張斌

摘要：PPP投資項(xiàng)目往往涉及的是投資金額大、回收周期長的項(xiàng)目，加之比較復(fù)雜的運(yùn)作模式，其中可能涉及很多方面潛在的投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，如何管控PPP項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)作效率具有重要意義，這也是文章的核心目的。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目投資;財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)管控

引言

PPP模式與P2P模式是兩種新興的投資或者融資模式，其中的PPP模式因?yàn)榫哂歇?dú)特的功能以及運(yùn)作效率，對(duì)于推動(dòng)我國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、提高政府的公共服務(wù)水平具有很好的促進(jìn)作用，受到了我國政府的積極推動(dòng)與支持。自2014年以來，國家發(fā)改委等相關(guān)部門逐步出臺(tái)了一系列關(guān)于促進(jìn)PPP模式發(fā)展的文件，而且國資委也試圖借助PPP模式進(jìn)一步推動(dòng)我國國有企業(yè)的改革進(jìn)程。

作為一種新興的投資模式，學(xué)術(shù)界關(guān)于PPP模式的基本內(nèi)涵還沒有統(tǒng)一的界定，但是基本認(rèn)同相比于傳統(tǒng)的投資模式，PPP模式具有以下幾種顯著特征：其一是PPP模式超越了傳統(tǒng)的投資模式，將投資與融資問題在同一個(gè)模式框架下解決。其二是PPP模式打通了政府財(cái)政資金與民間社會(huì)資本融合的通道。PPP模式是對(duì)于政府財(cái)政資金與民間社會(huì)資本相互融合，共同發(fā)揮作用的有益探索。由于很多大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及復(fù)雜的公共服務(wù)項(xiàng)目，傳統(tǒng)上往往需要大量的政府資金投入，但是我國財(cái)稅制度改革后，地方政府面臨著財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡的問題，雖然通過城投債等平臺(tái)進(jìn)行了一定程度的緩解，但PPP模式鼓勵(lì)有條件的民間社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)項(xiàng)目的投資進(jìn)程中來，有利于緩解財(cái)政資金壓力，同時(shí)提高了民間社會(huì)資本的投資途徑以及流動(dòng)效率，對(duì)于地方發(fā)展具有促進(jìn)作用。其三是PPP模式堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的原則。PPP模式往往服務(wù)于長期導(dǎo)向的投資項(xiàng)目，在明確合作雙方權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益、平等合作。

一、PPP項(xiàng)目投資面臨的主要財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP投資模式雖然有上述諸多優(yōu)點(diǎn)，但與傳統(tǒng)的投資以及融資模式相比，PPP模式運(yùn)作流程復(fù)雜、投資項(xiàng)目建設(shè)周期往往較長、合同內(nèi)容更加明細(xì)等，這些問題都使得PPP投資模式面臨著諸多潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是民間資本參與運(yùn)作，使得PPP模式更容易受到政府相關(guān)政策的變動(dòng)所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)的影響。因此，合理管控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為關(guān)系到PPP投資模式成敗的重要影響因素，在提出合理的管控措施之前，本文要對(duì)PPP投資模式面臨的主要財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。

（一）融資風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式集投資與融資的特點(diǎn)于一體，加之外部融資是項(xiàng)目投資的主要現(xiàn)金流來源，使得融資風(fēng)險(xiǎn)成為PPP項(xiàng)目投資面臨的主要財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國地方政府很多的PPP投資項(xiàng)目最終沒有取得預(yù)期收益，很大一部分原因可以歸結(jié)為外部現(xiàn)金流量的供應(yīng)不足。具體來說，PPP項(xiàng)目投資所面臨的主要融資風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾種表現(xiàn)形式：其一投資項(xiàng)目的復(fù)雜性引發(fā)的融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式所應(yīng)用的投資項(xiàng)目往往具有投資周期長、收益回收期長、利益相關(guān)者復(fù)雜等方面的特點(diǎn)，加之PPP模式所投資的項(xiàng)目往往涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些投資項(xiàng)目的收益率相對(duì)偏低，這些特點(diǎn)加重了投資方對(duì)項(xiàng)目投資前景的擔(dān)憂，加上我國歷史上長期存在的信息不對(duì)稱等方面的不利因素的影響，可能會(huì)抑制銀行部門、社會(huì)資本等外部資金渠道參與PPP項(xiàng)目的積極性，從而使得PPP項(xiàng)目投資面臨著較強(qiáng)的融資風(fēng)險(xiǎn)。其二是項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)引發(fā)的融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式所投資的項(xiàng)目主要涉及公共服務(wù)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域雖然可以合理引進(jìn)社會(huì)資本，通過收益共享的方式完成股權(quán)融資，但這些領(lǐng)域仍然需要我國的政府掌握最終控制權(quán)，過度吸納社會(huì)資本的股權(quán)融資很可能稀釋國企或者政府的話語權(quán)，但吸納不足卻無法發(fā)揮社會(huì)資本的作用，在權(quán)衡融資結(jié)構(gòu)方面的困境，也很容易引發(fā)PPP模式所面臨的融資風(fēng)險(xiǎn)。

（二）成本管控風(fēng)險(xiǎn)

所謂的成本管控風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為在投資項(xiàng)目推進(jìn)的過程中，由于受某些不利因素的影響，導(dǎo)致成本支出超出項(xiàng)目預(yù)期。PPP項(xiàng)目投資所面臨的成本管控風(fēng)險(xiǎn)是其主要的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式之一，之所以出現(xiàn)比較嚴(yán)重的成本管控風(fēng)險(xiǎn)，一方面是與PPP項(xiàng)目投資的特點(diǎn)有關(guān)。具體來說，PPP項(xiàng)目投資通常都是涉及較長建設(shè)周期的公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在如此長的投資周期內(nèi)，成本管控所包含的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也在逐步增多。就成本管控而言，隨著投資項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，從外部融資、設(shè)備及原材料的采購、人力資源管理等很多方面都會(huì)在一定程度上受到利率變化、通貨膨脹、國家政策變動(dòng)等方面的影響。雖然某些成本管控風(fēng)險(xiǎn)在訂立合同之前能夠予以考慮，但很多成本管控風(fēng)險(xiǎn)都是潛在的、無法合理預(yù)期的，這些不利因素可能會(huì)推高PPP項(xiàng)目的投資成本，這樣會(huì)與相對(duì)有限的外部資金來源產(chǎn)生矛盾，從而進(jìn)一步增大了PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，PPP項(xiàng)目的成本管控風(fēng)險(xiǎn)也與參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的人力資本素質(zhì)有關(guān)。如果參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的人力資本素質(zhì)相對(duì)較低，很可能會(huì)增加相關(guān)物資與設(shè)備磨損、浪費(fèi)的可能性，如果財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)能力存在不足之處，很有可能對(duì)某些潛在的成本管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的重視程度不足，導(dǎo)致沒有及時(shí)識(shí)別并控制成本超支風(fēng)險(xiǎn)，最終會(huì)增加PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）投資收益回籠風(fēng)險(xiǎn)

PPP投資項(xiàng)目的一個(gè)突出特點(diǎn)就是投資回收周期長，除此之外，很多PPP投資項(xiàng)目都是涉及公共服務(wù)領(lǐng)域，其盈利能力往往偏弱，PPP項(xiàng)目的這些特點(diǎn)都無形中增加了項(xiàng)目投資收益回籠的風(fēng)險(xiǎn)，較高的收益回籠風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響貨幣資金周轉(zhuǎn)率，進(jìn)而推高了PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。就PPP項(xiàng)目而言，產(chǎn)生投資收益回籠風(fēng)險(xiǎn)主要與兩個(gè)方面的原因有關(guān)，一是投資收益回籠的不確定性較高;二是投資收益回籠情況與市場(chǎng)波動(dòng)密切相關(guān)。具體而言，就投資收益回籠的不確定問題而言，主要是指由于PPP項(xiàng)目主要涉及的是政府主導(dǎo)下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)等領(lǐng)域，這其中雖然有民間資本的參與，但投資項(xiàng)目完成后的定價(jià)權(quán)主要掌握在政府手中，這使得項(xiàng)目完成后的價(jià)格與市場(chǎng)需要變化之間的敏感度相比于純粹市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)作下的價(jià)格有所降低。因?yàn)檎▋r(jià)不僅要考慮簡單的供求關(guān)系問題，還要考慮社會(huì)、民生、環(huán)境等很多方面，這一特點(diǎn)使得PPP項(xiàng)目的盈利能力受到影響，從而加大了投資收益回籠的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控產(chǎn)生了一定的不利影響。另外投資收益回籠狀況容易受到市場(chǎng)波動(dòng)的影響。這一問題主要影響的是對(duì)PPP項(xiàng)目投資收益的預(yù)測(cè)能力，投資回收期的預(yù)測(cè)是基于項(xiàng)目未來現(xiàn)金流的折現(xiàn)模型完成的，PPP項(xiàng)目不僅建設(shè)周期長，而且容易受到市場(chǎng)非系統(tǒng)性因素的影響，導(dǎo)致對(duì)投資項(xiàng)目未來現(xiàn)金流量的預(yù)測(cè)很容易出現(xiàn)偏差，增加了投資收益回籠風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也增加了PPP項(xiàng)目投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、管控PPP項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

由于很多內(nèi)在特征以及外在政策環(huán)境等因素的影響，PPP項(xiàng)目投資面臨著較高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在融資風(fēng)險(xiǎn)。成本管控風(fēng)險(xiǎn)以及投資收益回籠風(fēng)險(xiǎn)，如果不能合理地解決這些財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的投資效率產(chǎn)生負(fù)面作用，甚至?xí)种泼耖g社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，對(duì)于民間社會(huì)資本的有償流動(dòng)產(chǎn)生不利影響。有鑒于此，十分有必要合理管控PPP項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，筆者在本部分將對(duì)管控PPP項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出具有實(shí)踐意義的措施，從而為合理管控PPP項(xiàng)目的投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供參考。

（一）針對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的措施

融資風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目投資面臨的主要財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之一，主要表現(xiàn)為外部融資產(chǎn)生的現(xiàn)金流量與較長的項(xiàng)目建設(shè)周期以及較高的項(xiàng)目建設(shè)成本之間的矛盾。為了合理應(yīng)對(duì)這一矛盾，筆者認(rèn)為地方政府作為PPP項(xiàng)目投資的主導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)考慮采取以下幾種可能的合理措施，緩解因外部融資問題導(dǎo)致的PPP項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是要采取科學(xué)措施，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)。從單純的財(cái)務(wù)理論來講，合理的資本結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是資本成本與企業(yè)價(jià)值之間的平衡，但是PPP項(xiàng)目由于所涉及的領(lǐng)域的特殊性，這其中還要考慮到最終控制權(quán)的問題，即需要吸納社會(huì)資本的股權(quán)投資。但政府以及國有資產(chǎn)管理部門不能因此喪失對(duì)項(xiàng)目的最終控制權(quán)，這就需要就債務(wù)融資與股權(quán)融資之間所構(gòu)成的資本結(jié)構(gòu)中，運(yùn)用科學(xué)的措施進(jìn)行平衡，筆者認(rèn)為這其中最重要的是要注重發(fā)揮民間股權(quán)融資的活力，同時(shí)要盡量保持財(cái)政資金以及銀行貸款在資本結(jié)構(gòu)中的比重。二是要積極開拓融資渠道?？梢圆捎枚喾N方式為PPP項(xiàng)目完成融資，銀行貸款、政府債券、民間資本的股權(quán)融資都可以成為融資渠道，如果過度依賴某一種融資渠道，則融資風(fēng)險(xiǎn)會(huì)無形增加，對(duì)于整個(gè)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控產(chǎn)生不利影響。

（二）針對(duì)成本管控風(fēng)險(xiǎn)的措施

成本管控風(fēng)險(xiǎn)直接關(guān)系到PPP項(xiàng)目的整體財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如果不能合理應(yīng)對(duì)，勢(shì)必會(huì)抑制PPP項(xiàng)目的開展。針對(duì)成本管控風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從人員素質(zhì)與內(nèi)部控制這兩個(gè)角度作為著力點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行合理應(yīng)對(duì)。其一，從人員素質(zhì)的角度來看，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的是建設(shè)施工人員的素質(zhì)以及財(cái)務(wù)管理人員的素質(zhì)。建設(shè)施工人員是PPP項(xiàng)目推進(jìn)的直接參與者，其業(yè)務(wù)素質(zhì)直接關(guān)系到原材料以及設(shè)備的相關(guān)成本，如果建設(shè)施工人員素質(zhì)不足，很容易導(dǎo)致設(shè)備的不合理磨損、原材料的不合理浪費(fèi)等方面的問題，這些問題對(duì)于成本管控至關(guān)重要。因此，一方面要嚴(yán)格建設(shè)施工單位的選拔以及考核制度，另外一方面要加強(qiáng)對(duì)施工人員的事前培訓(xùn)與事中監(jiān)督。就財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)而言，其直接關(guān)系到成本管控風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與反饋，因此，要選拔有充足經(jīng)驗(yàn)的財(cái)務(wù)人員參與到PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理工作之中。其二，針對(duì)PPP項(xiàng)目，要建立嚴(yán)密的內(nèi)部控制體系。雖然高素質(zhì)的人員可以緩解風(fēng)險(xiǎn)，但內(nèi)部控制制度才是根本保障，內(nèi)部控制制度通過貫穿PPP項(xiàng)目始終，可以成為應(yīng)對(duì)成本管控風(fēng)險(xiǎn)的舉措。

（三）針對(duì)投資收益回籠風(fēng)險(xiǎn)的措施

針對(duì)PPP項(xiàng)目中投資回籠的風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為合理的措施在于加強(qiáng)全面預(yù)算管理。PPP項(xiàng)目的投資收益回籠風(fēng)險(xiǎn)很大程度上與項(xiàng)目回收周期長，導(dǎo)致收益不確定提高有關(guān)，而全面預(yù)算管理可以通過合理使用預(yù)算資金，平滑投資收益不確定性產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，可以參考以下措施，第一，要在項(xiàng)目開展前進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。雖然有很多難以預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，但很多常規(guī)以及潛在風(fēng)險(xiǎn)是可以通過合理評(píng)估預(yù)期的，為此，要建立科學(xué)的指標(biāo)評(píng)估體系以及完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，只有借助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及現(xiàn)金流量評(píng)估的結(jié)果，才能為預(yù)算管理提供基本信息。第二，完善預(yù)算編制制度。預(yù)算編制要兼顧科學(xué)性與靈活性，也就是說，預(yù)算編制要建立在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，同時(shí)也要為預(yù)算方案的合理調(diào)整留有余地，這樣能夠增強(qiáng)預(yù)算方案應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而為緩解投資收益回籠風(fēng)險(xiǎn)提供保障。

結(jié)語

PPP模式作為一種將融資與投資集為一體的新型項(xiàng)目投資方式，黨的“十八大以來受到了黨和政府的積極推動(dòng)，原因在于PPP項(xiàng)目投資模式不僅具有打通投資與融資之間的瓶頸，更在于PPP項(xiàng)目投資模式也是一種將政府財(cái)政資金與民間社會(huì)資本有效融合的模式。PPP項(xiàng)目投資模式不僅有利于提高財(cái)政資金的運(yùn)作效率，而且有利于吸納民間資本，這對(duì)于投資規(guī)模較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公共服務(wù)項(xiàng)目等方面具有顯著的促進(jìn)作用。

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