申偉寧,馬 斌

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 公共管理學(xué)院,河北 石家莊 050061)

一、問(wèn)題的提出

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使得信息傳播空前便利。公眾通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)電子政務(wù)、微博以及網(wǎng)絡(luò)論壇等平臺(tái)參與公共政策制定、監(jiān)督執(zhí)行等事宜已成常態(tài),網(wǎng)絡(luò)民意已是民意重要來(lái)源之一,政治作用日益凸顯。但鑒于中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)主體結(jié)構(gòu)的不平衡性(譬如年齡、學(xué)歷、職業(yè)、城鄉(xiāng)以及地域等)、特殊利益集團(tuán)的網(wǎng)絡(luò)輿論干擾、傳統(tǒng)輿論主流媒體 “把關(guān)人” 功能的弱化與網(wǎng)絡(luò)新興媒體 “把關(guān)人” 的缺失,網(wǎng)絡(luò)輿論中所含信息與源信息有一定差距,再加之人的 “有限理性” 與政府官員的利己主義心態(tài),真實(shí)的公共政策信息在政府的委托代理層級(jí)傳遞、執(zhí)行過(guò)程中也存在一定的 “損耗” ;而另一方面,網(wǎng)絡(luò)輿論的正義呼聲(譬如,對(duì)反腐倡廉的支持等)、網(wǎng)絡(luò)信息管理部門(mén)的設(shè)置也會(huì) “倒逼” 相關(guān)政府部門(mén)提高信息傳遞的真實(shí)性,加大公共政策的執(zhí)行力度,提高公共政策執(zhí)行效益,因而,公共政策執(zhí)行的效益是這正反兩種力量交互作用的結(jié)果,究其結(jié)果如何有待我們進(jìn)一步深究,文章正是基于此而撰寫(xiě)的。

二、文獻(xiàn)評(píng)述

公共政策信息真實(shí)、準(zhǔn)確,是科學(xué)制定、執(zhí)行公共政策的前提條件。美國(guó)學(xué)者J.S.利文斯頓曾指出,問(wèn)題的挖掘、確認(rèn)較之問(wèn)題解決更為重要,對(duì)決策者而言,完整、優(yōu)雅的方案解決錯(cuò)誤問(wèn)題導(dǎo)致的不良影響遠(yuǎn)比不完整的方案解決正確問(wèn)題大得多。互聯(lián)網(wǎng)輿論對(duì)信息傳播的影響也具有 “馬太效應(yīng)” ,優(yōu)勢(shì)方(譬如知名人士、領(lǐng)導(dǎo)干部以及發(fā)達(dá)地區(qū)等)的輿論、信息通常備受信息搜集者關(guān)注并接納,而劣勢(shì)方(譬如岌岌無(wú)名者、基層人員以及落后地區(qū)等)的言論通常受到壓制,沒(méi)有立足之地,造成信息上傳通道阻塞。美國(guó)學(xué)者拉扎斯菲爾德等通過(guò)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn),社會(huì)地位低、接觸媒體少、信息渠道較窄的受眾鮮有觀點(diǎn)形成,往往求助于 “意見(jiàn)領(lǐng)袖” ,并提出了 “兩級(jí)傳播” 假設(shè)[1]。Noelle-Neumann最早提出 “沉默的螺旋” 這一理論以描述如下現(xiàn)象,即鑒于企圖避免因單獨(dú)持有某觀點(diǎn)而被孤立的普遍心理,個(gè)人在表達(dá)觀點(diǎn)時(shí),會(huì)先感受下 “觀點(diǎn)風(fēng)向” ,如果觀點(diǎn)廣受歡迎,則會(huì)積極參與,觀點(diǎn)也因此迅速擴(kuò)散;反之,則會(huì)保持沉默,對(duì)立觀點(diǎn)聲勢(shì)會(huì)更加浩大,如此循環(huán)往復(fù),于是 “沉默的螺旋” 形成[2]。美國(guó)學(xué)者桑斯坦通過(guò)分析網(wǎng)絡(luò)世界觀點(diǎn)的形成過(guò)程,在《網(wǎng)絡(luò)共和國(guó)—網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的民主問(wèn)題》中提出了著名的 “群體極化” 現(xiàn)象,即起初即存在某種感情傾向的成員,通過(guò)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)容易形成更具感情傾向的極端觀點(diǎn)[3],因而,互聯(lián)網(wǎng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息的影響具有兩面性。李甘林強(qiáng)調(diào),網(wǎng)絡(luò)民意會(huì)對(duì)官員產(chǎn)生巨大壓力,為政府官員構(gòu)建了展示政績(jī)、接受民眾檢閱與監(jiān)督公權(quán)的良好平臺(tái)[4]。美國(guó)學(xué)者李普曼等首次全面論述了新聞史上的輿論傳播現(xiàn)象,從公眾輿論角度描述了成見(jiàn)、興趣、公意的形成,并提出了如何控制輿論的觀點(diǎn)[5]。如美國(guó)學(xué)者基恩在其名著《網(wǎng)民的狂歡》所強(qiáng)調(diào)的,鑒于數(shù)字世界里媒體 “把關(guān)人” 的缺失與言論主體的匿名性,無(wú)人為信息的真實(shí)性買(mǎi)單,于是,錯(cuò)誤、謊言、謠傳如病毒般蔓延[6], “網(wǎng)絡(luò)水軍” 也應(yīng)運(yùn)而生。漸進(jìn)決策理論創(chuàng)立者美國(guó)學(xué)者林德布洛姆在《決策過(guò)程》強(qiáng)調(diào), “政策的制定是自上而下集體合作努力的結(jié)果,其中,行政首腦居上,普通公民居下,其他參與者居中,如同一架梯子,公民自下而上反映其觀點(diǎn)、偏愛(ài)”[7]。而在其信息傳遞過(guò)程中,由于利己性驅(qū)使,不同層級(jí)官員總是投其上級(jí)官員所好,人為地對(duì)信息進(jìn)行 “過(guò)濾” ,以致高層級(jí)官員、政策制定者很難獲得真實(shí)、準(zhǔn)確的信息[8],層級(jí)愈多,信息失真性愈高,政府官僚機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行過(guò)程中付出的努力也將越少。

關(guān)于公共政策的執(zhí)行,影響因素眾多,有可控因素,也有不可控的意外因素,譬如自然災(zāi)害、氣候變化以及某些超域效應(yīng)等因素[9]。政策執(zhí)行,就組織理論視角而言,本身可視為政策制定者與其執(zhí)行者在業(yè)務(wù)履行過(guò)程中所產(chǎn)生的一種交易,實(shí)屬組織現(xiàn)象,鑒于此,政策執(zhí)行顯然當(dāng)屬典型委托—代理模型。實(shí)踐中,中央政府基于整個(gè)社會(huì)公共需要制定公共政策,政策的整體性、宏觀性與地方政府利益訴求的局部性、微觀性時(shí)常存在一定偏差,因而,雖然同為謀求最大化利益的理性追逐人,處于委托人地位的中央政府與處于代理人地位的地方政府之間存在著利益沖突[10]。在中國(guó),公共政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)是由中央至地方最基層政府之間的眾多層級(jí)構(gòu)成,下級(jí)政府在其所轄區(qū)域承載上級(jí)政府所委托的地方公共事宜,委托—代理關(guān)系顯著,尤其在公共政策自中央至地方政府、由上級(jí)到下級(jí)政府自上而下執(zhí)行過(guò)程中,各級(jí)政府作為 “理性經(jīng)濟(jì)人” 的目標(biāo)不太吻合情況下[11]。公共政策執(zhí)行過(guò)程中的委托代理關(guān)系也可分為三重,委托方分別是公民與作為其代理機(jī)構(gòu)的立法機(jī)關(guān)、政府行政系統(tǒng)、各級(jí)政府組織,對(duì)應(yīng)的代理方分別是政府行政系統(tǒng)、各級(jí)政府組織、政府組織工作人員,但 “多重委托代理” 可能會(huì)因政府公共政策執(zhí)行中的壟斷地位、代理人的偏好與私欲、信息不對(duì)稱(chēng)等因素而失效[12]。威爾遜在其《美國(guó)官僚政治》中指出,消除政府官員偷懶現(xiàn)象的困難遠(yuǎn)非標(biāo)準(zhǔn)的委托人—代理人理論涉及之范疇[13]。因而,只有盡可能地綜合考慮公共政策制定、執(zhí)行的各種影響因素,方能估量政策制定者的行為是否實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)。丁煌[14]基于信息不對(duì)稱(chēng)視角考察了眾多因素對(duì)公共政策執(zhí)行的影響,并提出相關(guān)對(duì)策建議。互聯(lián)網(wǎng)功能的日益強(qiáng)大,更為解決委托—代理問(wèn)題提供了極大的便利,設(shè)置專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)絡(luò)信息管理部門(mén),構(gòu)建政府信息網(wǎng)絡(luò)披露機(jī)制,網(wǎng)絡(luò)化、電子化、大眾化政府信息管理系統(tǒng),能夠有效降低公民參政、議政、監(jiān)督制約政府行政權(quán)力成本,減少委托—代理層級(jí),降低信息傳遞損耗[15]。網(wǎng)絡(luò)化治理下,政府能夠?qū)⒆陨隙麓怪钡膯蜗蛭写怼獙蛹?jí)轉(zhuǎn)化為雙向互動(dòng)、多元參與的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu),利用其創(chuàng)新性、專(zhuān)門(mén)化以及靈活高效等優(yōu)勢(shì)處理政策執(zhí)行中的目標(biāo)一致、信息溝通困難及數(shù)據(jù)不足等問(wèn)題,以提高政策收益。

三、網(wǎng)絡(luò)信息對(duì)公共政策執(zhí)行效果的影響

(一)網(wǎng)絡(luò)信息對(duì)基層政府信息源的影響

“互聯(lián)網(wǎng)+” 在擴(kuò)大民眾參與范圍、拓寬信息來(lái)源的同時(shí),因囿于 “數(shù)字鴻溝” 等因素的影響可能導(dǎo)致信息一定程度的失真。一方面,物質(zhì)生活日益改善,網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與新媒體蓬勃發(fā)展,網(wǎng)民搜集信息、發(fā)現(xiàn)與分析問(wèn)題的能力也日趨提升,參政議政意愿愈加強(qiáng)烈?；ヂ?lián)網(wǎng)為社會(huì)多方參與公共政策制定及其監(jiān)督執(zhí)行提供了無(wú)限廣闊平臺(tái),電腦或者各種移動(dòng)終端均能讓民眾輕松便捷參與其中,除已廣泛投產(chǎn)的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政與電子政務(wù)平臺(tái)外, “兩微一端” 、網(wǎng)絡(luò)論壇等已成為網(wǎng)民參與公共決策的重要渠道。于是,通過(guò)互聯(lián)網(wǎng),公眾可以暢所欲言,自由表情達(dá)意,充分行使話(huà)語(yǔ)權(quán),真實(shí)呈現(xiàn)其對(duì)突發(fā)事件的目擊事實(shí)、對(duì)當(dāng)前相關(guān)政策的真實(shí)感觸以及未來(lái)公共政策的態(tài)度,以益于集中民智,便于政府直接、多樣化了解民眾關(guān)于公共政策的意見(jiàn)建議,形成政府公共政策科學(xué)決策的依據(jù),進(jìn)一步提高公共政策的執(zhí)行效益。網(wǎng)絡(luò)反腐借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)使大批貪官在網(wǎng)民檢舉下紛紛落馬,其成效被形象喻為 “小鼠標(biāo)絆倒大貪官” ,深化了反腐制度改革。此外,大數(shù)據(jù)技術(shù)不斷擴(kuò)大目標(biāo)樣本空間,極大提高了對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及網(wǎng)絡(luò)輿情等預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性,便于公共政策制定者及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地把控民意動(dòng)態(tài)和傾向,依據(jù)實(shí)情因地制宜出臺(tái)相應(yīng)政策。 “養(yǎng)老金并軌” “延遲退休” 以及 “二孩政策” 的實(shí)施即是明證,決策前,政府利用互聯(lián)網(wǎng)廣征民意,為決策的實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)依據(jù)。

另一方面,數(shù)字鴻溝的存在一定程度上阻礙了民意的真實(shí)表達(dá),互聯(lián)網(wǎng)的普及、應(yīng)用存在區(qū)域和城鄉(xiāng)等發(fā)展不平衡特性。以CNNIC 統(tǒng)計(jì)為據(jù),截至2020 年3月,城鎮(zhèn)與農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模分別為6.49 億、2.55億,占比分別為71.8%、28.2%,網(wǎng)絡(luò)普及率差異顯著;同時(shí),互聯(lián)網(wǎng)普及率較高的北京和較低的云南也相差甚遠(yuǎn),將近一倍。這種不平等性潛在地根據(jù)獲取、使用和分析信息的能力差異將網(wǎng)民劃分為 “信息富人” 與 “信息窮人” ,于是, “信息富人” 理所當(dāng)然把控公共政策的決策權(quán)。其次,網(wǎng)絡(luò)信息具有自由性、廣泛性、即時(shí)性、實(shí)時(shí)互動(dòng)性、高度共享性以及信息主體的隱匿性等特征,信息質(zhì)量也因此良莠不齊,魚(yú)龍混雜,而信息數(shù)量更是成倍增長(zhǎng),無(wú)所不容。在信息發(fā)布、傳輸缺乏嚴(yán)格檢查的情況下,公眾輿論會(huì)在集體無(wú)意識(shí)與從眾心理作用下產(chǎn)生群體極化效應(yīng),呈現(xiàn)井噴式、非理性特征,形態(tài)各異的政客和利益團(tuán)體利用公眾網(wǎng)絡(luò)表達(dá)利益訴求的機(jī)會(huì)投機(jī)鉆營(yíng),在特殊利益集團(tuán)別有用心的輿論操控下,或在商業(yè)網(wǎng)絡(luò) “水軍” 等因素的干擾下,網(wǎng)絡(luò)信息將會(huì)嚴(yán)重失真,正因如此,現(xiàn)實(shí)中相互攻擊、彼此丑化的現(xiàn)象層出不窮。這些都在一定程度上增加了政府部門(mén)捕捉真實(shí)信息的難度,降低了所獲決策信息源的真實(shí)性。

(二)網(wǎng)絡(luò)信息對(duì)層級(jí)制委托代理關(guān)系中信息傳遞的影響

公共政策領(lǐng)域在信息完全對(duì)稱(chēng)情況下,鑒于作為理性經(jīng)濟(jì)人,民眾和官員的完全理性及其之間的零監(jiān)督成本,公眾與官員之間關(guān)于公共權(quán)力的委托代理關(guān)系運(yùn)行不會(huì)失靈。但在信息不完全、不對(duì)稱(chēng)情況下,委托代理雙方均具有機(jī)會(huì)主義傾向,政府官員往往占據(jù)信息優(yōu)勢(shì),約束與監(jiān)督機(jī)制的非零成本為其追逐自身利益創(chuàng)造了條件,公眾利益與官員政績(jī)考核的不一致性使得政府官員在信息傳輸過(guò)程中往往為凸顯政績(jī)而有所保留地向上級(jí)部門(mén)傳遞信息,一定程度上違背民意、導(dǎo)致委托代理關(guān)系運(yùn)行出現(xiàn)問(wèn)題,頂層政府部門(mén)所得信息真實(shí)性與信息的傳遞層級(jí)呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系。另一方面,互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展、電子政務(wù)等公眾參與公共政策制定、執(zhí)行的平臺(tái)的構(gòu)建,激發(fā)了民眾的參政熱情,改變了參政的渠道、方式,拓寬了民眾之間、官民之間的溝通途徑,使得民眾關(guān)于突發(fā)事件、熱點(diǎn)話(huà)題以及公共事務(wù)等事宜的呼聲、觀點(diǎn)與建議能夠更加有效地向上級(jí)政府部門(mén)傳遞,由此公眾輿論在公共政策的制定、執(zhí)行方面起到一定的監(jiān)督,甚至出現(xiàn)倒逼作用。同時(shí),部分網(wǎng)絡(luò)公眾存在信息傳遞、交流的失范行為,一定程度上也會(huì)加強(qiáng)信息自下而上傳遞過(guò)程中的虛假性。信息傳遞失范行為表現(xiàn)為,一些網(wǎng)民通過(guò) “博客” 、網(wǎng)絡(luò)論壇時(shí)而濫用信息發(fā)布權(quán)利,傳播未經(jīng)證實(shí)的虛假或有害信息,制造公共事端;信息交流失范行為表現(xiàn)為,些許網(wǎng)民違反網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)言規(guī)范,隨意造詞、混亂使用網(wǎng)絡(luò)用語(yǔ),通過(guò)夸大、縮小或歪曲真實(shí)信息等方式影響信息的傳遞質(zhì)量。

(三)公共政策信息的不完備性對(duì)其執(zhí)行效果的影響

及時(shí)、準(zhǔn)確、完整的公共政策信息是確保公共政策合理制定、順利執(zhí)行的前提條件。現(xiàn)代決策理論創(chuàng)始人赫伯特·西蒙提出 “有限理性” 論并指出,信息的不完備性是決策成功實(shí)施的重要制約因素之一。公共政策制定涉及未來(lái)環(huán)境的多種可能選擇,制定者所面對(duì)的是一種具有不確定性的可能政策環(huán)境狀態(tài),因而,政策制定者既無(wú)法預(yù)估政策制定所需確切成本,更無(wú)法預(yù)測(cè)執(zhí)行所制定之政策的具體收益。根據(jù)穆斯的理性預(yù)期理論,不確定性源于信息的缺失,雖然可以通過(guò)搜集大量有效信息以概率化的形式降低,但對(duì)任意一次公共政策的執(zhí)行來(lái)說(shuō),公共政策制定者對(duì)其執(zhí)行效果依然無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)期,雖然制定者可以過(guò)去經(jīng)驗(yàn)為據(jù),通過(guò)大量有關(guān)信息和現(xiàn)實(shí)需要對(duì)其預(yù)期不斷進(jìn)行必要修正以消除、減少導(dǎo)致政策制定失誤的因素。所以,充足、完備的公共政策信息可以降低公共政策制定者行為的不確定性。

如果在公共政策設(shè)計(jì)、制定以及執(zhí)行等環(huán)節(jié)沒(méi)有對(duì)公共政策的信息源進(jìn)行充分調(diào)查研究與論證,吸取實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),將無(wú)法降低公共政策信息的不完備性,政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)相應(yīng)增加,更無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共政策預(yù)期的理想效果,政策成功的可能性不言而喻會(huì)下降。而且,即便準(zhǔn)備工作已無(wú)可挑剔,所制定的公共政策信息依然可能存在不完備性,因?yàn)檎叩闹贫偸菧笥谡叩膱?zhí)行,公共政策未來(lái)執(zhí)行的環(huán)境總是無(wú)法完全理性預(yù)期的,因而公共政策實(shí)際執(zhí)行的效果永遠(yuǎn)不會(huì)超過(guò)其制定時(shí)的預(yù)期,但會(huì)隨著公共政策信息源真實(shí)性的不斷提高以及政策執(zhí)行時(shí)負(fù)面偶然因素的減小而不斷提高。

四、模型構(gòu)建

模型構(gòu)建基于中國(guó)現(xiàn)行政府層級(jí)體制的現(xiàn)實(shí)情況。目前,中國(guó)政府層級(jí)體制大致涵蓋5個(gè)層級(jí),即中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,因而存在4層委托代理關(guān)系,其中,省、市和縣級(jí)政府同時(shí)具備委托人和代理人雙重身份。中央政府主要負(fù)責(zé)政策制定工作,其他層級(jí)政府主要執(zhí)行政策任務(wù),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是具體政策工作的實(shí)施者,也是政策執(zhí)行的源信息傳遞者。鑒于信息傳遞者的理性 “經(jīng)濟(jì)人” 特性,源信息幾乎總是不完全的,自下而上傳遞過(guò)程中總存在一定的 “消耗” ,而信息管理部門(mén)的介入則會(huì)增加信息的完全性與真實(shí)性,網(wǎng)絡(luò)輿論與一些不可預(yù)測(cè)的因素也會(huì)對(duì)政策的執(zhí)行產(chǎn)生一定的沖擊。

基于上述情況,模型構(gòu)建如下,假定政府官員在現(xiàn)有委托代理制度約束下旨在追求職位晉升,那么在信息由下向上的層級(jí)傳遞過(guò)程中,政府官員會(huì)優(yōu)先傳遞既能展現(xiàn)自身能力,又能滿(mǎn)足上級(jí)官員偏好的信息。因而,信息的真實(shí)性會(huì)隨著層級(jí)傳遞鏈條的延長(zhǎng)逐層下降,真實(shí)有效的信息總量逐漸減少。本文基于塔洛克的等級(jí)歪曲模式與丁煌的做法構(gòu)建涵蓋互聯(lián)網(wǎng)信息的公共政策執(zhí)行效益模型[14]。構(gòu)建模型如下:

其中,各級(jí)政府的控制幅度均表示為w0(w0=0,1,2,…,n),因而,基層政府?dāng)?shù)量為N0(N0=w l0),l表示委托代理鏈條中的委托代理層次關(guān)系;委托代理鏈條末端的基層政府通過(guò)信息 “過(guò)濾” 向上傳遞的信息總量表示為I0(0≤I0≤1),由此,信息通過(guò)層級(jí)傳遞到達(dá)委托代理鏈條頂端的中央政府最終有效信息性” 所導(dǎo)致的政策制定者無(wú)法預(yù)期到的因素對(duì)政策執(zhí)行效果的減損比例;

該模型將公共政策執(zhí)行過(guò)程中信息損耗的因素設(shè)定如下:

1.信息傳遞過(guò)程中出現(xiàn)的遺漏、統(tǒng)計(jì)錯(cuò)誤、理解偏差等非蓄意性失誤;2.塔洛克等級(jí)歪曲模式中的功利思想所導(dǎo)致的主觀錯(cuò)誤。政府層級(jí)委托代理關(guān)系的各個(gè)環(huán)節(jié)是 “串聯(lián)” 關(guān)系,信息在任一環(huán)節(jié)扭曲,則其之后各層級(jí)所接收的信息均會(huì)產(chǎn)生偏離。一般來(lái)說(shuō),因素1產(chǎn)生的影響較小,因素2則會(huì)因政府官員的自利性或能力等問(wèn)題在不同程度上扭曲信息,以至于最后所獲信息者所得信息可能?chē)?yán)重失真。本文基于互聯(lián)網(wǎng)背景下網(wǎng)絡(luò)信息對(duì)公共政策制定與執(zhí)行效益的影響在上述兩個(gè)因素的基礎(chǔ)上再做以下假定:3.互聯(lián)網(wǎng)輿論會(huì)對(duì)基層政府的公共政策信息源與公共政策信息傳遞過(guò)程產(chǎn)生影響;4.政府可通過(guò)縮減控制幅度成立專(zhuān)門(mén)信息管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)化信息的搜集、傳遞與政策執(zhí)行。

以上假設(shè)可通過(guò)如下形式展示:

其中,δ(0＜δ＜1)表示設(shè)置專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)絡(luò)信息管理系統(tǒng)后各級(jí)政府的控制幅度與之前控制幅度比;d i表示在第i個(gè)委托代理層級(jí)網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)信息真實(shí)傳遞的影響,d i＞1表示網(wǎng)絡(luò)輿論因虛假信息干擾而對(duì)信息自下而上傳遞產(chǎn)生了消極影響,d i=1表示沒(méi)有影響,0＜d i＜1表示產(chǎn)生了正面影響;λ、f分別表示網(wǎng)絡(luò)信息管理部門(mén)的介入對(duì)信息源與公共政策執(zhí)行效益的影響,通常λ與δw0正相關(guān),f與δw0負(fù)相關(guān),但均不小于1,換言之,網(wǎng)絡(luò)信息部門(mén)提升了信息源的質(zhì)量和公共政策執(zhí)行的效益。

五、模型分析

根據(jù)以上模型構(gòu)建,可進(jìn)一步將(2)整理為

采用丁煌和定明捷做法,通過(guò)給予相關(guān)變量數(shù)值的方法展現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)信息對(duì)公共政策執(zhí)行效果進(jìn)行分析[14]。首先設(shè)定w0=6,I0=0.9,p=0.1,λ=1.1,則可以根據(jù)委托代理層級(jí)與互聯(lián)網(wǎng)信息管理部門(mén)的占比情況,得到互聯(lián)網(wǎng)信息管理部門(mén)在不同的信息傳遞監(jiān)管力度下所獲得的公共政策執(zhí)行效益(表1-2)。

表1 =0.5時(shí)各參數(shù)組合狀態(tài)下公共政策執(zhí)行效益情況

表1 =0.5時(shí)各參數(shù)組合狀態(tài)下公共政策執(zhí)行效益情況

l=4,∑l i=1 x i =4 l=3,∑l i=1 x i =3 l=2,∑l i=1 x i =2 l=1,∑l i=1 x i=1 δ=1/6 5.16 5.21 5.26 5.32 δ=2/6 68.81 34.76 17.55 8.87 δ=3/6 278.71 93.84 31.60 10.64 δ=4/6 660.64 166.83 42.13 10.64 δ=5/6 1 075.25 217.22 43.88 8.87

表2 時(shí)各參數(shù)組合狀態(tài)下公共政策執(zhí)行效益情況

表2 時(shí)各參數(shù)組合狀態(tài)下公共政策執(zhí)行效益情況

l=4,∑l i=1 x i =4 l=3,∑l i=1 x i =3 l=2,∑l i=1 x i =2 l=1,∑l i=1 x i=1 δ=1/6 5.10 5.16 5.21 5.27 δ=2/6 68.13 34.41 17.38 8.78 δ=3/6 275.92 92.90 31.28 10.53 δ=4/6 654.03 165.16 41.71 10.53 δ=5/6 1 064.5 215.05 43.44 8.78

首先,由表1、表2可知,當(dāng)δ=1/6時(shí),即除去均參與到網(wǎng)絡(luò)信息與公眾輿論管理工作中的政府部門(mén),政府現(xiàn)在的控制幅度為1,那么,公共政策執(zhí)行效益隨著委托代理層級(jí)的增加而下降,但變化不太顯著;同層級(jí)情況相比,公共政策執(zhí)行效益可能相等。原因在于,這種情況下,政府執(zhí)行公共政策的信息源恒定不變,政府控制幅度為1,其他部門(mén)均參與了網(wǎng)絡(luò)信息與公共輿論的管理,這些部門(mén)對(duì)公共政策執(zhí)行的影響相同,但對(duì)信息自下而上傳遞的影響存在差異。表1中網(wǎng)絡(luò)信息以及由此產(chǎn)生的公共輿論 “倒逼” 政府部門(mén)盡量客觀、真實(shí)地向上級(jí)部門(mén)傳遞信息,提高了公共政策信息的真實(shí)性,使公共政策更具現(xiàn)實(shí)性、可操作性。

其次,當(dāng)δ≠1/6時(shí),即除去均參與到網(wǎng)絡(luò)信息與公眾輿論管理工作中的政府部門(mén),政府現(xiàn)在的控制幅度大于1時(shí),表1、表2情況雷同,公共政策執(zhí)行效益隨著委托代理層級(jí)的增加而上升,且變化顯著;一方面,委托代理層級(jí)較高時(shí),隨著網(wǎng)絡(luò)信息管理參與部門(mén)的減少,公共政策的執(zhí)行效益也隨之攀升,且攀升速度與層級(jí)正相關(guān),而在委托層級(jí)較低時(shí),網(wǎng)絡(luò)信息管理參與部門(mén)的減少,公共政策的執(zhí)行效益呈現(xiàn)倒 “U” 型變化趨勢(shì);另一方面,隨著委托代理層級(jí)增加,公共政策的執(zhí)行效益也均呈現(xiàn)出顯著的遞增趨勢(shì),且在網(wǎng)絡(luò)信息管理參與部門(mén)較少時(shí),增速相對(duì)迅猛。原因在于,這種情況下,政府執(zhí)行公共政策的信息源恒定不變,政府控制幅度大于1,其他參數(shù)相同時(shí),在公共政策執(zhí)行過(guò)程中,層級(jí)因素對(duì)公共政策執(zhí)行效益的貢獻(xiàn)較大;網(wǎng)絡(luò)信息管理參與部門(mén)減少,意味著公共政策的執(zhí)行部門(mén)的增加通過(guò)層級(jí)作用對(duì)公共政策執(zhí)行效益產(chǎn)生正向效應(yīng),委托層級(jí)較低時(shí),效應(yīng)較小;倒 “U” 型變化的特征則根源于委托代理的層級(jí)與政策執(zhí)行的線(xiàn)性特性。

再次,如果相關(guān)參數(shù)可以連續(xù)取值,則根據(jù)表內(nèi)所列特殊點(diǎn)公共政策執(zhí)行效益取值可知,表1、表2政府控制幅度相同時(shí),公共政策執(zhí)行效益值域會(huì)出現(xiàn)交集;而同一表格內(nèi),不同政府控制幅度下,公共政策執(zhí)行效益值域也會(huì)出現(xiàn)交集。原因在于,公共政策執(zhí)行的效益是由委托代理層級(jí)、政府部門(mén)的分工特征(即網(wǎng)絡(luò)信息管理部門(mén)與公共政策執(zhí)行部門(mén)各自占比)、公共政策執(zhí)行的力度以及網(wǎng)絡(luò)信息管理部門(mén)對(duì)信息傳遞的監(jiān)管等各種因素交互作用的結(jié)果,從某種程度上說(shuō),委托代理層級(jí)與政府公共政策執(zhí)行部門(mén)的控制幅度具有一定的替代作用,而網(wǎng)絡(luò)信息管理部門(mén)對(duì)公共政策執(zhí)行的效益也具有一定程度的調(diào)整作用,正因如此,某些公共政策執(zhí)行的效益可以通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)。

六、結(jié)論及建議

綜上分析可知,互聯(lián)網(wǎng)背景下,網(wǎng)絡(luò)信息能夠從幾個(gè)方面對(duì)公共政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生影響。首先,政府可以對(duì)信息源進(jìn)行把控以提高其公共政策信息的真實(shí)性;其次,可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息及網(wǎng)民輿論對(duì)政府委托代理層級(jí)中信息的傳遞進(jìn)行監(jiān)控,進(jìn)而 “倒逼” 各級(jí)政府部門(mén)盡可能客觀真實(shí)地傳遞公共政策信息;最后,委托代理層級(jí)與政府網(wǎng)絡(luò)信息管理部門(mén)控制幅度在提高公共政策執(zhí)行效益方面作用雷同,對(duì)提高公共政策執(zhí)行效益可謂異曲同工,因而,可以根據(jù)需要協(xié)調(diào)使用。基于以上結(jié)論,特提出以下對(duì)策建議。

第一,圍繞信息源從多角度切入采取措施,以確保公共政策信息的客觀性、真實(shí)性。首先,加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、公民網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)建設(shè),創(chuàng)新公民公共決策參與方式,以夯實(shí)網(wǎng)絡(luò)參與基礎(chǔ)。簡(jiǎn)言之,強(qiáng)化 “新基建” 規(guī)劃,完善落后農(nóng)村、邊遠(yuǎn)地區(qū)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè),提高民眾網(wǎng)絡(luò)參與維權(quán)意識(shí),使源信息盡可能多地體現(xiàn)大多數(shù)人關(guān)于公共政策的真實(shí)愿景;因地制宜,通過(guò)委托研究或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式構(gòu)建綜合信息參與平臺(tái),為準(zhǔn)確、快捷匯集熱點(diǎn)信息提供軟件設(shè)施;利用互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建民眾參政與公共管理、公共服務(wù)的新橋梁,拓寬民眾參政路徑。其次,實(shí)事求是,堅(jiān)持 “沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán),沒(méi)有正確調(diào)查同樣沒(méi)有發(fā)言權(quán)的” 工作作風(fēng),完善網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查、搜集機(jī)制,扎實(shí)做好網(wǎng)絡(luò)信息調(diào)研工作,力求搜集第一手資料,具體措施可以組建專(zhuān)業(yè)民意調(diào)查隊(duì)伍,提高互聯(lián)網(wǎng)信息處理能力、職業(yè)道德以及倫理水準(zhǔn);鼓勵(lì)支持第三方民意調(diào)查機(jī)構(gòu)獨(dú)立發(fā)展,加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查,精準(zhǔn)把握網(wǎng)絡(luò)民意。

第二,優(yōu)化公民網(wǎng)絡(luò)參政環(huán)境,深入分析網(wǎng)絡(luò)民意,以提高公共政策信息自下而上傳遞的客觀性、真實(shí)性。首先,完善網(wǎng)絡(luò)信息管理法規(guī),引導(dǎo)民眾依法用網(wǎng)、理性諫言,在真實(shí)表達(dá)民意的同時(shí),堅(jiān)決打擊、依法追究散布虛假信息、制造網(wǎng)絡(luò)謠言的違法行為;其次,運(yùn)用大數(shù)據(jù)全面、精準(zhǔn)、科學(xué)分析網(wǎng)絡(luò)民意,提升網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)蘊(yùn)含信息的真實(shí)性、時(shí)效性,打通政府層級(jí)之間、部門(mén)之間的 “信息鴻溝” ,實(shí)現(xiàn)相關(guān)政府部門(mén)之間的橫向與縱向多元協(xié)同合作;最后,培養(yǎng)、樹(shù)立網(wǎng)絡(luò) “意見(jiàn)領(lǐng)袖” ,適時(shí)疏導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)民意,把控輿論 “咽喉” ,公平、公正發(fā)布真實(shí)信息,鞏固主流言論,以 “倒逼” 并加強(qiáng)政府層級(jí)之間網(wǎng)絡(luò)信息傳遞的真實(shí)暢通。

第三,設(shè)置與政府管理層級(jí)相配套的規(guī)模適當(dāng)?shù)膶?zhuān)門(mén)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管部門(mén),以切實(shí)保障公共政策的有效執(zhí)行。首先,政府委托代理管理層級(jí)較多情況下,應(yīng)適當(dāng)增大專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管部門(mén)規(guī)模,提高公共政策執(zhí)行的監(jiān)管力度,抵消公共政策信息因委托代理層級(jí)過(guò)多所導(dǎo)致的質(zhì)量下降問(wèn)題;其次,可以通過(guò)構(gòu)建基于互聯(lián)網(wǎng)的電子政務(wù)平臺(tái)等與公眾進(jìn)行實(shí)時(shí)溝通以利用公眾輿論監(jiān)管公共政策執(zhí)行,弱化委托代理層級(jí),縮短信息傳遞鏈條,提升信息傳遞質(zhì)量,從而提高公共政策執(zhí)行效益。