馮艷蘭

摘要：黨的十九大以來，各級(jí)地方政府積極響應(yīng)，迅速反應(yīng)，統(tǒng)籌部署，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)文件，采取多種改革措施，著力推進(jìn)預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革，以期切實(shí)深化預(yù)算管理制度改革，加快建立完善現(xiàn)代財(cái)政制度，促進(jìn)提升財(cái)政資源配置效率和使用效益。如今，預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革工作已經(jīng)在各級(jí)地方政府落地開花。下一階段，為了全面促進(jìn)財(cái)政預(yù)算制度改革提速，全國各級(jí)地方政府須再接再厲，總結(jié)分析預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的主要特征或改革亮點(diǎn)，以此為著力點(diǎn)和突破口，思考優(yōu)化對(duì)策，切實(shí)深化落實(shí)預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革。

關(guān)鍵詞：財(cái)政預(yù)算改革;預(yù)算編制;預(yù)算監(jiān)督管理;績效管理;改革亮點(diǎn)

引言

2018年5月，廣東省率先印發(fā)實(shí)施了《關(guān)于深化省級(jí)預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的意見》，啟動(dòng)了預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度、開展新一輪預(yù)算管理改革拉開帷幕。各級(jí)地方政府紛紛響應(yīng)，主動(dòng)作為，召開動(dòng)員會(huì)、出臺(tái)實(shí)施意見和實(shí)施方案、作出規(guī)劃部署，多管齊下、多多并舉、協(xié)同發(fā)力、共同推進(jìn)，歷時(shí)一年多，預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革各項(xiàng)措施扎實(shí)推進(jìn)落實(shí)，取得了階段性成效。時(shí)值全面建成小康社會(huì)和“十三五”規(guī)劃收官之年，各級(jí)地方政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政治責(zé)任和使命擔(dān)當(dāng)，精研預(yù)算法理念。黨的十九大關(guān)于建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度的會(huì)議精神和廣東省《關(guān)于深化省級(jí)預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的意見》，分析改革亮點(diǎn)，思考強(qiáng)化對(duì)策，凝聚起改革攻堅(jiān)的磅礴力量，大力推進(jìn)預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革穩(wěn)落地、深扎根、見實(shí)效，從而加快構(gòu)建“大財(cái)政、大預(yù)算、大資產(chǎn)”管理體系，為全面建成小康社會(huì)和“十三五”規(guī)劃圓滿收官提供堅(jiān)實(shí)財(cái)力保障。

一、新時(shí)期預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的亮點(diǎn)分析

（一）職能變化：財(cái)政管理重心和部門權(quán)責(zé)配置發(fā)生轉(zhuǎn)變

此次改革推動(dòng)各級(jí)政府財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)“兩轉(zhuǎn)變”。一方面，推動(dòng)財(cái)政管理重心發(fā)生轉(zhuǎn)變。改革后，財(cái)政部門不再對(duì)財(cái)政預(yù)算實(shí)施全流程管控，將管理重心轉(zhuǎn)向預(yù)算編制和預(yù)算監(jiān)管環(huán)節(jié)，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)全面向主管部門放權(quán)，從而著力打造聚焦主業(yè)，有放、有收、有管，充分發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督作用的“大財(cái)政、大預(yù)算”管理模式。另一方面，推動(dòng)部門權(quán)責(zé)配置發(fā)生轉(zhuǎn)變。具體貫徹落實(shí)預(yù)算法第53條“各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體”等規(guī)定，扭轉(zhuǎn)以往預(yù)算管理權(quán)責(zé)交叉重復(fù)局面，將預(yù)算執(zhí)行交由業(yè)務(wù)部門全權(quán)負(fù)責(zé)，建立了權(quán)責(zé)明晰、主體到位的預(yù)算管理權(quán)責(zé)新格局。

（二）管理變化：精簡財(cái)政資金項(xiàng)目審批和預(yù)算執(zhí)行流程

此次改革推動(dòng)政府財(cái)政預(yù)算管理趨向“兩精簡”。一是推進(jìn)財(cái)政資金項(xiàng)目審批事項(xiàng)及程序精簡化。落實(shí)簡政放權(quán)，依法依規(guī)精簡項(xiàng)目審批，財(cái)政部門減少對(duì)具體項(xiàng)目審批的直接參與，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目編制審核的幕后監(jiān)督和把關(guān);財(cái)政部門向主管部門放權(quán)：對(duì)于市級(jí)保留項(xiàng)目審批權(quán)限的資金，由市業(yè)務(wù)主管部門單獨(dú)負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審、分配、公示、驗(yàn)收;市級(jí)向縣級(jí)和用款單位放權(quán)，從而解決項(xiàng)目層層上報(bào)批復(fù)造成的流程長、環(huán)節(jié)多、效率低、各級(jí)之間信息不對(duì)稱等問題。二是精簡預(yù)算執(zhí)行流程。要求各部門嚴(yán)格上傳下達(dá)，加快資金支付和項(xiàng)目落地;嚴(yán)控嚴(yán)管新增財(cái)政支出需求，規(guī)范預(yù)算調(diào)劑程序;落實(shí)存量資金盤活，加強(qiáng)資金回收和統(tǒng)籌規(guī)劃。從而切實(shí)解決預(yù)算下達(dá)不及時(shí)、預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范、進(jìn)度慢等問題。

（三）機(jī)制變化：致力于提高各方積極性和財(cái)政資金使用效益

此次改革推動(dòng)財(cái)政預(yù)算管理機(jī)制建設(shè)實(shí)現(xiàn)“兩提高”。一是致力于提高各方積極性。改革以“簡政放權(quán)”為核心內(nèi)容，賦予基層和部門更大的自主權(quán)，強(qiáng)化了部門對(duì)資金分配的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)各方職能優(yōu)化、協(xié)同高效。從而更加充分地調(diào)動(dòng)部門的積極性，發(fā)揮各部門各市縣推動(dòng)改革發(fā)展的主觀能動(dòng)性。二是致力于提高財(cái)政資金使用效益。改革促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理各環(huán)節(jié)、流程實(shí)現(xiàn)了深度精簡優(yōu)化，推動(dòng)財(cái)政“放管服”改革實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)突破，推進(jìn)財(cái)政資金使用機(jī)制更加高效便捷、精準(zhǔn)到位，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金規(guī)范管理、安全運(yùn)作，以期進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益。

二、深化落實(shí)預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的相關(guān)措施思考

（一）加快構(gòu)建或重塑全面預(yù)算管理體系

財(cái)政部門和各級(jí)地方政府應(yīng)加快建立適合新形勢(shì)的部門全面預(yù)算管理體系，以期強(qiáng)化統(tǒng)籌部署，明確方向指引，切實(shí)深化預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金優(yōu)化配置和使用效益提升。一是要加快調(diào)整內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，落實(shí)轉(zhuǎn)變財(cái)政部門管理重心。立足職能轉(zhuǎn)變，貫徹預(yù)算法關(guān)于“各部門各單位是預(yù)算執(zhí)行主體”的規(guī)定，厘清部門職責(zé)，明確財(cái)政預(yù)算管理各環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)劃分;落實(shí)改革“簡政放權(quán)”的核心內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)從財(cái)政部門、業(yè)務(wù)部門、省級(jí)到市縣及縣下基層單位的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，自上而下轉(zhuǎn)變政府財(cái)政工作重心和角色，優(yōu)化預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的執(zhí)行力。二是要重塑覆蓋全省預(yù)算管理的目標(biāo)體系。深入貫徹黨的十九大會(huì)議精神和新預(yù)算法精神，確立財(cái)政預(yù)算管理的總體目標(biāo)，即以轉(zhuǎn)變財(cái)政管理為重心，轉(zhuǎn)變部門權(quán)責(zé)分配;加強(qiáng)預(yù)算編制管理，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)科學(xué)規(guī)范的預(yù)算編制;落實(shí)預(yù)算執(zhí)行“簡政放權(quán)，放管結(jié)合”高效落地;強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督“約束有力”，以信息化為手段，提升財(cái)政資金監(jiān)管水平和使用效益?；诳傮w目標(biāo)建立省、市、縣級(jí)及具體基層單位的財(cái)政預(yù)算管理目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上細(xì)化分解目標(biāo)，從預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督及會(huì)計(jì)核算環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)具體目標(biāo)和指標(biāo)，從而建立精益化、層次化財(cái)政預(yù)算管理目標(biāo)體系，以此為指導(dǎo)，促進(jìn)各級(jí)政府提升預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革進(jìn)度和質(zhì)量。

（二）科學(xué)精準(zhǔn)規(guī)范預(yù)算編制

財(cái)政部門與各級(jí)地方政府應(yīng)發(fā)揮預(yù)算編制“龍頭作用”，規(guī)范預(yù)算編制管理，狠抓落實(shí)預(yù)算管理改革源頭。具體實(shí)施上，第一，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，精準(zhǔn)對(duì)標(biāo)政策，突出重點(diǎn)，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃。財(cái)政部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌全口徑政府預(yù)算，健全預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)政策前瞻謀劃，明確重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的安排規(guī)則。推進(jìn)資金審批劃撥向中央、省和市部署的重大改革、重要政策和重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求傾斜，保障財(cái)政資源優(yōu)化配置、合理使用。第二，精準(zhǔn)對(duì)接基層需求，貼合實(shí)際，調(diào)整預(yù)算編制結(jié)構(gòu)。各級(jí)地方政府要及時(shí)對(duì)接財(cái)政部門“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的專項(xiàng)資金管理模式，提前規(guī)劃安排項(xiàng)目用款情況，據(jù)實(shí)編制部門預(yù)算;業(yè)務(wù)部門要根據(jù)部門職責(zé)，在預(yù)算控制額度內(nèi)，統(tǒng)籌考慮本部門全年資金需求，自主確定項(xiàng)目編制預(yù)算，明確優(yōu)先保障重點(diǎn)，切實(shí)提高預(yù)算編制科學(xué)性。第三，做實(shí)部門項(xiàng)目庫，精準(zhǔn)對(duì)標(biāo)項(xiàng)目，加強(qiáng)預(yù)算編制精細(xì)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。將項(xiàng)目儲(chǔ)備工作前置到預(yù)算編制環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)主管部門要根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃提前一年組織項(xiàng)目庫申報(bào)，編細(xì)編實(shí)項(xiàng)目庫，做好項(xiàng)目提前入庫和滾動(dòng)投資計(jì)劃編報(bào)，自上而下同步實(shí)行“先定項(xiàng)目再定預(yù)算”管理模式，使預(yù)算編制更加精準(zhǔn)規(guī)范、高質(zhì)高效。

（三）放管結(jié)合，推動(dòng)預(yù)算高效執(zhí)行

財(cái)政部門、業(yè)務(wù)部門和各級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化“放管結(jié)合”，同心協(xié)力，推進(jìn)預(yù)算高效執(zhí)行。一是確保簡政放權(quán)落地、落實(shí)、落到位。推動(dòng)財(cái)政部門切實(shí)樹立謀大事、謀全局、謀長遠(yuǎn)的統(tǒng)籌管理觀念，落實(shí)財(cái)政部門向主管部門放權(quán)、市級(jí)向縣下放權(quán)：市業(yè)務(wù)主管部門獨(dú)立負(fù)責(zé)市級(jí)專項(xiàng)資金申報(bào)、評(píng)審、分配、公示、驗(yàn)收工作，市級(jí)主管部門依法將具體項(xiàng)目審批權(quán)下放到縣政府或用款單位。從而確保全面放權(quán)到位，大幅精簡財(cái)政部門在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的審批事項(xiàng)，有效縮短從制定方案到下達(dá)資金的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)預(yù)算下達(dá)及時(shí)、執(zhí)行高效。二是要明確主責(zé)主業(yè)，確保管理管到位。各級(jí)業(yè)務(wù)部門要嚴(yán)格貫徹落實(shí)“預(yù)算執(zhí)行由業(yè)務(wù)部門全權(quán)負(fù)責(zé)”的改革新規(guī)，切實(shí)明確主體責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，積極主動(dòng)落實(shí)預(yù)算執(zhí)行。財(cái)政部門要建立預(yù)算執(zhí)行定期分析機(jī)制，為業(yè)務(wù)部門提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，助力業(yè)務(wù)部門清晰掌握預(yù)算執(zhí)行形勢(shì)，及時(shí)調(diào)整方案，抓好管好預(yù)算執(zhí)行。三是要?jiǎng)?chuàng)造通暢執(zhí)行條件，推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)入“快車道”。省級(jí)業(yè)務(wù)部門在主動(dòng)加強(qiáng)自我約束的同時(shí)，積極跟蹤監(jiān)測(cè)市縣及縣下業(yè)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行工作形勢(shì)與動(dòng)態(tài)，為其提供專業(yè)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn);省財(cái)政部門要及時(shí)制定對(duì)口服務(wù)事項(xiàng)清單，加強(qiáng)統(tǒng)籌把關(guān)和監(jiān)管，敦促相關(guān)部門扎實(shí)落實(shí)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，從而促進(jìn)提高預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與效率。

（四）完善預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，確保改革落實(shí)到位

各級(jí)政府還應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督“約束有力”，加快構(gòu)建全方位、多層次、立體化的大監(jiān)督體系，充分完善預(yù)算監(jiān)管機(jī)制，提升財(cái)政資金管理規(guī)范性，以期有效深化預(yù)算管理改革。具體舉措包括：第一，前移監(jiān)督關(guān)口，落實(shí)預(yù)算管理的全方位監(jiān)督。全面實(shí)施績效管理，將績效理念貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等具體環(huán)節(jié)，以績效提實(shí)效;圍繞財(cái)政預(yù)算實(shí)施的全生命周期，建立完善事前、事中、事后相結(jié)合的全過程監(jiān)管機(jī)制，全面強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管;加快構(gòu)建“五要素”完善且能夠全面發(fā)力的內(nèi)控執(zhí)行體系，通過強(qiáng)化內(nèi)部控制水平推進(jìn)部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管規(guī)范化、高效化。第二，細(xì)化分解監(jiān)督的目標(biāo)責(zé)任，落實(shí)預(yù)算管理的多層次監(jiān)督。財(cái)政部門要狠抓制度和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)追責(zé)問責(zé)，提高監(jiān)管針對(duì)性，規(guī)范財(cái)政資金管理;各級(jí)業(yè)務(wù)部門要強(qiáng)化自我約束，積極承擔(dān)預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，主動(dòng)配合人大與審計(jì)部門的監(jiān)督審計(jì);還要加強(qiáng)監(jiān)督信息共享和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，建立互保聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)預(yù)算聯(lián)動(dòng)監(jiān)督。第三，強(qiáng)化信息技術(shù)支撐，推動(dòng)預(yù)算管理監(jiān)督立體化。加強(qiáng)先進(jìn)科技探索應(yīng)用，依托大數(shù)據(jù)、云技術(shù)、人工智能、區(qū)塊鏈等先進(jìn)信息技術(shù)，著手搭建開放、共享的多維財(cái)政信息反應(yīng)體系和覆蓋全省預(yù)算管理的全口徑、全流程留痕的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，從而推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理規(guī)范、流程貫通、改革提速，以期切實(shí)提升財(cái)政資金管理效率和資金使用效益。

結(jié)語

此次預(yù)算管理改革不是對(duì)原有制度的小修小補(bǔ)，而是政府職能、部門權(quán)責(zé)劃分、理財(cái)思想觀念和工作方式全面發(fā)生轉(zhuǎn)變的一次深刻變革。作為改革主體的各級(jí)政府應(yīng)精研領(lǐng)會(huì)新思想和新精神，轉(zhuǎn)變財(cái)政管理重心，明晰權(quán)責(zé)配置，精準(zhǔn)規(guī)范預(yù)算編制，推動(dòng)預(yù)算高效執(zhí)行，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管，深化落實(shí)預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革，優(yōu)化財(cái)政資金配置與利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

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