戰(zhàn)永潔 謝穎琦

[摘 要] 通過闡釋黑龍江省財政扶貧資金投入、分配、使用、監(jiān)督和評價狀況，針對其存在的資金分配制度不合理、資金投入針對性不足、資金使用管理效率低、資金監(jiān)督機制不規(guī)范和資金績效評價不科學(xué)等問題，提出了完善資金分配機制、加大資金投入力度、提高資金使用效率、規(guī)范資金監(jiān)督機制和強化資金績效評價等對策，為消除絕對和相對貧困預(yù)期決策提供有益的參考。

[關(guān)鍵詞] 扶貧開發(fā);財政扶貧資金;管理效率

[中圖分類號] F812.7[文獻標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）07-0015-02

改革開放以來，黑龍江省始終貫徹黨中央、國務(wù)院各項扶貧戰(zhàn)略部署。截止2020年2月，省內(nèi)20個國家級貧困縣、8個省級貧困縣全部脫貧摘帽，實現(xiàn)省內(nèi)98%建檔立卡貧困人口脫貧，貧困發(fā)生率降至0.07%;2020年內(nèi)可以完成現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧。但絕對貧困消除后，相對貧困情況仍將長期存在。黑龍江省扶貧資金中財政資金占90%以上，能否有效管理財政扶貧資金直接關(guān)系到全省扶貧開發(fā)工作的成效。

一、黑龍江省財政扶貧資金管理現(xiàn)狀

（一）財政扶貧資金投入

黑龍江省財政扶貧資金主要由中央、省級財政專項扶貧資金構(gòu)成。黑龍江省財政扶貧資金近年來穩(wěn)步遞增，資金總量較為充足。自2010年以來，黑龍江省財政扶貧專項資金投入總額呈現(xiàn)逐年上升趨勢，從2010年的4.25億元增長到2019年的45.3億元，年均增長率達30.1%。黑龍江省《關(guān)于印發(fā)<全省脫貧攻堅精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)退出實施方案>的通知》（2017）提出，2019年貧困人口的識別標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民人均純收入3550元，貧困人口退出的衡量標(biāo)準(zhǔn)是該戶年人均純收入穩(wěn)定超過當(dāng)年的國家標(biāo)準(zhǔn)線（4000元），且達到“兩不愁三保障”。

（二）財政扶貧資金分配

根據(jù)《黑龍江省財政專項扶貧資金管理辦法》（2017）第七條列示：采用因素法對黑龍江省財政專項扶貧資金進行分配。分配因素主要包括貧困狀況、政策任務(wù)和脫貧成效等。以扶貧發(fā)展資金和以工代賑資金為例，兩項資金分配的因素和權(quán)重均為：貧困狀況（70%）、任務(wù)目標(biāo)（20%）、脫貧成效（10%）。

（三）財政扶貧資金使用

根據(jù)《黑龍江省財政專項扶貧資金管理辦法》（2017）第三章規(guī)定：黑龍江省采用“資金跟隨項目”的財政扶貧資金使用方式，縣級政府具有使用權(quán)和項目審批權(quán)，項目具體實施主體是縣級的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水務(wù)局、扶貧辦等部門。資金使用方向主要包括給貧困人口放權(quán)讓利、提高貧困農(nóng)戶的自我發(fā)展能力、為貧困地區(qū)提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)3個方面。

（四）財政扶貧資金監(jiān)督

黑龍江省財政扶貧資金的監(jiān)督主要采取部門內(nèi)部監(jiān)督、審計監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的方式。2018年省扶貧辦、省財政廳發(fā)布了《關(guān)于完善扶貧資金項目公告制度的實施方案》，2019年5月黑龍江省財政廳成立脫貧攻堅小組及辦公室，專職負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，跟蹤督促落實脫貧攻堅相關(guān)工作的開展。

（五）財政扶貧資金績效評價

黑龍江省結(jié)合財政部制定的績效評價方法和本省實際制定細(xì)化評分表，采用以問題為導(dǎo)向的績效評價原則。黑龍江省績效評價指標(biāo)評分表共設(shè)有六項指標(biāo)，其中包括資金投入（5分）、資金撥付（5分）、項目安排（5分）、資金監(jiān)管（13分）、資金使用成效（72分）五項正向指標(biāo)，合計100分;第六項為加減分指標(biāo)，其細(xì)化指標(biāo)包括機制創(chuàng)新（+3分）、違規(guī)違紀(jì)（-15分）兩項。評分表中除資金監(jiān)管、資金使用成效和違規(guī)違紀(jì)的少部分內(nèi)容涉及財政審計監(jiān)督檢查及第三方抽查，其余各項數(shù)據(jù)均由各地政府自行上報。

二、黑龍江省財政扶貧資金管理的問題分析

（一）資金分配制度不合理

資金分配不能有效體現(xiàn)合理性：黑龍江省現(xiàn)行扶貧資金的因素分配方法，無法判斷各貧困縣政府是否會對客觀評價指標(biāo)中本地區(qū)因素進行控制，從而獲取更多的財政扶貧資金。資金分配難以兼顧公平與效益：在黑龍江省現(xiàn)行扶貧資金分配條件下，客觀因素高于績效評價的權(quán)重占據(jù)分配標(biāo)準(zhǔn)的60%以上，財政扶貧資金分配的促進作用不明顯。

（二）資金投入針對性不足

投入目標(biāo)識別標(biāo)準(zhǔn)單一。黑龍江省財政扶貧資金投入標(biāo)準(zhǔn)與國家標(biāo)準(zhǔn)一致，但省內(nèi)不同貧困縣的貧困狀況差異較大。對剛脫貧但極易反貧、容易遭受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不確定性的低收入人群，更缺乏長效、穩(wěn)定的財政扶貧資金投入機制。投入目標(biāo)瞄準(zhǔn)機制不健全。缺乏高效貧困人口動態(tài)管理系統(tǒng)，對貧困人口的識別和退出僅靠貧困人口的申報和駐村干部的肉眼辨認(rèn)，無法對貧困人口的進入和退出進行精確高效識別。

（三）資金使用管理效率低

貧困人口資金項目參與度低：黑龍江省扶貧項目的申報、管理過程均由政府部門內(nèi)部運作，貧困人口對項目的申報基本沒有話語權(quán)。資金項目缺乏地方特殊優(yōu)勢：黑龍江省貧困縣重點支持的產(chǎn)業(yè)項目，大多是蔬菜、大米、食用菌、肉雞等相似的初級產(chǎn)品項目。貧困縣扶貧項目庫中普遍缺乏后續(xù)深加工產(chǎn)業(yè)鏈條，且對人才的需求與貧困地區(qū)的人力資源稟賦存在巨大落差。

（四）資金監(jiān)督機制不規(guī)范

扶貧資金審計監(jiān)督不到位：黑龍江省審計部門資源有限，無法對每一項財政扶貧資金的使用進行有效監(jiān)督。現(xiàn)階段主要采用財政扶貧資金的事后跟蹤審計監(jiān)督機制，尚未建立事前預(yù)防的審計監(jiān)督體系。扶貧資金監(jiān)督系統(tǒng)不健全：根據(jù)查詢黑龍江省各地政府網(wǎng)站顯示，僅公示公告扶貧項目的起始階段，但對項目具體實施、完成和后續(xù)收益等信息均未在地方政府網(wǎng)站披露。財政扶貧資金使用過程中沒有群眾的參與且無第三方監(jiān)督，群眾監(jiān)督難以發(fā)揮作用。

（五）資金績效評價不科學(xué)

績效評價主體缺乏獨立性：黑龍江省財政扶貧資金績效評價工作以各地上報為主，扶貧辦為資金績效評價的主體，各貧困縣財政扶貧資金的績效評價很少涉及第三方專業(yè)評價機構(gòu)。缺少持續(xù)反貧能力的評價：現(xiàn)行的績效評價辦法缺乏對貧困人口自我發(fā)展能力的考核，以致貧困縣很難避免將自身政績與扶貧績效結(jié)果相掛鉤，更傾向于將資金投向粗放型、較大型產(chǎn)業(yè)投資項目。

三、提升黑龍江省財政扶貧資金管理效率的對策

（一）完善財政扶貧資金分配機制

構(gòu)建以產(chǎn)出效果為導(dǎo)向的資金分配體系。黑龍江省可制定推廣以扶貧產(chǎn)出效果為導(dǎo)向的財政扶貧資金分配機制。構(gòu)建以扶貧資金效益指標(biāo)、資金應(yīng)用率效果、項目實施程度等指標(biāo)為核心的動態(tài)調(diào)整的評價指標(biāo)體系。設(shè)定相關(guān)指標(biāo)，集中對所轄貧困縣的客觀條件進行打分評估，根據(jù)評估結(jié)果將貧困縣分成3組，根據(jù)不同地區(qū)的不同的打分情況，設(shè)定客觀因素和政策性因素在資金分配中的權(quán)重。

（二）加大財政扶貧資金投入力度

投入目標(biāo)識別標(biāo)準(zhǔn)差異化和層次化：建立雙重、物價水平動態(tài)的貧困標(biāo)準(zhǔn);根據(jù)地區(qū)發(fā)展情況分區(qū)域、分類制定地區(qū)間差異化的貧困標(biāo)準(zhǔn)[1]。投入目標(biāo)瞄準(zhǔn)機制動態(tài)化和精準(zhǔn)化：將每年的財政扶貧資金預(yù)留一定比例設(shè)立專項扶貧補助基金;利用建檔立卡貧困戶、養(yǎng)老保險、企業(yè)工商登記、醫(yī)療保險、銀行反饋等信息，及時采取與其相適應(yīng)的穩(wěn)定脫貧和防返貧措施，建立對貧困人口和貧困鄉(xiāng)的動態(tài)測評系統(tǒng)。

（三）提高財政扶貧資金使用效率

加大貧困地區(qū)人力資源的開發(fā)力度：借鑒相關(guān)省份經(jīng)驗，全省各貧困地區(qū)可結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，財政出資聘請相關(guān)技術(shù)人員，對貧困人口進行種養(yǎng)殖等方面的技術(shù)培訓(xùn)。提升扶貧項目精準(zhǔn)度和抗風(fēng)險能力：黑龍江省各貧困縣應(yīng)充分利用本地優(yōu)勢資源，形成有核心競爭力的特色產(chǎn)業(yè)集群;加大對周邊貧困縣財政扶貧項目的考察和調(diào)研，確保地區(qū)間扶貧項目產(chǎn)成品不形成惡性競爭;設(shè)立財政扶貧資金項目市場風(fēng)險補償基金。

（四）規(guī)范財政扶貧資金監(jiān)督機制

加強對財政扶貧資金的審計監(jiān)督：黑龍江省各級審計部門對財政扶貧項目，應(yīng)進行事前、事中和事后的全過程審計監(jiān)督[2];政府可委托具有資質(zhì)的會計師事務(wù)所對部分財政扶貧資金項目進行專項審查工作。建全多維財政扶貧資金監(jiān)管系統(tǒng)：建立全省財政扶貧項目的動態(tài)監(jiān)控平臺;黑龍江省可設(shè)立專項扶貧監(jiān)管基金，由第三方人士組成扶貧資金監(jiān)督委員會。

（五）強化財政扶貧資金績效評價

完善財政扶貧資金績效評價的內(nèi)容和指標(biāo)：黑龍江省應(yīng)在績效評價指標(biāo)中細(xì)化體現(xiàn)貧困農(nóng)戶的參與程度、自身發(fā)展能力是否得到提高、項目是否具有生產(chǎn)和扶貧可持續(xù)性等內(nèi)容[3];強化第三方參與扶貧資金績效評價的力度：黑龍江省可以設(shè)置扶貧績效評價的專項基金，保證專業(yè)化評估機構(gòu)的支出經(jīng)費，設(shè)置專業(yè)評估人員準(zhǔn)入門檻。

[參考文獻]

[1]裴育，李丹，陳歡.財政轉(zhuǎn)移支付是“輸血”還是“造血”——基于國定扶貧縣的實證研究[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2019，40（6）：22-39.

[2]徐向真，段曼曼.扶貧資金審計的問題演化與問責(zé)效果——來自2013～2017年審計署公告的研究[J].財會月刊，2019（14）：122-128.

[3]烏蘭.優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧財政政策[J].人民論壇，2019（19）：92-93.

[責(zé)任編輯：高萌]