王娜

2020年第一季度受“黑天鵝”影響，國企改革進展速度相對較慢。3月份以來，國企改革已經逐步進入“快速車道”。

回顧2020年以來國企改革政策導向，可以從用“2-3-2”即中央和地方2個層面，中央層面3個特點及趨勢、地方層面2個特點及趨勢，詳細解讀國企改革政策進展及趨勢。

中央層面——專項改革行動成為國企改革的主要抓手

2020年以來，中央層面在國企改革和科技型企業(yè)改革方面出臺了30多項政策，不僅包括國有資產監(jiān)管、央企法人治理、加強黨的建設、中長期激勵等政策，更是出臺了“雙百企業(yè)企業(yè)市場化經營機制改革方面的操作指引”“科改示范行動”入選企業(yè)改革方案備案等專項改革行動政策。同時，積極促進金融機構改革方面出臺相關政策?？梢?，2020年是專項改革行動的發(fā)力之年。

特點及趨勢一

“雙百企業(yè)”市場化經營機制改革進入攻堅階段

2020年2月7日，國務院國資委發(fā)布關于印發(fā)《“雙百企業(yè)”推行經理層成員任期制和契約化管理操作指引》和《“雙百企業(yè)”推行職業(yè)經理人制度操作指引》的通知（以下合并簡稱《操作指引》，給在國企改革過程中涉及到經理層市場化改革方面問題的國企提供了明確的指導意見。

首先，從政策類型來和政策名稱看，具有有效延續(xù)性和實操性。這是針對“雙百企業(yè)”改革的專項政策，也是繼“雙百九條”之后的重磅政策，同時也是繼《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》之后，又一個作為“操作指引”下發(fā)的重要政策。

《操作指引》作為指導“雙百企業(yè)”經理層市場化改革的一種“實操性”文件，不僅將改革目標進一步細化到可執(zhí)行程度，明確了基本概念、范圍、原則和職責，更是在基本操作流程、主要環(huán)節(jié)的操作要點、監(jiān)督管理相關環(huán)節(jié)的操作要點等方面進行大幅說明。

其次，從政策類內容看，“雙百企業(yè)”經理層市場化改革有“選擇權”。“雙百企業(yè)”經理層市場化改革并不是“一刀切”和“大鍋燴”，可以結合企業(yè)自身發(fā)展現狀“有選擇”地選擇自己適合的方法。此次出臺的《操作指引》包含兩個文件，其中《“雙百企業(yè)”推行職業(yè)經理人制度操作指引》一文明確企業(yè)同時擁有以下四個基本要素時，則鼓勵企業(yè)采用職業(yè)經理人的市場化方法：充分競爭的業(yè)務類型、發(fā)育成熟的人才市場、獨立有效的董事會、內控到位的內部管理。

然而，“雙百企業(yè)”中不能同時擁有上述四個要素時，如何開展經理層市場化改革呢？《“雙百企業(yè)”推行經理層成員任期制和契約化管理操作指引》一文給出了明確答案，可以采用任期制和契約化經理人的市場化方法。

為了讓“雙百企業(yè)”或者其他參照改革的國有企業(yè)能夠將經理層市場化改革到位，《操作指引》對職業(yè)經理人與任期制和契約化經理人的身份、薪酬、管理方式均做了不同的規(guī)定。在實踐過程中，由于企業(yè)之間情況不同，每個企業(yè)需要結合自身特點進行設計與創(chuàng)新。

特點及趨勢二

“科改示范行動”企業(yè)改革創(chuàng)新強勢來襲

首先，2020年是“科改示范行動”企業(yè)改革元年，也是國有科技型企業(yè)改革爆發(fā)之年。

2019年12月，國務院國有企業(yè)改革領導小組辦公室印發(fā)的《百戶科技型企業(yè)深化市場化改革提升自主創(chuàng)新能力專項行動方案》明確提出將于2020年啟動。2020年3月，國務院國有企業(yè)改革領導小組辦公室下發(fā)《關于做好“科改示范行動”入選企業(yè)改革方案備案等有關事項的通知》（國企改辦〔2020〕1號），初步確定將208戶科技型企業(yè)納入“科改示范行動”。2020年4月27日，完成改革方案備案的204戶“科改示范企業(yè)”名單正式公布。

“科改示范行動”的啟動，能夠打造一批國有科技型企業(yè)改革樣板和自主創(chuàng)新尖兵，總結并復制推廣經驗，推動更多的國有科技型企業(yè)進行改革創(chuàng)新。可預見，未來一年內將有大量國有科技型企業(yè)改革不斷落地。

其次，“科改示范行動”企業(yè)改革是綜合性改革的重要體現。

“科改示范行動”改什么？怎么改？應從完善公司治理體制機制、健全市場化選人用人機制、強化市場化激勵約束機制、激發(fā)科技創(chuàng)新動能、堅持黨的領導加強黨的建設五個方面進行改革創(chuàng)新。

2020年4月8日，國務院國有企業(yè)改革領導小組辦公室召開“科改示范行動”動員部署視頻會議，會上國務院國有企業(yè)改革領導小組辦公室副主任、國務院國資委翁杰明再次重申了從上述五個方面推進科技型企業(yè)改革。其中，完善公司治理體制機制方面，關鍵點在于“混改、股比、監(jiān)管和董事會”。科技型企業(yè)應堅持“三因三宜三不”原則，積極推進混合所有制改革。同時明確了充分競爭領域商業(yè)類科技型企業(yè)，不設國有股比限制、國有相對控股科技型企業(yè)可以建立差異化監(jiān)管模式，科技型企業(yè)應加強董事會建設，提高董事會決策水平，保障經理層經營自主權。

健全市場化選人用人機制方面，關鍵點在于“任期制和契約化、用工、有酬返聘”。科技型企業(yè)要全面推行經理層成員任期制和契約化管理，建立以合同管理為核心、崗位管理為基礎的市場化用工制度。同時明確核心科研骨干人員退休后可以返聘，并給予合理報酬。

強化市場化激勵約束機制方面，突破點在于“工資總額單列、激勵、上持下”?？萍夹推髽I(yè)可以實行工資總額單列管理，可以推行“股權激勵、分紅激勵、員工持股、超額利潤分享、虛擬股權、骨干員工跟投”等中長期激勵方式，且不受相關試點的限制。

同時，對股權的“上持下”的問題進行了突破，明確了科技型企業(yè)的科技人員因特殊需要可以“持有子公司企業(yè)股權”。

激發(fā)科技創(chuàng)新動能方面，關鍵點在于“建機制、形合力、強隊伍”?？萍夹推髽I(yè)應建立健全科技型企業(yè)主導產業(yè)技術研發(fā)創(chuàng)新的體制機制、充分整合創(chuàng)新要素形成協同效應和整合合力、培養(yǎng)擁有世界前沿水平和掌握關鍵核心技術的人才和團隊。

堅持黨的領導加強黨的建設方面，重點在于落實兩個要求?？萍夹推髽I(yè)要嚴格落實“四同步”和“四對接”、“三個區(qū)分開來”的要求。

特點及趨勢三

“金融機構改革”即將開啟新華章

自人民銀行成立以來，在黨中央、國務院正確領導下，組織推進了一系列重大基礎性金融改革。

2017年7月，我國成立了國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，自此強監(jiān)管與金融領域的改革持續(xù)深入。2018年以來，我國金融體制改革構建現代金融體系已成為實體經濟轉型升級的迫切要求。深入推進金融機構改革是監(jiān)理現代金融體系必不可少的一個環(huán)節(jié)。

2020年開局，完善治理體系成為金融機構改革政策的第一著力點。2020年1月15日，財政部印發(fā)了《金融機構國有股權董事管理暫行辦法》（財金﹝2019﹞138號），明確了金融機構國有股權董事選派標準和任期、工作職責和權利，規(guī)范工作程序，確保股權董事有效履行權利和義務，進一步加強金融機構國有股權董事管理，促使金融機構向“完善治理良好、結構合理、競爭力強、充滿活力和創(chuàng)造力的金融機構體系”快速邁進。

地方層面——持續(xù)推動“混改”與“兩類公司”改革

2020年以來，地方層面在國企改革、科技創(chuàng)新與改革、兩類公司改革方面共出臺了110余項政策。其中，國企改革方面，湖南、甘肅、重慶出臺了各自的混合所有制改革操作指引。兩類公司改革方面，河北、廣東、寧夏出臺了各自的國有資本投資、運營公司改革試點實施方案政策，四川、貴州出臺了各自的國有資本授權放權清單?？梢?，各個地區(qū)改革的方向和重點是有所不同的。

特點及趨勢一

三大地區(qū)加大力度深入推進混改

自2019年11月18日，國務院國資委制定了《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》（國資產權〔2019〕653號）后，湖南、甘肅、重慶緊隨其后，分別于2020年4月1日、4月23日、5月13日制定了各自的混改操作指引，分別結合各自省屬企業(yè)混合所有制改革實踐，旨在進一步規(guī)范省屬企業(yè)混合所有制改革操作行為。

三個地區(qū)混改操作指引均參照《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》進行制定，對混改過程中的每個工作流程都明確了重點關注事項，為企業(yè)開展混改提供系統(tǒng)的操作指南，最大程度減少企業(yè)實施混改中可能遇到的風險，并為混改審批單位明晰了審查關注重點。同時，在黨建方面針對三種不同類型混合所有制企業(yè)的不同管理模式進行了深化。其中，湖南和甘肅進行了一定的創(chuàng)新，繪制了工作流程圖，可以使企業(yè)更加清晰地了解混改工作流程。

特點及趨勢二

五大地區(qū)凸顯“兩類公司”改革特色

從三地區(qū)出臺的國有資本投資、運營公司改革試點政策來看，都遵循《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（國發(fā)〔2018〕23號），基本內容包括總體要求、試點內容、實施步驟、配套政策、組織實施等。其中，總體要求包括指導思想、試點目標和基本原則三個內容;試點內容包括功能定位、組建方式、授權機制、治理結構、運行模式、監(jiān)督與約束機制六個內容;配套政策包括推進簡政放權、綜合改革試點、完善支持政策三個內容。但三個地區(qū)的改革政策是根據本地區(qū)經濟發(fā)展水平、產業(yè)發(fā)展現狀、改革進度等進行細微調整，完善符合本地區(qū)發(fā)展需求的政策內容。因此，部分地區(qū)在政策內容上具有一定特點和創(chuàng)新。

四川和貴州的授權放權清單的制定均是依照《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》（國資發(fā)改革〔2019〕52號）規(guī)定的分類開展授權要求進行制定的。

從政策內容看，四川的授權放權清單分別對省監(jiān)管企業(yè)、兩類公司和落實董事會職權試點企業(yè)進行授權放權;而貴州則是對省監(jiān)管企業(yè)、兩類公司、特定企業(yè)和綜合改革試點企業(yè)進行進行授權放權。

從授權放權事項數量看，四川的授權放權事項條數大于國資委頒布的35項，而貴州的授權放權事項22條小于35條，可見四川的授權放權力度較大。

附錄：

從2020年1-5月的政策發(fā)布看，中央和地方層面對國企改革提出了更高的要求，也給國企改革行動指明了四大方向。

方向一：加強專項行動改革力度與深度

充分發(fā)揮推進“雙百行動”、“科改示范行動”等示范引領作用，進一步推動“金融機構”改革。

方向二：加快建立健全市場化經營機制

持續(xù)推進經理層成員任期制和契約化管理，以及職業(yè)經理人制度。

方向三：積極穩(wěn)妥分層分類深化混合所有制改革

持續(xù)推動地方層面混改，積極推動混合所有制企業(yè)深度轉化經營機制，充分發(fā)揮非國有股東的積極作用。

方向四：進一步完善國有資產監(jiān)管體制

進一步加大授權放權力度，持續(xù)有效發(fā)揮國有資本投資、運營公司功能作用。

2020年作為落實三年行動方案的第一年，我們相信今年的國企改革也必將結出累累碩果。