吳少懷，甘少杰

(渤海大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，遼寧錦州，121013)

1978年以來，我國學(xué)前教育事業(yè)獲得了長足進(jìn)步與發(fā)展，而學(xué)前教育政策是實現(xiàn)學(xué)前教育長足發(fā)展、貫徹落實學(xué)前教育基本方針的重要保障。[1-2]政府通過制定、發(fā)布教育相關(guān)政策來規(guī)范教育的行為、理念和規(guī)則。教育政策的特征主要是統(tǒng)一性、實效性、目標(biāo)性和強(qiáng)制性。本文選取1979年1月至2019年1月的學(xué)前教育政策文本，通過分析這些學(xué)前教育政策文本了解我國學(xué)前教育政策的演變歷程，以期為今后相關(guān)政策的合理化制定提供參考。

一、學(xué)前教育政策文本來源及研究設(shè)計

(一)學(xué)前教育政策文本的選取

學(xué)前教育政策文本主要是指全國省(自治區(qū)、直轄市)、市各級政府及教育主管部門所頒布的關(guān)于學(xué)前教育方面的方針、法律、決定、綱要、條例、計劃、意見等。本研究選取1979年1月至2019年1月國家層面的學(xué)前教育政策文本作為分析對象，共計70份，具體年份對應(yīng)的選取數(shù)量如圖1所示。

圖1 1979—2019年學(xué)前教育政策文本數(shù)量

(二)學(xué)前教育政策文本分析

1.高頻詞云圖分析

為了更好地對學(xué)前教育政策文本進(jìn)行深入研究，筆者將70份學(xué)前教育政策文本導(dǎo)入Nvivo12Plus軟件，制作“詞云圖”，進(jìn)行詞頻分析，見圖2。由圖可知，高頻詞有“教育”“幼兒園”“幼兒”“學(xué)前教育”“兒童”“安全”等。將高頻詞置于原文本的語義環(huán)境中可以看出文本所體現(xiàn)的學(xué)前教育內(nèi)容和目標(biāo)，反映了不同時期相關(guān)部門對學(xué)前教育的態(tài)度以及政策傾向。

圖2 1979年1月至2019年1月學(xué)前教育政策文本詞云圖

2.維度分析

根據(jù)學(xué)前教育政策文本內(nèi)容中詞語出現(xiàn)的頻次，筆者使用Nvivo12Plus軟件對學(xué)前教育政策文本進(jìn)行編碼研究。編碼結(jié)果顯示，學(xué)前教育政策所涵蓋的內(nèi)容可劃分為五個維度，即政策理念、政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策保障、政策措施，具體見表1。

表1 學(xué)前教育政策文本的編碼分析

二、學(xué)前教育政策的變遷(1979—2019年)

(一)學(xué)前教育政策認(rèn)知階段(1979—1982年)

通過對學(xué)前教育政策文本的梳理可知，黨的十一屆三中全會后，相關(guān)部門開始對學(xué)前教育政策進(jìn)行早期探索?！度珖杏坠ぷ鲿h紀(jì)要》(1979)的頒布開啟了我國學(xué)前教育發(fā)展的新局面。隨后衛(wèi)生部頒布《三歲前小兒教養(yǎng)大綱(草案)》(1981)，提出要“發(fā)展小兒的基本動作，提高嬰幼兒的健康水平”等內(nèi)容，開啟了政府管理學(xué)前教育的序幕。該階段的政策文本內(nèi)容主要包括以下三個方面：其一，初步探索學(xué)前教育發(fā)展方向，在宏觀層面對學(xué)前教育進(jìn)行調(diào)控；其二，明確提出幼兒園要實施素質(zhì)教育，頒發(fā)了學(xué)前教育的初步發(fā)展綱要；其三，針對城市幼兒的發(fā)展現(xiàn)狀，教育部門出臺了《城市幼兒園工作條例(試行草案)》。

(二)學(xué)前教育政策的構(gòu)建階段(1983—1988年)

《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點意見》(1983)提出，“幼兒教育是社會主義教育事業(yè)的重要組成部分”，該文件明確指出了學(xué)前教育在我國教育事業(yè)中的地位和作用。該文件在一定程度上肯定了農(nóng)村學(xué)前教育當(dāng)前發(fā)展的成果，同時也指出其存在的不足，如硬件基礎(chǔ)設(shè)施較差、師資專業(yè)水平欠缺、教學(xué)活動不符合幼兒身心發(fā)展特點等。隨后，《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請示》(1987)明確提出，要建立視導(dǎo)和評估制度以及幼兒教師考核制度等，如幼兒園工作要權(quán)責(zé)分明、合理分工。該時期學(xué)前教育政策的特點主要表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，由于受經(jīng)濟(jì)、師資、幼兒園環(huán)境條件等現(xiàn)實因素的影響，學(xué)前教育發(fā)展舉步維艱。為解決這一困境，政府在《關(guān)于進(jìn)一步辦好幼兒學(xué)前班的意見》中，給予了各地教育機(jī)構(gòu)指導(dǎo)性意見。第二，對幼兒園的基本組成要素進(jìn)行規(guī)劃，如《全日制、寄宿制幼兒園編制標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(1987)對幼兒園的住宿進(jìn)行了明確規(guī)定，此后的文件涉及班級規(guī)模、師幼比例以及教職工配比等方面的規(guī)定。以此為契機(jī)，我國學(xué)前教育開始構(gòu)建發(fā)展框架，逐步邁向正軌。

(三)學(xué)前教育政策的發(fā)展階段(1989—2009年)

在改革開放的引領(lǐng)下，我國學(xué)前教育事業(yè)在曲折前進(jìn)的過程中獲得了新的發(fā)展。1979年教育委員會發(fā)布《幼兒園工作規(guī)程(試行)》，隨后經(jīng)過6年的檢驗，正式頒布《幼兒園工作規(guī)程》并實施，旨在科學(xué)管理幼兒園內(nèi)部工作，提升幼兒園的教學(xué)質(zhì)量。1992年正式施行的《幼兒園管理條例》具有現(xiàn)實和歷史意義，這是自新中國成立以來第一個由國務(wù)院頒布的學(xué)前教育政策法規(guī)。1997年頒布的《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實施意見》中進(jìn)一步指出了我國學(xué)前教育發(fā)展的方向。但由于政策沒有完全落實到位，各地幼兒園出現(xiàn)了一些“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、賣”的現(xiàn)象，學(xué)前教育發(fā)展一度陷入低潮。面對這一現(xiàn)狀，我國相關(guān)部門在2003年緊急頒布了《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》，重新為我國學(xué)前教育制定了目標(biāo)和方向，保障了學(xué)前教育事業(yè)的有序發(fā)展。

從上述分析中可以看出，該時期我國學(xué)前教育政策具有以下四個特點：第一，重視學(xué)前教育政策法制化建設(shè)，主要標(biāo)志性政策文件有《幼兒園工作規(guī)程》和《幼兒園管理條例》；第二，學(xué)前教育法制化進(jìn)程緩慢，存在的問題比較突出，如管理不到位；第三，入園難以及入園貴現(xiàn)象開始出現(xiàn)；第四，其他教育政策法規(guī)的完善，在一定程度上推動了學(xué)前教育的發(fā)展，如未成年人保護(hù)法(1991)、教師法(1993)、母嬰保健法(1994)、教育法(1995)、民辦教育促進(jìn)法(2002)、中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要(2001)等，這些教育政策法規(guī)的相繼落地，為我國學(xué)前教育事業(yè)營造了一個良好的外部環(huán)境。

(四)學(xué)前教育政策的完善階段(2010—2019年)

2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》將學(xué)前教育作為專題列出。隨后出臺了《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》(2010)，此后多部門聯(lián)合出臺《幼兒園收費管理暫行辦法》(2011)、《關(guān)于開展幼兒園“小學(xué)化”專項治理工作的通知》(2018)和《幼兒園標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計樣圖》(2019)等政策。通過對以上政策文本的梳理，這一階段我國學(xué)前教育政策具有以下三個特點：其一，政策出臺頻繁，2010—2019年十年間頒布文件36個，占筆者選取文件總數(shù)的一半；其二，政策涵蓋范圍廣，涉及教學(xué)、師資、幼兒、經(jīng)費投入等；其三，外部法制環(huán)境完善，進(jìn)一步保障了學(xué)前教育的發(fā)展，如《校車安全管理條例》(2012)、《民辦教育促進(jìn)法》(2016)及一系列政策的頒布與實施，為我國學(xué)前教育的發(fā)展提供了制度性的保障和政策支持。

三、學(xué)前教育政策的成就回顧(1979—2019年)

(一)學(xué)前教育政策框架基本成型

目前，我國學(xué)前教育政策已初步完善，形成了從中央到地方、從教育部到地方教育主管部門的多梯度的學(xué)前教育政策體系?！队變簣@管理條例》(1989)作為學(xué)前教育的政策法規(guī)，對學(xué)前教育的發(fā)展起到了規(guī)范和引導(dǎo)作用?！蛾P(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》(2010)作為新時期我國學(xué)前教育發(fā)展的最高指導(dǎo)性綱領(lǐng)文件，在具體運行過程中可與地方實際情況相結(jié)合。例如，貴州省在規(guī)劃本省學(xué)前教育前景時，將代表本省學(xué)前教育法規(guī)的《貴州省學(xué)前教育條例》文件與中央頒布的指導(dǎo)意見結(jié)合起來，作為指導(dǎo)本省學(xué)前教育發(fā)展的重要依據(jù)，在實施過程中仍堅持“國家責(zé)任”理念。[3]

(二)政府主導(dǎo)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展

《國家中長期學(xué)前教育發(fā)展綱要(2010—2020年)》明確指出政府在學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)程中應(yīng)履行的責(zé)任，同時提出建構(gòu)符合時代需求的學(xué)前教育體制。2013年，為解決“入園難”的問題，國務(wù)院要求各級政府執(zhí)行“學(xué)前教育三年行動計劃”。在一系列政策的指導(dǎo)下，經(jīng)過四年努力，學(xué)前教育毛入園率從2009年的59.6%提升至2017年的79.6%，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展迅猛。

國家還大力提倡發(fā)展公辦幼兒園和農(nóng)村學(xué)前教育，但學(xué)前教育的教育性和公益性兩個基本特性仍難以獲得保障，這也是制約學(xué)前教育發(fā)展的重要原因。[4]因此，為緩解這一矛盾，政府在主導(dǎo)學(xué)前教育事業(yè)方面加大了教育經(jīng)費的投入與科學(xué)管理。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自2010年以來，在資金方面，政府對學(xué)前教育的投入已經(jīng)成為其發(fā)展的重要保障。

(三)多方合力辦園，普惠性突出

1978—1990年間，我國幼兒園主要有教育部門主辦的幼兒園、街道公立幼兒園和私立幼兒園。1990—2009年間，私立幼兒園越來越多，“入園難”“入園貴”現(xiàn)象出現(xiàn)。為解決這一問題，政府提出“普惠性學(xué)前教育”這一概念，旨在普及學(xué)前教育。普惠性學(xué)前教育提倡公辦性質(zhì)幼兒園與普惠性私立幼兒園合作辦園。[5]2003年頒布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提倡“大力發(fā)展公辦幼兒園，鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園”。經(jīng)過調(diào)整后，我國學(xué)前教育事業(yè)公益普惠性效果日益凸顯。

新時代，我國學(xué)前教育政策的發(fā)展需要進(jìn)一步解答學(xué)前教育政策的前瞻性問題、學(xué)前教育立法問題、普惠性幼兒園的發(fā)展問題。因此，學(xué)前教育政策的展望需要解決如何推動學(xué)前教育立法、加強(qiáng)學(xué)前教育政策研究的問題，增強(qiáng)學(xué)前教育政策的預(yù)見性和前瞻性，促進(jìn)學(xué)前教育資源合理配置。