(xù)性。

為厘清房地產(chǎn)租稅費體系，應(yīng)對相關(guān)收費進行清理。房地產(chǎn)行業(yè)的收費名目繁多、現(xiàn)有條例規(guī)范程度低，需要取消不合理的行政性收費，改革為規(guī)范的稅收形式。

（四）管理部門提高征管水平

為了消減群眾的抵觸心理，管理部門在管理時應(yīng)該更加透明，適當披露試點的相關(guān)信息，并且在未來開征房地產(chǎn)稅后將稅收收入的用途向社會公眾公開。同時應(yīng)完善居民不動產(chǎn)信息登記制度，保障不動產(chǎn)交易安全，少保障房建設(shè)分配中的尋租腐敗行為。房地產(chǎn)稅是以評估值為計稅依據(jù)征收的稅種，對管理部門在對房地產(chǎn)和土地等資源的評估提出了更高要求。管理部門需要培養(yǎng)對當前房地產(chǎn)市場有全面認識并有一定研究的專業(yè)團隊，且借鑒國外成熟經(jīng)驗并結(jié)合我國國情制定科學(xué)的評估方案。其次強化基礎(chǔ)資料收集，重視價格信息的客觀性，在進行搜集信息和評估過程中充分運用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)。最后要引入爭議解決機制，堅持系統(tǒng)評估和人工評估相結(jié)合，對實際工作中產(chǎn)生的爭議建立科學(xué)的解決機制。

（五）先試點再推廣，逐步實施

房地產(chǎn)的推進稅改革不可能一蹴而就，進行改革的制度設(shè)計時需要謹慎推進，需要政府在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，認清改革的方向與邏輯，切實落實改革政策，充分開明地回應(yīng)反對意見，積穩(wěn)妥地推進制度創(chuàng)新，推動試點地區(qū)方案優(yōu)化。

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作者簡介：

朱瑤，2000年1月出生，女，漢族，福建，本科，稅收學(xué)。