金濤 吳如巧

修回日期：2020-04-28

基金項(xiàng)目：司法部國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“環(huán)境行政公益訴訟路徑研究”（18SFB3025）;重慶大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)面上項(xiàng)目“新媒體時(shí)代司法回應(yīng)輿論干預(yù)對(duì)策研究”（106112017CDJXY080006）

作者簡介：金濤（1975—），男，重慶人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士進(jìn)修生，Email：343014592@qq.com;吳如巧（1981—），男，安徽淮南人，重慶大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要從事訴訟法學(xué)、司法制度與證據(jù)法學(xué)研究。

摘要：檢察行政公益訴訟雖為保護(hù)公共利益而生，但其在本質(zhì)上仍然是一種訴訟，在程序規(guī)則構(gòu)造上理應(yīng)遵循公正原則。目前我國法律和相關(guān)司法解釋只對(duì)檢察行政公益訴訟制度作出了原則性規(guī)定，尚存在檢察機(jī)關(guān)角色定位模糊、訴訟啟動(dòng)條件具體標(biāo)準(zhǔn)缺乏、舉證責(zé)任分配規(guī)則不明晰等影響訴訟公正性的因素，急需從限制檢察機(jī)關(guān)的恣意性、確保程序的科學(xué)性和法官的中立性、保障程序的平等性及行政機(jī)關(guān)的參與性等方面補(bǔ)強(qiáng)該程序在公正性方面的欠缺，以確保檢察行政公益訴訟制度的建構(gòu)符合訴訟的本質(zhì)及規(guī)律。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān);行政公益訴訟;程序規(guī)則;標(biāo)準(zhǔn);公正

中圖分類號(hào)：D925;D9263文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：10085831（2020）04018412

一、問題的提出

檢察行政公益訴訟制度的建立有其必然性，是公益訴訟制度發(fā)展以及公益保護(hù)迫切需要和政治力量推動(dòng)的必然結(jié)果。在我國，“公益訴訟”概念萌發(fā)于20世紀(jì)90年代，主要源于對(duì)社會(huì)公共利益保護(hù)的需要以及國外公益訴訟知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的傳入[1]。在司法實(shí)務(wù)方面，在公益訴訟制度正式入法之前，就已經(jīng)出現(xiàn)少量有別于傳統(tǒng)訴訟的案例，在這些案例中，原告所提出的訴訟請(qǐng)求具有較為明顯的維護(hù)社會(huì)公共利益的色彩，因而被稱為“公益訴訟”。比如1996年，福建市民丘建東因當(dāng)?shù)剜]電部門未執(zhí)行夜間長途電話半價(jià)收費(fèi)規(guī)定，把郵電局告上法庭，獲得1.2元電話費(fèi)返還，這起案件被譽(yù)為我國“公益訴訟第一案”①。此后，在推進(jìn)依法治國、依法行政的大背景下，人們依法維權(quán)的意識(shí)不斷增強(qiáng)，解決“公地悲劇”、環(huán)境資源等公益侵害問題日益成為廣泛共識(shí)，同時(shí)，鑒于傳統(tǒng)訴訟制度在保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益方面的不足或不能，以保護(hù)公益名義所提起的訴訟案例，尤其是生態(tài)環(huán)境、消費(fèi)者權(quán)益、國有土地使用權(quán)出讓、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域的新型公益訴訟案例日益增多。正是在這樣的背景下，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入了公眾、學(xué)界及政界的視野，因?yàn)樗麄儽绕渌黧w更適合充當(dāng)這個(gè)重要角色，更有能力和優(yōu)勢(shì)擔(dān)當(dāng)這個(gè)重大職責(zé)使命

正如習(xí)近平總書記在致第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)的賀信中指出，檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任;中國檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)懲治和預(yù)防犯罪、對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督等職責(zé)，是保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的一支重要力量;由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。中國政法大學(xué)終身教授，博士研究生導(dǎo)師，中國行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長應(yīng)松年認(rèn)為：“由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有效彌補(bǔ)了實(shí)踐中一些損害國家利益和社會(huì)公共利益的案件無人提起訴訟的問題，對(duì)于維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，具有重要作用?！?。

中共第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中明確提出要“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，在會(huì)上，習(xí)近平總書記就這個(gè)問題作了專門說明

參見《習(xí)近平關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定>的說明》。習(xí)近平總書記指出：“在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，如國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等，由于與公民、法人和其他社會(huì)組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)?！?，這是我國從政治上確立推動(dòng)檢察公益訴訟制度發(fā)展的一個(gè)鮮明標(biāo)志。2017年6月27日，全國人大常委會(huì)在總結(jié)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟兩年試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了修改，在其中專門增加了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的條款，在我國立法上第一次確立了檢察行政公益訴訟制度。2018年2月最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高解釋》），為我國檢察行政公益訴訟的實(shí)施提供了明確的規(guī)范參照。

從修改之后的《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定來看，檢察機(jī)關(guān)是當(dāng)前能夠提起行政公益訴訟的唯一合法主體，其他主體均不具備起訴資格。此外，相關(guān)規(guī)定還賦予了檢察機(jī)關(guān)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的權(quán)力，并將這種權(quán)力嵌入了行政公益訴訟程序中。不難發(fā)現(xiàn)，此種制度安排已經(jīng)基本上顛覆了傳統(tǒng)行政訴訟“民告官”“主觀訴訟”等理論

《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。。而兩高共同出臺(tái)《兩高解釋》后，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在行政公益訴訟實(shí)務(wù)中也日益形成以保護(hù)公益為共同目標(biāo)的相互溝通、配合、支持的緊密工作關(guān)系;同時(shí)，自檢察行政公益訴訟試點(diǎn)工作開始，出現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)勝訴率極高，幾乎達(dá)到100%勝訴的現(xiàn)象

參見《關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)在全國檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)工作中作出突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人的決定》：“截至2017年6月，各試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9 053件……提起訴訟案件1 150件……起訴案件中，審判機(jī)關(guān)判決結(jié)案437件，全部支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。”（檢察日?qǐng)?bào)微信公眾號(hào)，《公益訴訟試點(diǎn)兩年，這些檢察院檢察官貢獻(xiàn)突出受到表彰》，最高人民檢察院 ，2017-11-30。https：//mp.weixin.qq.com/s？__biz = MzA4MjQ5MzIxNQ%3D%3D&idx=2&mid=2650481373&scene=21&sn=9758e29ee8f28d7ddb2ff26343dcfa25）。。這些現(xiàn)象，一方面充分反映了檢察行政公益訴訟在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，以及保護(hù)公共利益方面所發(fā)揮的重要作用;但另一方面也不能不讓人質(zhì)疑——建立在公益保護(hù)基礎(chǔ)上的檢察行政公益訴訟，是否存在檢察權(quán)捆綁審判權(quán)而有違憲法精神或訴訟規(guī)律之嫌[2]？換言之，檢察監(jiān)督權(quán)和檢察行政公益訴權(quán)在訴訟領(lǐng)域的合璧運(yùn)行，會(huì)否產(chǎn)生訴訟構(gòu)造失衡、行政權(quán)受到過度或不合理干預(yù)、腐敗等風(fēng)險(xiǎn)？是否有必要對(duì)檢察行政公益訴訟程序規(guī)則的公正性加以檢視，以避免違背訴訟的本質(zhì)和規(guī)律？在檢察公益訴訟案件數(shù)量日益增多的現(xiàn)實(shí)情況下

參見最高人民檢察院工作報(bào)告（第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，曹建明，2018年3月9日）。2015年7月起在13個(gè)省區(qū)市860個(gè)檢察院開展為期兩年的試點(diǎn)，辦理公益訴訟案件9 053件。2017年6月全國人大常委會(huì)修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，正式確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度;2017年7月以來，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件10 925件（http：//www.spp.gov.cn/spp/gzxx/index.shtml）。，前述問題值得警惕。正如有學(xué)者所指出的，試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件全部勝訴，這并不符合訴訟規(guī)律[3]。

提出以上問題并不是主觀臆斷，而是源于對(duì)檢察行政公益訴訟產(chǎn)生背景、訴訟與公益保護(hù)之間的關(guān)系、有關(guān)程序規(guī)則以及當(dāng)前司法實(shí)務(wù)等多方面的思考和分析

關(guān)于檢察行政公益訴訟在試點(diǎn)中所顯露出的若干問題，可參見孔祥穩(wěn)、王玎、余積明《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)工作調(diào)研報(bào)告》（《行政法學(xué)研究》，2017年第5期87-98頁）。，主要目的是希望能從另一個(gè)維度對(duì)檢察行政公益訴訟制度的相關(guān)程序規(guī)則加以檢視，以保證在尊重和遵循訴訟制度的本質(zhì)和基本規(guī)律的前提下，使檢察行政公益訴訟制度的功能價(jià)值得以充分發(fā)揮，進(jìn)而使具有中國特色的檢察公益訴訟制度能夠朝著正確方向健康發(fā)展。

二、檢視基礎(chǔ)：公益訴訟的本質(zhì)及其程序公正性標(biāo)準(zhǔn)問題

（一）公益訴訟的本質(zhì)問題

訴訟的本質(zhì)是社會(huì)主體為了解決糾紛而進(jìn)行的交涉與最終達(dá)成的合意[4]，爭議性、中立性、公正性是訴訟的本質(zhì)屬性，缺少其中任意一個(gè)屬性，都不構(gòu)成現(xiàn)代意義上的訴訟。許慎在其著作《說文解字》中提出：“訴，告也;訟，爭也……以手曰爭，以言曰訟?！睆淖置嫔峡?，“訴”=“言”+“斥”，意思是指提出或發(fā)出排斥對(duì)方的言論，也就是控訴、告發(fā)或者控告對(duì)方;“訟”=“言”+“公”，意思是指將彼此之間各執(zhí)一詞而相持不下的爭辯、糾紛等提交給公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，以期在公共權(quán)力機(jī)構(gòu)處得到公平、公正的裁斷，而“言”則是訴訟各方對(duì)所爭辯事物（原型）所作的語言文字表達(dá)（模型）。在西方人的觀念中，訴訟則是指法庭處理案件與糾紛的活動(dòng)過程或程序。一般認(rèn)為，“訴訟”這一概念是日本古代從我國學(xué)去并賦予其現(xiàn)代意義，而我國在清朝末年時(shí)又從日本的法律術(shù)語中轉(zhuǎn)引回來的。自此以后，我國在法律上即明確用“訴訟”這一概念來表示“打官司”，也就是由一方告訴、告發(fā)或控告，并由國家的權(quán)威機(jī)構(gòu)（官府）來解決控訴方與被告方的爭議或糾紛的一項(xiàng)活動(dòng)[5]。

結(jié)合前述分析，我們可以對(duì)“訴訟”這一概念作如下界定，即訴訟就是國家專門（司法）機(jī)關(guān)在雙方當(dāng)事人等訴訟參與人的參加下，依據(jù)法律賦予和規(guī)定的權(quán)限和程序，解決當(dāng)事人之間具體紛爭的活動(dòng)。從這一概念出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人雙方的糾紛或爭議是產(chǎn)生訴訟的前提，此為訴訟的爭議屬性，沒有爭議就沒有啟動(dòng)訴訟的必要;訴訟必須有一個(gè)當(dāng)事人雙方共同認(rèn)可的、權(quán)威的裁判者即法院或法官，而法院或法官在訴訟中必須保持中立，不偏向任何一方，此為訴訟的中立屬性，否則就不會(huì)被當(dāng)事人雙方共同認(rèn)可，訴訟也就失去了正當(dāng)性基礎(chǔ)或存在的價(jià)值意義;訴訟必須按照法定的程序規(guī)則進(jìn)行，而程序規(guī)則對(duì)當(dāng)事人雙方必須公正，此為訴訟的公正屬性，訴訟程序規(guī)則不公正，就難以保證訴訟的正常進(jìn)行，難以保證法院或法官的中立和權(quán)威。所以，無論是什么性質(zhì)或種類的訴訟，包括傳統(tǒng)的行政訴訟、刑事訴訟、民事訴訟，抑或較為特殊的公益訴訟，都必須具備這三個(gè)本質(zhì)屬性，否則就不成其為訴訟。就檢察行政公益訴訟而言，無論其具有什么樣的新特點(diǎn)，也無論與傳統(tǒng)行政訴訟有多大的差異，其始終還是一種訴訟，亦必須符合訴訟的本質(zhì)和規(guī)律

參見高家偉《檢察行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)》（《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第2期19-29頁）。文章提出檢察行政公益訴訟有三大理論基礎(chǔ)，即分權(quán)制衡原理、公益有限原理和訴訟類型化原理，這些理論有助于確立檢察公益訴訟制度有效運(yùn)行的基本原則，明確完善檢察公益訴訟制度的基本思路，豐富和完善有關(guān)司法解釋的內(nèi)容。。

公益訴訟的本質(zhì)問題不僅僅是訴訟的本質(zhì)問題，還涉及一個(gè)重要命題，即：能否把公益訴訟簡單理解為“為了公益保護(hù)的訴訟”？這需要對(duì)訴訟與公益保護(hù)的關(guān)系問題進(jìn)行辨析，只有把這個(gè)命題搞清楚，才能真正理解公益訴訟的本質(zhì)問題，從而為檢察行政公益訴訟制度的建構(gòu)提供正當(dāng)性基礎(chǔ)，這也是進(jìn)一步展開討論其程序公正性問題的內(nèi)在邏輯。

訴訟不是天然地為了保護(hù)公益而存在的，定紛止?fàn)帯⒕S護(hù)秩序是它存在的首要價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，無論是保護(hù)公益還是保護(hù)私益，無論是誰提起訴訟，它都追求中立和公正，這是由訴訟的本質(zhì)和規(guī)律所決定的[6]。但同時(shí)，保護(hù)公益可以通過訴訟來實(shí)現(xiàn)，在這里訴訟成為了維護(hù)公益的一種手段或途徑。程序法理論認(rèn)為，在利益受到損害時(shí)，受害者有權(quán)向法院起訴，請(qǐng)求司法救濟(jì)，這是訴訟制度的功能和價(jià)值之一。公益訴訟在我國的出現(xiàn)和發(fā)展，固然體現(xiàn)了對(duì)公共利益加以保護(hù)的緊迫需要，但如下問題仍然值得追問，是否只有或必須依靠訴訟手段來保護(hù)公益？在所有保護(hù)公益的手段中，訴訟應(yīng)該居于什么順位？對(duì)這些問題的回答，能讓我們更加清晰地認(rèn)識(shí)訴訟與公益保護(hù)之間的關(guān)系。

從我國憲法和法律的有關(guān)規(guī)定看，目前公益保護(hù)制度的總體框架已經(jīng)基本形成

我國目前公益保護(hù)制度沒有集中統(tǒng)一規(guī)定，但涉及國家利益和社會(huì)公共利益的有關(guān)內(nèi)容在法律中已有體現(xiàn)?！稇椃ā返?6條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！钡?1條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！薄缎谭ā返?條明確規(guī)定其任務(wù)是“用刑罰同一切犯罪行為作斗爭，以……保護(hù)國有財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)……”。行政法律規(guī)范的重要功能之一就是保護(hù)公共利益，如《環(huán)境保護(hù)法》針對(duì)環(huán)境公益保護(hù)，第6條第2款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”第10條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理;縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！钡?8條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟……”《行政訴訟法》第25條第4款和《民事訴訟法》第55條亦對(duì)公益訴訟制度作了明確規(guī)定。。而從公益保護(hù)的主體和途徑看，依據(jù)憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，人大機(jī)關(guān)可以借助立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使來實(shí)現(xiàn)對(duì)公益的保護(hù)，行政機(jī)關(guān)可以借助行政權(quán)的行使來實(shí)現(xiàn)對(duì)公益的保護(hù)。此外，檢察機(jī)關(guān)可以通過行使檢察權(quán)或法定訴權(quán)實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)，審判機(jī)關(guān)可以通過行使審判權(quán)實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)，社會(huì)組織和團(tuán)體可以依照法定訴權(quán)實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)，公民可以通過信訪、舉報(bào)等途徑實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)，媒體則可以通過對(duì)破壞公益行為的曝光實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)。不難發(fā)現(xiàn)，能夠保護(hù)公益的主體和途徑很多，訴訟只是保護(hù)公益的手段或途徑之一。因?yàn)樵V訟處在終局性的地位，是社會(huì)矛盾糾紛化解的最后一道程序，公益訴訟在實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的各種手段或途徑中理應(yīng)處于最末順位。檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟程序應(yīng)秉持最后救濟(jì)要件，亦即只有在行政手段和私益行政訴訟均缺位的時(shí)候，才能夠考慮采用行政公益訴訟這一“最后救濟(jì)”手段，以避免在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期由于盲目的公益保護(hù)熱情，無節(jié)制地使用行政公益訴訟，枉費(fèi)司法資源[7]。

綜上所述，公益訴訟不應(yīng)被淺顯地理解為“為了保護(hù)公益的訴訟”，這樣的理解在邏輯出發(fā)點(diǎn)上就把“訴訟”矮化為一種手段或途徑，似乎“訴訟”天然應(yīng)該服從或服務(wù)于“保護(hù)公益”，從而忽視了“訴訟”本身更為根本、更為重要的使命和價(jià)值，即保持中立、追求公正、定紛止?fàn)?、維護(hù)秩序。特別是公正價(jià)值，離開它，依附于訴訟的諸多司法功能包括“保護(hù)公益”便無從談起。正確的理解應(yīng)該是，公益訴訟是“公益保護(hù)需要”與“訴訟”的結(jié)合，而這個(gè)結(jié)合有其內(nèi)在的要求，即以尊重“訴訟”自身性質(zhì)和規(guī)律為基礎(chǔ)，并且在窮盡公益保護(hù)其他手段或途徑的前提下，依靠“訴訟”作出具有終局意義的裁判。至于裁判的結(jié)果是否能夠達(dá)到保護(hù)公益的目的，這對(duì)于“訴訟”本身而言，不是它的責(zé)任或使命，也不應(yīng)成為其關(guān)注的焦點(diǎn)。

（二）公益訴訟程序的公正性標(biāo)準(zhǔn)問題

檢視檢察行政公益訴訟制度的公正性，必須將關(guān)注點(diǎn)置于程序公正性問題上，也就是說判斷其程序規(guī)則是否公正的標(biāo)準(zhǔn)是什么？在這個(gè)問題上，不同的人有不同角度的體會(huì)和理解，的確很難給出一個(gè)“放之四海而皆準(zhǔn)”的真理般的答案來，能在一定的歷史時(shí)期、一定的時(shí)代條件下，在一定群體中形成一個(gè)比較普遍的共識(shí)就很不容易了。

根據(jù)筆者目前收集學(xué)習(xí)的文獻(xiàn)資料看，對(duì)于法律程序公正性及其標(biāo)準(zhǔn)的研究總體上還是形成了不少共識(shí)。季衛(wèi)東教授認(rèn)為程序公正性的實(shí)質(zhì)是排除恣意因素，保證決定的客觀正確[8]。龔祥瑞教授認(rèn)為，“公正”從法律上看有三點(diǎn)最基本的要求，即法院不偏聽偏信;法院告訴當(dāng)事人受控事由;法院允許當(dāng)事人為自己申辯[9]。孫笑俠教授認(rèn)為，現(xiàn)代法治社會(huì)中程序公正的實(shí)現(xiàn)，要求程序須具備六大屬性，即：民主性、控權(quán)性、平等性、公開性、科學(xué)性和文明性。離開了這六方面，程序公正將難以實(shí)現(xiàn)[10]。陳桂明教授認(rèn)為，程序公正要素包括以下五方面內(nèi)容，即：程序規(guī)則科學(xué)、法官保持中立、當(dāng)事人雙方地位平等、訴訟程序透明、司法機(jī)關(guān)權(quán)力受到制約與監(jiān)督[11]。肖建國教授認(rèn)為，訴訟程序公正最低標(biāo)準(zhǔn)的確立，應(yīng)當(dāng)從如下兩個(gè)方面著手：（1）訴訟架構(gòu)。其實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)包括法官中立原則和當(dāng)事人平等原則。（2）動(dòng)態(tài)過程。其實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)包括程序參與原則、程序公開原則和程序維持原則[12]。李祖軍教授認(rèn)為，在程序公正的諸項(xiàng)內(nèi)容中尤為重要的是程序主體地位的確立與強(qiáng)化、以訴訟主體確信的事實(shí)為定案依據(jù) 、審判者中立的立場(chǎng)[13]。

綜上觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，檢察行政公益訴訟程序公正性標(biāo)準(zhǔn)的確立，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公益訴訟的本質(zhì)或訴訟與公益保護(hù)的關(guān)系，采用平等原則、中立原則、民主原則、公開原則、科學(xué)原則。這些原則在中外學(xué)界早已有過深入的探討，積累了大量的實(shí)踐和理論素材，具體內(nèi)容可參見以上引用的有關(guān)學(xué)術(shù)資料，在這里就不再作過多贅述，只簡要說明一下個(gè)人對(duì)這些原則內(nèi)涵的理解，以便于對(duì)本文進(jìn)一步展開論述。具體而言，平等原則是指程序?qū)τ诋?dāng)事人雙方在身份地位、權(quán)利義務(wù)的規(guī)定上給予同等的尊重和關(guān)注;中立原則是指通過程序的規(guī)定能夠使法官在任何時(shí)候、任何條件下都不偏向雙方當(dāng)事人任何一方;民主原則是指程序構(gòu)造上應(yīng)該讓當(dāng)事人雙方有足夠的、充分的表達(dá)或交流機(jī)會(huì)，防止“恣意”;公開原則是指程序應(yīng)該是以在“陽光下”“公眾看得見”的方式下進(jìn)行，接受社會(huì)監(jiān)督;科學(xué)原則是指在運(yùn)用科學(xué)技術(shù)、增強(qiáng)合理性、提高效率等方面為程序公正提供支撐，確保還原案件的事實(shí)真相，進(jìn)而作出正確的判決或裁判。

三、規(guī)則檢視：檢察行政公益訴訟制度公正性的相關(guān)影響因素

（一）檢察機(jī)關(guān)的身份及其對(duì)程序規(guī)則公正性的影響

一是檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中的身份?！缎姓V訟法》第25條第4款和《兩高解釋》第21條第2款，均明確了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴權(quán)，同時(shí)也明確了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前置條件或訴前程序。檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定行使檢察權(quán)。在《行政訴訟法》中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前置條件或訴前程序，其實(shí)質(zhì)是檢察權(quán)的嵌入[14]，用以補(bǔ)強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履職的法律監(jiān)督。由此不難發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟訴前程序中的身份應(yīng)該是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其行使檢察權(quán)的方式是依法發(fā)出檢察建議，并以此督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。

二是檢察機(jī)關(guān)在訴訟程序中的身份。根據(jù)《行政訴訟法》和《兩高解釋》的有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟只要符合有關(guān)起訴條件，人民法院就應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。在訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的身份是“公益訴訟起訴人”，這一點(diǎn)也被前述司法解釋所明確

《兩高解釋》第4條規(guī)定：“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外?！薄睦碚撋现v，自人民法院受理檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟之日起，就進(jìn)入了區(qū)別于訴前程序的訴訟程序，而在這里檢察機(jī)關(guān)的身份發(fā)生了變化，從訴前程序中法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份變?yōu)榱嗽V訟當(dāng)事人或原告。這種身份的轉(zhuǎn)變是由訴訟程序構(gòu)造的基本原理所決定的。在行政公益訴訟的程序架構(gòu)中，“控辯審”三種角色分別由檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)扮演，盡管檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都是公權(quán)力機(jī)關(guān)，但他們作為訴訟參與人在程序法上具有平等的訴訟地位，也平等地享有訴訟權(quán)利、履行訴訟義務(wù)。對(duì)于審判機(jī)關(guān)來說，檢察機(jī)關(guān)作為原告方當(dāng)事人，行政機(jī)關(guān)作為被告方當(dāng)事人，二者在適用法律上完全平等，在訴訟程序中不應(yīng)存在一方地位高于另一方的情況，二者的不同不過在于對(duì)案件事實(shí)和法律運(yùn)用的看法存在分歧而已。強(qiáng)調(diào)雙方當(dāng)事人享有平等的訴訟地位，意味著只要檢察機(jī)關(guān)是以當(dāng)事人身份參與訴訟而不是在監(jiān)督訴訟，其就不能再以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份去對(duì)待作為被告的行政機(jī)關(guān)，而必須接受程序法上關(guān)于當(dāng)事人的平等安排。因此，檢察機(jī)關(guān)在訴訟程序中的身份與訴前程序中的身份相比，二者性質(zhì)明顯不同，若僅以“公益訴訟起訴人”對(duì)檢察機(jī)關(guān)的身份加以籠統(tǒng)規(guī)定，顯然不妥。

三是檢察機(jī)關(guān)身份問題對(duì)訴訟公正性的影響。如前所述，在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)的身份是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使法律賦予的監(jiān)督權(quán);在訴訟程序中，檢察機(jī)關(guān)的身份理應(yīng)是原告方當(dāng)事人，依照法律規(guī)定行使當(dāng)事人的訴訟權(quán)利并履行當(dāng)事人的訴訟義務(wù)。此外，根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)亦有權(quán)對(duì)行政訴訟程序?qū)嵭蟹杀O(jiān)督

《行政訴訟法》第11條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！?。檢察機(jī)關(guān)身份的多重性是否會(huì)對(duì)訴訟的公正性造成影響，是一個(gè)值得分析的問題。首先，在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)是監(jiān)督者，行政機(jī)關(guān)是被監(jiān)督者，他們之間的法律地位顯然是不平等的。按照現(xiàn)有規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議基本不受限制，而行政機(jī)關(guān)只有接受監(jiān)督的義務(wù)，但問題在于，若檢察機(jī)關(guān)濫發(fā)檢察建議或者檢察建議本身存在問題，由誰來監(jiān)督糾正？抑或行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議提出異議時(shí)該向誰申訴？前述問題在現(xiàn)有規(guī)定中都沒有答案，這就使我們不得不從平等原則、民主原則的角度對(duì)訴前程序規(guī)則設(shè)計(jì)的公正性問題產(chǎn)生質(zhì)疑。其次，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟起訴人”身份提起行政公益訴訟并進(jìn)入訴訟程序之后，其角色定位仍然是模糊的，學(xué)界和實(shí)務(wù)界目前對(duì)此也是莫衷一是，存在“原告當(dāng)事人”“公訴人”等多種不同的認(rèn)識(shí)，而不同的認(rèn)識(shí)顯然會(huì)對(duì)審判程序規(guī)則構(gòu)造的平等性產(chǎn)生影響

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中是行政公訴人。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在訴訟中不是一方當(dāng)事人。與檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中以（刑事）公訴人的身份相對(duì)應(yīng)，在行政訴訟中其是在作為行政公訴人提起。檢察機(jī)關(guān)在三大訴訟中的目的是一致的，都是維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，其起訴是履行職務(wù)行為，訴訟的目標(biāo)不是勝訴而是維護(hù)法治統(tǒng)一和司法公正。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該作為行政公益訴訟的原告。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，其身份與公民、法人或其他組織因?yàn)樽陨砗戏?quán)益提起訴訟并無不同。為自身合法權(quán)益提起訴訟的為私益原告，檢察院為公共利益提起訴訟是公益原告。一般認(rèn)為，不同的定性影響到檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的程序設(shè)置。具體可參見李洪雷《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法治化路徑》（《行政法學(xué)研究》，2017年第5期54-57頁）。。此外，檢察機(jī)關(guān)角色定位的模糊亦會(huì)對(duì)法官的中立性產(chǎn)生不利影響。在檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的壓力下，法官在訴訟過程中可能會(huì)更關(guān)注檢察機(jī)關(guān)的意見，而對(duì)被告當(dāng)事人的意見關(guān)注不夠。若真的出現(xiàn)這種情形，三方訴訟架構(gòu)的重要內(nèi)容之一——審判中立——將難以獲得保障，訴訟的等腰三角結(jié)構(gòu)也將退化為線性結(jié)構(gòu)，訴訟的公正性更將成為無源之水[15]。

（二）訴訟啟動(dòng)條件具體標(biāo)準(zhǔn)的缺乏對(duì)公正性的影響

一是對(duì)行政機(jī)關(guān)“不依法履職”缺乏具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，具體程序規(guī)則不符合民主原則和科學(xué)原則，將影響審判的統(tǒng)一、公正。行政機(jī)關(guān)“不依法履職”是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要條件之一《兩高解釋》第21條第3款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?，但現(xiàn)有制度對(duì)于怎樣才算是“依法履職”，并沒有相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范。這一現(xiàn)實(shí)將會(huì)使檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及法院認(rèn)識(shí)上的分歧不可避免，給承辦法官帶來認(rèn)定上的困難，并可能造成不同地方相似案件判案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、結(jié)果迥異的不良后果。這里問題的關(guān)鍵，在于沒有明確“依法履職的程度”是依照行為意義上的標(biāo)準(zhǔn)來判斷，還是依照效果意義上的標(biāo)準(zhǔn)來判斷，缺乏相應(yīng)的程序規(guī)則。前者只要行政機(jī)關(guān)就某個(gè)案件依法采取了相應(yīng)措施，即可認(rèn)定為“依法履職”;而后者不僅要求行政機(jī)關(guān)具有依法采取措施的行為，還必須對(duì)采取措施的效果作出肯定性評(píng)價(jià)。典型案例如貴州省貞豐縣人民檢察院訴被告興仁縣環(huán)保局行政不作為案

參見貴州省普安縣人民法院行政判決書（2017）黔2323行初字3號(hào)。此案中，被告行政機(jī)關(guān)興仁縣環(huán)保局雖然履行了日常監(jiān)督管理、現(xiàn)場(chǎng)檢查、責(zé)令停止違法行為、限期改正、處以罰款、向本級(jí)政府報(bào)告停業(yè)或關(guān)閉等法律、法規(guī)所規(guī)定的幾乎所有程序及措施，但貞豐縣人民檢察院仍以貴州融華集團(tuán)投資有限責(zé)任公司興仁下山鎮(zhèn)遠(yuǎn)程煤礦產(chǎn)生的生態(tài)污污染依然存在為由，提起了環(huán)境行政公益訴訟（盡管從客觀上講，被告興仁縣環(huán)保局對(duì)此已無能為力，如礦山生態(tài)恢復(fù)緩慢等原因）（https：//www.lawxp.com/case/c40041884.html）。。這里同時(shí)也涉及另一個(gè)問題，即行政機(jī)關(guān)依法履職和檢察建議回復(fù)的時(shí)限問題，相應(yīng)的程序規(guī)則也與民主原則和科學(xué)原則不符?！秲筛呓忉尅返?1條第2款將行政機(jī)關(guān)依法履職并作出書面回復(fù)的時(shí)間確定為2個(gè)月以內(nèi)，緊急情形下的回復(fù)時(shí)間為15日以內(nèi)。從“依法履職”的行為意義標(biāo)準(zhǔn)看，2個(gè)月的時(shí)間偏長，不利于及時(shí)防止公益侵害或保護(hù)公益;而從“依法履職”的效果意義標(biāo)準(zhǔn)看，2個(gè)月的時(shí)間有可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)榧词剐姓C(jī)關(guān)及時(shí)依法采取了措施，也不一定能在2個(gè)月的時(shí)間內(nèi)絕對(duì)保證效果，比如，復(fù)雜或重大案件的辦理需要調(diào)查取證、行政處罰、行政復(fù)議或行政訴訟的時(shí)間較長，行政執(zhí)法對(duì)象的不配合或逃逸影響辦案效果，生態(tài)環(huán)境公益損害的恢復(fù)需要較長時(shí)間，行政機(jī)關(guān)履職會(huì)受到自然條件的限制，行政機(jī)關(guān)的履職行為需要經(jīng)過一定的法定程序，某些執(zhí)法案件需要多個(gè)相關(guān)部門的配合[16]?？傊簟耙婪穆殹闭J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不確定，缺乏民主、科學(xué)的程序規(guī)則，將對(duì)檢察行政公益訴訟程序規(guī)則的公正性造成較大的影響，既不利于維護(hù)審判的權(quán)威性，也不利于對(duì)公共利益的保護(hù)。

二是“國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不明導(dǎo)致選擇性司法不公等問題，有違程序科學(xué)性原則?！秲筛呓忉尅返?1條第1款規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的前提，是行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，并且導(dǎo)致國家利益或者社會(huì)公共利益受到了侵害。這也是檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的必經(jīng)程序和必要條件?！靶姓C(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”的情形，在定性上應(yīng)該不難作出正確的判斷;但對(duì)于“致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”的情形，目前尚沒有具體的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，即國家利益和社會(huì)公共利益損害達(dá)到何種程度以及多大范圍，檢察機(jī)關(guān)就可以提起行政公益訴訟，明顯有違程序科學(xué)性原則。同時(shí)，因缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致各地檢察機(jī)關(guān)選擇性司法，出現(xiàn)“抓住誰辦誰”的“恣意”情形，使被訴行政機(jī)關(guān)和相關(guān)企業(yè)產(chǎn)生不公平感和對(duì)抗情緒，進(jìn)而削弱行政公益訴訟的教育功能[17]。這個(gè)問題同時(shí)也是法官在判案中涉及舉證責(zé)任分配、證明標(biāo)準(zhǔn)確定的一個(gè)難題。

三是檢察建議缺乏具體規(guī)定導(dǎo)致訴訟程序規(guī)則構(gòu)造失衡。根據(jù)《行政訴訟法》和《兩高解釋》的有關(guān)規(guī)定，訴前檢察建議是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要條件，而行政機(jī)關(guān)是否落實(shí)檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議，就成了行政公益訴訟啟動(dòng)與否的關(guān)鍵。而目前對(duì)“檢察建議”只有原則性規(guī)定而缺乏具體操作程序或規(guī)范，這在司法實(shí)務(wù)中可能出現(xiàn)一些問題，進(jìn)而有違程序的平等原則、民主原則、公開原則，從而對(duì)訴訟的公正性造成影響。一方面，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，其對(duì)提出檢察建議具有絕對(duì)的主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，如要不要提出、什么時(shí)間提出、對(duì)誰提出、提出建議的具體內(nèi)容等，由于沒有具體規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)完全可以按照自己的理解來操作，難免滋生隨意性、主觀性、選擇性等問題，甚至?xí)嬖跈?quán)力尋租或腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，檢察建議的對(duì)象、內(nèi)容、要求等無論是否合法、合理、符合實(shí)際，其都沒有法定的爭辯權(quán)利或途徑，只能照單全收，全部落實(shí)，對(duì)檢察建議的回復(fù)亦須與檢察機(jī)關(guān)達(dá)成合意，否則就有可能被其提起訴訟，這一點(diǎn)對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言顯然有失公平。

（三）訴中程序有關(guān)規(guī)則問題對(duì)公正性的影響

一是舉證責(zé)任分配規(guī)則不明晰有違科學(xué)性原則，不利于審判的公正性。檢察行政公益訴訟的證明責(zé)任應(yīng)按照何種規(guī)則予以分配，是遵循傳統(tǒng)分配規(guī)則，還是按照特殊分配規(guī)則，目前尚未有明確規(guī)定;學(xué)術(shù)界對(duì)該問題也存在多種不同觀點(diǎn)

學(xué)術(shù)界當(dāng)前對(duì)行政公益訴訟舉證責(zé)任如何配置，大體有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政公益訴訟不應(yīng)突破傳統(tǒng)行政訴訟“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則;第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循“誰主張，誰舉證”的規(guī)則;第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，因檢察機(jī)關(guān)相比傳統(tǒng)行政訴訟原告具有更強(qiáng)的抗辯能力，故應(yīng)在實(shí)質(zhì)上加重被告的舉證責(zé)任，從而更好地證明其行政行為是否合法。從試點(diǎn)的情況來看，雖然根據(jù)《實(shí)施辦法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)僅對(duì)證明起訴符合法定條件和履行了訴前程序的內(nèi)容承擔(dān)舉證責(zé)任，但在多數(shù)案件庭審過程中，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際承擔(dān)了較重的舉證責(zé)任，在法律正式實(shí)施過程中，舉證責(zé)任的狀況也大致如此。關(guān)于不同觀點(diǎn)的詳細(xì)論述，可參見林儀明《我國行政公益訴訟立法難題與司法應(yīng)對(duì)》（《東方法學(xué)》，2018年第2期156-157頁）。。在這種情況下，只能按照新修改的《行政訴訟法》和《兩高解釋》的有關(guān)規(guī)定來理解?！缎姓V訟法》第34條第1款規(guī)定：“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！弊鞒鲈撘?guī)定的正當(dāng)性基礎(chǔ)是證明的方便、效率原則。不難理解，行政機(jī)關(guān)對(duì)自己作出的行政行為是最清楚也是最容易提供證據(jù)的一方。參照這一原則，在檢察行政公益訴訟中，理應(yīng)由行政機(jī)關(guān)提供自己“依法履職”的證據(jù)。然而問題在于，行政公益訴訟比傳統(tǒng)行政訴訟要多一個(gè)證明環(huán)節(jié)，即對(duì)“國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”的證明，這個(gè)舉證責(zé)任該由誰來承擔(dān)，《行政訴訟法》和《兩高解釋》均沒有作出明確規(guī)定?！秲筛呓忉尅返?2條

該條規(guī)定：“人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）行政公益訴訟起訴書，并按照被告人數(shù)提出副本;（二）被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料;（三）檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料?！睂?duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)提交的材料作出了規(guī)定，這一規(guī)定里雖然出現(xiàn)了“證明材料”字樣，但其只是法院受理、登記立案所需，是否可直接依據(jù)該條規(guī)定，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)“國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”這一事實(shí)的證明責(zé)任，目前仍然存在爭議，這樣的程序規(guī)則不符合科學(xué)原則。

二是《兩高解釋》第24條規(guī)定在適用上存在瑕疵，涉及中立原則和科學(xué)原則問題，影響了審判程序的公正性?！秲筛呓忉尅返?4條

該條規(guī)定：“在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許;人民檢察院變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法?！钡囊?guī)定在適用中存在如下三點(diǎn)瑕疵，可能會(huì)對(duì)案件的公正審判造成影響。第一，在符合“案件審理過程中訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)”這一要求的前提下，如果檢察機(jī)關(guān)既不撤回起訴，也不變更訴訟請(qǐng)求，此時(shí)法院該作何處理？是否可以判決駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求？對(duì)這一問題的回答既涉及能否提高審判效率、節(jié)省司法資源，也涉及對(duì)原告檢察機(jī)關(guān)、被告行政機(jī)關(guān)的公正對(duì)待問題，其實(shí)質(zhì)是給程序科學(xué)原則、中立原則帶來不確定性。第二，該規(guī)定中的“原行政行為”究竟是指哪一個(gè)時(shí)間段的行政行為？這里可以有兩種理解，一種是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被訴行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，并提出檢察建議前的行政行為;一種是行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議書之日起2個(gè)月后的行政行為。在司法實(shí)務(wù)中法官該判哪一種情形下的“原行政行為”違法，不明確，同樣侵蝕中立原則。第三，不管是哪一種情形下的“原行政行為”，既然案件審理過程中檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求已全部實(shí)現(xiàn)，此時(shí)若仍然判行政機(jī)關(guān)違法，則有可能挫傷行政機(jī)關(guān)及時(shí)依法履職、糾正違法行為的積極性和主動(dòng)性，不利于對(duì)公共利益的保護(hù)，有違程序科學(xué)原則。

四、對(duì)策建議：補(bǔ)強(qiáng)檢察行政公益訴訟程序的公正性

（一）限制檢察機(jī)關(guān)的恣意性

1.改進(jìn)和明確檢察機(jī)關(guān)在程序規(guī)則中的角色定位

檢察機(jī)關(guān)在程序規(guī)則中的恣意性從根本上講源于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)身份。而在行政公益訴訟司法實(shí)務(wù)中，檢察機(jī)關(guān)的角色定位對(duì)程序規(guī)則構(gòu)造、法官判案以及結(jié)果的公正性都有著十分重要的影響。因此，從訴訟程序公正性的角度講，應(yīng)該進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)的角色定位。盡管目前對(duì)此存在爭議，但從公益訴訟的本質(zhì)和程序公正出發(fā)，首先應(yīng)將檢察機(jī)關(guān)在訴訟程序規(guī)則中的角色明確定位為“原告”身份，而不宜采取“公益訴訟起訴人”這種“猶抱琵琶半遮面”的定位方式，這樣只會(huì)增加檢察機(jī)關(guān)的恣意性。其次，根據(jù)《行政訴訟法》第8條“當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等”的規(guī)定，建議將《行政訴訟法》第11條“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”修改為“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，但作為當(dāng)事人參與訴訟的情況除外”。并對(duì)《兩高解釋》作出相應(yīng)修改，以避免檢察機(jī)關(guān)在訴訟程序中同時(shí)擔(dān)任當(dāng)事人與監(jiān)督者的身份混同的問題。最后，在《行政訴訟法》審判監(jiān)督程序一節(jié)中，應(yīng)明確“檢察行政公益訴訟案件的審判監(jiān)督程序另行規(guī)定”，并在《兩高解釋》中就有關(guān)監(jiān)督程序規(guī)則作出細(xì)化規(guī)定，以區(qū)別于檢察機(jī)關(guān)對(duì)傳統(tǒng)行政訴訟的監(jiān)督程序規(guī)則。

2.規(guī)范訴前檢察建議的實(shí)施程序規(guī)則

訴前檢察建議是檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的重要手段，也是提起行政公益訴訟的必要前提條件，容易產(chǎn)生恣意性。為了規(guī)范檢察權(quán)在訴訟領(lǐng)域的正確行使，避免檢察機(jī)關(guān)濫訴和選擇性司法，有必要制定有關(guān)訴前檢察建議的具體實(shí)施辦法或規(guī)范性文件，解決對(duì)“監(jiān)督者”的監(jiān)督問題。對(duì)此建議：（1）明確啟動(dòng)檢察建議的具體條件和內(nèi)控程序。包括《行政訴訟法》和《兩高解釋》中明確規(guī)定的條件及其調(diào)查取證程序，由經(jīng)辦人形成提出檢察建議的報(bào)告并層層審核把關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)審簽同意后方可對(duì)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。（2）出臺(tái)實(shí)施辦法前應(yīng)公開征求各方意見。檢察建議涉及國家利益和社會(huì)公共利益，不是某幾個(gè)部門的事情，出臺(tái)實(shí)施辦法前應(yīng)當(dāng)公開征求包括行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和社會(huì)各方面的意見，并報(bào)全國人大常委會(huì)審查備案，以體現(xiàn)檢察建議的嚴(yán)肅性、科學(xué)性、合法性和民主性。（3）在實(shí)施辦法中應(yīng)明確規(guī)定檢察建議提出后的公開方式。為了有效監(jiān)督“監(jiān)督者”，應(yīng)對(duì)檢察建議通過公告、網(wǎng)絡(luò)、登報(bào)等方式進(jìn)行公開，接受人民群眾監(jiān)督，讓檢察權(quán)在“陽光下運(yùn)行”。

（二）確保程序的科學(xué)性及法官的中立性

1.明確行政機(jī)關(guān)“依法履職”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在訴前和訴中程序中均會(huì)涉及對(duì)行政機(jī)關(guān)“依法履職”的認(rèn)定，它既是檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的判斷依據(jù)之一，也是訴中庭審舉證階段的一個(gè)重要判斷依據(jù)。在司法實(shí)務(wù)中，往往存在行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己已經(jīng)“依法履職”，而檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)并沒有完全“依法履職”的現(xiàn)象。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的主要原因，在于缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，特別是未能明確應(yīng)當(dāng)是行為意義上的“依法履職”，還是效果意義上的“依法履職”。在行政法律規(guī)范中，一般都明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)某個(gè)公益保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)督管理職責(zé)，以及對(duì)違法行為應(yīng)當(dāng)采取的行政處罰措施，因此，從行為上判斷行政機(jī)關(guān)是否“依法履職”是有法可依且比較容易的。而從效果上判斷行政機(jī)關(guān)是否“依法履職”，在實(shí)際操作中則會(huì)存在兩方面的問題：一方面，因行政機(jī)關(guān)履職效果的顯現(xiàn)可能需要較長時(shí)間，因此可能會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)取證時(shí)間較長，延誤公益保護(hù)時(shí)機(jī)，也會(huì)增加庭審的難度;另一方面，在行政機(jī)關(guān)完全“依法履職”后，公益損害是否得到了有效制止、減輕，受損害的環(huán)境是否獲得了及時(shí)恢復(fù)、補(bǔ)償，缺乏客觀的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)判主體亦不明確。綜合前述情況，在實(shí)踐中采取“行為標(biāo)準(zhǔn)”來判斷行政機(jī)關(guān)是否“依法履職”較為妥帖，亦較為可行。

2.建立公益損害科學(xué)評(píng)估程序機(jī)制

國家利益或者社會(huì)公共利益是否受到侵害，這一點(diǎn)既決定了檢察機(jī)關(guān)能否提起行政公益訴訟，也是法院在訴訟中必須查明的一項(xiàng)重要事實(shí)，其結(jié)論的重要性不言而喻。因此，應(yīng)盡快建立相應(yīng)的科學(xué)評(píng)估程序機(jī)制，為司法實(shí)務(wù)操作提供技術(shù)支撐。根據(jù)訴前、訴中程序?qū)υu(píng)估結(jié)果的不同要求，可以分兩個(gè)步驟對(duì)“國家利益或者社會(huì)公共利益是否受到侵害”開展評(píng)估。第一個(gè)步驟是在訴前程序中，評(píng)估由檢察機(jī)關(guān)組織實(shí)施，只要發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在不“依法履職”的情形，同時(shí)存在公共利益受到侵害的現(xiàn)象或初步事實(shí)，即可作出“國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”的初步評(píng)估意見，并以此作為提起行政公益訴訟的依據(jù)。這主要是從保障檢察機(jī)關(guān)及時(shí)履行檢察權(quán)，以提高保護(hù)公益的效率角度考慮。第二個(gè)步驟是在訴中庭審舉證質(zhì)證環(huán)節(jié)，根據(jù)檢察機(jī)關(guān)提供的初步評(píng)估意見，由審判機(jī)關(guān)委托第三方機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公益是否受到侵害以及受損程度的情況作出評(píng)估意見，最后由法官依據(jù)評(píng)估意見并綜合考慮雙方質(zhì)證的情況作出最終判斷。這主要是從訴訟程序的科學(xué)原則、中立原則角度考慮。

3.進(jìn)一步明確和完善舉證責(zé)任分配機(jī)制

《行政訴訟法》和《兩高解釋》這兩部法律規(guī)范均未就行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)如何承擔(dān)舉證責(zé)任進(jìn)行明確，這是目前在司法實(shí)務(wù)中困擾法官們的一個(gè)重要問題，直接影響程序規(guī)則的中立性和科學(xué)性。基于行政公益訴訟和傳統(tǒng)行政訴訟的不同點(diǎn)和共同點(diǎn)，綜合考慮“客觀訴訟”特點(diǎn)、舉證能力、訴訟請(qǐng)求內(nèi)容、舉證方便及效率原則等，建議對(duì)檢察行政公益訴訟的舉證責(zé)任進(jìn)行如下分配：一是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)圍繞其訴訟請(qǐng)求全面提供各種初步證據(jù)材料，主要包括提起行政公益訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)提交的證明材料

《兩高解釋》第22條規(guī)定：“人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）行政公益訴訟起訴書，并按照被告人數(shù)提出副本;（二）被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料;（三）檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料?！逼渲械冢ǘ?、第（三）項(xiàng)為檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提交的證明材料。，其中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)已經(jīng)依法履行訴前程序即提出檢察建議的情況負(fù)有結(jié)果意義的舉證責(zé)任。二是行政機(jī)關(guān)應(yīng)圍繞“已作出行政行為”或“行政行為合法”提供證明材料，并負(fù)有結(jié)果意義的舉證責(zé)任。三是由審判機(jī)關(guān)委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)“公益受損情況及是否與行政行為之間存在因果關(guān)系”作出評(píng)估意見，并綜合雙方提供的有關(guān)證據(jù)和質(zhì)證情況作出判斷。

4.進(jìn)一步修改完善《兩高解釋》第24條的相關(guān)規(guī)定

出于提高行政公益訴訟效率、節(jié)約司法資源，提高行政機(jī)關(guān)依法行政或糾正違法行為的積極性和及時(shí)性的考慮，同時(shí)為了便于法官保持中立性，應(yīng)當(dāng)明確以下程序規(guī)則，即：在行政公益訴訟程序中，法院經(jīng)過審理，查明被告行政機(jī)關(guān)確實(shí)已經(jīng)糾正了違法行為，或者確實(shí)已經(jīng)依法履職，此時(shí)應(yīng)認(rèn)定檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求已經(jīng)全部獲得實(shí)現(xiàn)。根據(jù)訴的利益理論[18]，無論檢察機(jī)關(guān)是否愿意撤回起訴，人民法院此時(shí)都應(yīng)當(dāng)作出終結(jié)案件的裁定，而不應(yīng)再確認(rèn)原行政行為違法。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主要目的，就是督促行政機(jī)關(guān)依法履職、保護(hù)公益，這個(gè)目的達(dá)到之后就應(yīng)當(dāng)息訟，這也是法律以教育為主原則的具體體現(xiàn)。同時(shí)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說，終結(jié)案件的處理結(jié)果給了其改過自新的機(jī)會(huì)，有利于保護(hù)其主動(dòng)、依法履職的積極性。

（三）保障程序的平等性及行政機(jī)關(guān)的參與性

1.在訴前程序中增加磋商程序規(guī)則

當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)，若發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)等涉及公共利益的領(lǐng)域中，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)抑或不作為，并由此導(dǎo)致國家利益或者社會(huì)公共利益受到損害的，應(yīng)當(dāng)在向該行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議之前，與行政機(jī)構(gòu)先就公益保護(hù)有關(guān)問題進(jìn)行平等磋商，充分保證行政機(jī)構(gòu)合法表達(dá)、解釋與溝通的權(quán)利，能夠達(dá)成合意，則將磋商結(jié)果報(bào)法院確認(rèn);未達(dá)成合意的，檢察機(jī)關(guān)依法發(fā)出檢察建議。在磋商程序中，可規(guī)定必要時(shí)請(qǐng)本級(jí)政府或人民調(diào)解機(jī)構(gòu)介入居中調(diào)解，增強(qiáng)磋商的效果。這在實(shí)踐過程中已經(jīng)有類似的經(jīng)驗(yàn)，不過是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)上門與行政機(jī)構(gòu)以溝通的方式進(jìn)行而已，事實(shí)證明，一般情況下能夠提高公益保護(hù)的效率和效果。

2.在訴訟程序中增加司法調(diào)解程序規(guī)則

當(dāng)人民法院按照有關(guān)規(guī)定受理檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件時(shí)，可以先對(duì)雙方進(jìn)行庭前調(diào)解，充分聽取雙方陳述和意見，能夠在不損害公益的條件下促成雙方解決爭點(diǎn)、達(dá)成合意方案的，形成調(diào)解協(xié)議;雙方不能達(dá)成合意的，依法進(jìn)行審判程序。這樣的程序規(guī)則設(shè)計(jì)，既是給予行政機(jī)關(guān)充分參與程序的機(jī)會(huì)，也有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)充分判斷案件的走勢(shì)，及時(shí)、及早糾正違法行為并采取保護(hù)公益的措施。參考文獻(xiàn)：

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On the fairness of administrative public interest

litigation system of procuratorate organ

JIN Tao， WU Ruqiao

（Law School， Chongqing University， Chongqing 400044， P. R. China）

Abstract：

Although the public interest litigation of procuratorate administration emerges for the protection of public welfare， its essence is still a kind of litigation， and its procedural rules should follow the principle of justice. At present， the law and judicial interpretations only stipulate the principle of the procuratorate administrative public interest litigation system， but there are still some factors that affect the fairness of the litigation， such as the vague role of the procuratorate organ， the lack of specific standards for the initiation of the litigation， and the unclear distribution rules of the burden of proof. It is urgent to strengthen the fairness of the procedure from the aspects of restricting the arbitrariness of procuratorate organs， ensuring the scientificity of procedure and the neutrality of judges， guaranteeing the equality of procedure and the participation of administrative organs， so as to ensure that the construction of procuratorial administrative public interest litigation system conforms to the nature and law of litigation.

Key words： ?procuratorate organ; administrative public interest litigation; procedural rules; standard; justice

（責(zé)任編輯胡志平）