盧霖一

摘 要：土地財政，是指政府利用土地所有權(quán)與管理權(quán)進行財政收支和利益分配，被稱為第二財政。當前，我國地方政府土地財政的快速增長特別是土地出讓金的過度膨脹引發(fā)了一系列經(jīng)濟，社會問題，受到了學(xué)術(shù)界和社會輿論的廣泛關(guān)注.土地出讓收益的高漲導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)過度繁榮，干擾市場經(jīng)濟運行，構(gòu)成地區(qū)的經(jīng)濟風險;征地補償標準過低，失地農(nóng)民權(quán)益受損，征地糾紛頻發(fā)，影響地區(qū)的社會穩(wěn)定;土地交易中不規(guī)范運作引發(fā)尋租行為，構(gòu)成地方法律與道德風險.本文以某安置房換地為例，從不同方面分析土地財政的各種風險，以期起到拋磚引玉之用。

關(guān)鍵詞：土地政策;法律風險;對策

1 土地財政的成因

土地財政的形成背景應(yīng)該是多方面的：（1）1994年的分稅制改革后，稅源廣、稅基寬、好征收的稅種化歸中央，中央還獨享消費稅、車輛稅、關(guān)稅、增值稅和營業(yè)稅的大部分，形成了“財權(quán)向上、事權(quán)向下”的行政模式，財權(quán)過分集中在中央政府，地方不得不另辟蹊徑，土地財政應(yīng)運而生;（2）政績考核中重視GDP指標，忽視文化、社會保障因素，環(huán)保法成軟法;（3）土地產(chǎn)權(quán)制度，《憲法》和《土地法》規(guī)定城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有;（4）地方和企業(yè)的融資關(guān)系，用土地作為抵押，獲得銀行貸款，拉動融資。地價不僅影響賣地收入，而且在很大程度上決定了地方政府債務(wù)融資的規(guī)模。官方統(tǒng)計，目前有各類地方政府融資平臺8000多個，貸款余額近9萬億，相當于中央和地方政府一年的財政預(yù)算總收入。（5）支出增長過快，特別是金融危機期間，執(zhí)行拉動內(nèi)需的政策，各地無不大干快上，地鐵、公路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施投資猛增。支出超過收入，地方政府只好用賣地收入和土地抵押貸款彌補不足。

2 土地財政的形態(tài)與效應(yīng)

土地財政的形態(tài)是指土地財政的收入形式。

（1）出讓金收入 地方政府利用手中土地出讓獲得直接收入，為預(yù)算外收入。憲法規(guī)定：為了公共利益政府有權(quán)征收農(nóng)村的土地，征收后抬高地價，收取出讓金，或者對城市建筑物拆遷后出讓，出讓收入少部分補償被拆遷人，絕大部分回籠財政;（2）稅收收入 為預(yù)算內(nèi)收入，地方政府享有的稅種中城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、車船稅、宴席稅、契稅，其中大部分與土地稅收直接相關(guān)，此外還有間接稅收收入，如企業(yè)所得稅、房產(chǎn)類稅收。除外政府相關(guān)收費收入。10年代中期，一線城市的土地出讓收益已超過預(yù)算外收入的四五倍，某省會城市的年土地出讓金收入，占年財政收入的73%。

土地財政的效應(yīng)有正負兩方面，從正反面看，它亟大地補充了政府財政支出的不足，也推動了城市化進程，但是1、由于法律規(guī)定土地的使用年限為70年至40年，政府一次性收取了土地出讓金，寅時卯糧，必定影響代際關(guān)系的和諧;2、侵犯了“三農(nóng)”利益，現(xiàn)實中，土地被征收后收益的分配比例大致是政府65%、集體經(jīng)濟組織25%、農(nóng)民10%左右。

3 土地財政的法律風險

為了更直白的說明問題，舉個實例。Xy市開發(fā)區(qū)城房產(chǎn)管理局（以下稱“房管局”）與hl建工股份有限公司（以下稱“建工公司”）2008年4月7日簽訂《開發(fā)區(qū)拆遷安置區(qū)二區(qū)1標段及一區(qū)7A#樓工程建設(shè)項目投資協(xié)議》（以下簡稱“工程投資協(xié)議”）約定：工程總建筑面積約24942m2，建工公司為施工主體，房屋封頂后付總造價50%現(xiàn)金，剩余總造價50%采用以土地置換工程方式，由房管局向建工公司提供出讓手續(xù)完整的經(jīng)營性用地沖抵，由建工公司自主開發(fā)。另約定：高鐵站站前廣場兩側(cè)及周邊地價通過招拍掛方式確定，規(guī)劃許可的其他地塊首期約定價13.5萬元/畝;房管局不能提供置換地塊或提供地塊不能滿足建工公司合理需求時，建工公司有權(quán)選擇置換地塊，置換地塊上的拆遷賠償費由建工公司承擔，不計入投資。當工程款與地價款不等時，可繼續(xù)以地置換方式補償。在建工公司征地資金每畝3萬元到達房管局賬戶后、所需資料提交齊備之日起9個月內(nèi)辦理完所需地塊出讓手續(xù)及政府批文，建工公司依法取得土地使用權(quán)。同年5月6日《建設(shè)工程施工招標中標內(nèi)容》載明：房管局為建設(shè)單位，建工公司為中標單位，工程名稱為開發(fā)區(qū)拆遷安置小區(qū)二區(qū)1標段1#、2#、6#-8#、7A#樓，建筑面積26411.63m2，中標價18028263元。同日，房管局與建工公司簽訂《建設(shè)工程施工合同》，約定建筑面積26411.63㎡，合同金額18028263元。2008年11月18日，市國土資源局開發(fā)區(qū)分局（以下簡稱“國土分局”）與建工公司簽訂《建設(shè)用地意向協(xié)議書》（以下簡稱“用地意向協(xié)議”）約定：同意建工公司在工業(yè)城馬崗村按照規(guī)劃布局進行置換建設(shè)，征地約100畝，征地價格13.5萬元/畝，經(jīng)核定后總地價約為1350萬元（待實測后據(jù)實結(jié)算），待工程結(jié)束后，共同核算。另約定：置換地塊經(jīng)省政府批準征收后，協(xié)助公司以招拍掛方式取得土地使用權(quán)。

3.1 違背《招投標法》，國家機關(guān)與建設(shè)商串標

工程投資協(xié)議約定安置工程項目施工主體為建工公司，2008年5月6日形成《建設(shè)工程施工招標中標內(nèi)容》《建設(shè)工程施工合同》，《中華人民共和國招標投標法》第四十三條規(guī)定：“在確定中標人前，招標人不得與投標人就投標價格、投標方案等實質(zhì)性內(nèi)容進行談判?！薄吨腥A人民共和國招標投標法實施條例》第三十九條規(guī)定第三十九條：“禁止投標人相互串通投標。有下列情形之一的，屬于投標人相互串通投標：……（二）投標人之間約定中標人;……?！?/p>

3.2 違背《土地法》，國土政策拋棄一邊

工程投資協(xié)議中約定以經(jīng)營性土地置換項目工程總造價50%，置換地塊首期約定價13.5萬元/畝。第一，房管局非法定的土地出讓主體;第二，置換的方式涉嫌違反《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（國土資發(fā)〔2004〕71號）第二條 ：2002年7月1日《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》實施后，除原劃撥土地使用權(quán)人不改變原土地用途申請補辦出讓手續(xù)和按國家有關(guān)政策規(guī)定屬于歷史遺留問題之外，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地供應(yīng)必須嚴格按規(guī)定采用招標拍賣掛牌方式，其他土地的供地計劃公布后，同一宗地有兩個或兩個以上意向用地者的，也應(yīng)當采用招標拍賣掛牌方式供應(yīng)。第三，以協(xié)議出讓的方式置換地塊，與協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》（國土資發(fā)〔2006〕第114號）第4.3款規(guī)定：“……出讓國有土地使用權(quán)，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當采用招標、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式。第四，約定地價，涉嫌違反土地出讓定價程序。第五，土地置換項目，可能違反《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財綜〔2006〕68號） 第十條：“任何地區(qū)、部門和單位都不得以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企業(yè)改制”等各種名義減免土地出讓收入，實行“零地價”，甚至“負地價”，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入;也不得違反規(guī)定通過簽訂協(xié)議等方式，將應(yīng)繳地方國庫的土地出讓收入，由國有土地使用權(quán)受讓人直接將征地和拆遷補償費支付給村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民等。”