宋梅 北京市社會科學院城市問題研究所

在過去的幾十年里，自然科學家和社會科學家一直致力于提高大眾對災害和風險的認識，這既增強了大家的風險防范意識，也加劇了當代人的焦慮意識。風險一直存在但并非一定會造成大規(guī)模的人員傷亡或破壞性影響，如果災難發(fā)生在人煙稀少的地區(qū)，那么降低其損失將容易得多。在當代社會需要特別重視是的是超大城市的風險管理，常住人口數(shù)量超過1000萬的超大城市，在本國經(jīng)濟、政治、交通和社會文化結(jié)構(gòu)中具有戰(zhàn)略作用，同時也處于世界城市網(wǎng)絡中的重要節(jié)點，可以被稱為當代社會的“高風險區(qū)域”，其脆弱性和破壞性影響遠遠高于傳統(tǒng)社會和鄉(xiāng)村地區(qū)。

人口高度集中的超大城市作為城市化發(fā)展區(qū)域不平衡的極端形態(tài)，截止2019年底，我國已有7座超大城市，這7座城市的人口總數(shù)已超過1.5億，占國民經(jīng)濟生產(chǎn)比重接近20%，超大城市為工業(yè)和服務業(yè)活動提供了現(xiàn)代化的基礎設施和交通設施以及獲得廉價的資本、勞動力和充分的市場機會，但超大城市的這些優(yōu)勢也建立在人類迄今為止最復雜的城市系統(tǒng)開發(fā)與管理水平之上，超大城市系統(tǒng)通過創(chuàng)建路徑依賴增強便利，路徑依賴與不同類型的基礎設施綁定在一起。在一個人造系統(tǒng)的共同進化和適應過程中，子系統(tǒng)中的微小變化有可能在更高的系統(tǒng)級別上引發(fā)不均衡，產(chǎn)生新的風險。這意味著物理基礎設施和社會結(jié)構(gòu)相互影響，系統(tǒng)中的任何元素都有可能觸發(fā)最終影響整個系統(tǒng)的變化，超大城市中發(fā)生的突發(fā)事件、極端事件、災難性事件更容易引發(fā)大規(guī)模的社會恐慌、供應危機、秩序混亂。超大城市既可能是風險的受害者，也可能是風險的產(chǎn)生者。因此，必須將特大城市視為高風險區(qū)域，特大城市的風險管理、城市復雜適應系統(tǒng)的能力創(chuàng)建研究必將成為城市政策的核心內(nèi)容。

一、整體性視角認知特大城市風險

復雜性、非正式性、脆弱性、恢復力和風險是與特大城市風險應對相關的方面，如果應用系統(tǒng)觀點，創(chuàng)建特大城市復雜適應系統(tǒng)，依賴于對風險和災害認知的整體性視角：

1.在有效的風險治理戰(zhàn)略中必須考慮風險和災害形成的復雜原因，在整體分析的基礎上，不僅要考慮突發(fā)事件和災難的主要影響因素，還要考慮根本原因；

2.在風險成因和災害管理中，必須考慮多種相互作用和強化過程；

3.除了直接影響外，還有間接的長期影響，從系統(tǒng)的角度對風險進行理解；

4對于風險的理解要基于一個社會生態(tài)系統(tǒng)，需要結(jié)合不同類型的知識，因為通常應用于風險治理的主要科技方法不足以整合超大城市社會的方方面面；

5.了解特大城市災害風險復合體不僅需要專業(yè)管理知識、科學知識，還需要了解實際情況和過去事件的經(jīng)驗知識等。

分析風險形成的各種因素，有助于加深對災害復雜原因的認識，并使決策者能夠確定相關的系統(tǒng)性防范策略。

二、超大城市風險的根源

1986年貝克將“當代社會”定義為“風險社會”，風險主要來自兩方面：1，自然災害（例如地震和火山爆發(fā)，風暴，洪水，干旱和熱浪，降雪，霜凍和雪崩以及全球海平面上升）。2，人為災害，例如空氣，水和土壤污染，事故，火災，工業(yè)爆炸，地面塌陷，疾病和流行病，社會經(jīng)濟危機，內(nèi)亂和恐怖襲擊，核事故以及戰(zhàn)爭。無論風險來自何方，“風險”一詞通常與“威脅”、“不確定性”和“緊迫性”等相關，城市的管理能力越來越取決于對風險的控制與防范能力。因為自然災害和人為災害不僅是技術方面的問題，而且是非技術性的問題，例如包括城市管理能力在內(nèi)的體制問題，規(guī)劃系統(tǒng)的能力取決于控制自然資源開發(fā)的體制能力。在這種情況下，政府的規(guī)劃、統(tǒng)籌規(guī)劃作用是非常必要的。遺憾的是，盡管特大城市為減少災害作出了許多努力，但當前城市開發(fā)利用的法規(guī)、政策和規(guī)劃常常與現(xiàn)實出現(xiàn)矛盾，與風險相的災難和事故仍然頻發(fā)，主要原因在以下幾個方面。

（一）人口過快增長和非正規(guī)就業(yè)

流動人口增長過快問題成為超大城市管理者和規(guī)劃者考慮的首要問題，特別是1990年戶籍制松動后，涌向特大城市的流動人口數(shù)量迅速增加。住房空間、城市基本公共服務的匱乏并不妨礙“民工潮”和懷抱夢想的年輕人涌向超大城市，“城中村”和“群租房”如雨后春筍般涌現(xiàn)，過度擁擠、不安全的簡易、臨時建筑之中容納了大量的外來流動人口。為避免城市中心區(qū)人口過度膨脹，超大城市為安定下來的新移民提供了居住區(qū)的“衛(wèi)星城”，但因就業(yè)中心的無法外移，又引發(fā)了交通系統(tǒng)的空前壓力。

非正規(guī)就業(yè)已成為流動人口更容易參與特大城市經(jīng)濟活動和賺取任何收入的入口，對支持工資有限的正規(guī)就業(yè)城市居民也很重要。依靠低工資勞動力的特大城市經(jīng)濟的競爭性實際上得到了能夠提供各種廉價產(chǎn)品的非正規(guī)就業(yè)的支持。實際上，非正規(guī)就業(yè)并不影響特大城市的發(fā)展，而是如何盡量減少其對特大城市發(fā)展的負面影響。眾所周知，非正規(guī)就業(yè)往往是自發(fā)、無組織的，因此產(chǎn)生了許多負面的外部因素，如擁擠、犯罪、市容破壞等。總的來說，特大城市的非正規(guī)就業(yè)人數(shù)高于中小城市。這可能是由于這一領域的城市化速度很快，城鄉(xiāng)之間的互動為非正規(guī)部門的發(fā)展提供了更多的機會。不過，還需要對其進行管理和組織，以避免混亂的發(fā)展以及可能損害公共生活的負外部性。

（二）不平等和社會分化持續(xù)擴大

不平等和社會分化持續(xù)擴大，從而加劇了特大城市的脆弱性。隨著特大城市居民在總?cè)丝谥兴急壤牟粩嗵岣?，城市貧困人口的?shù)量也在不斷增加。區(qū)域發(fā)展的不平衡，導致貧困地區(qū)的人口對流向超大城市地區(qū)就業(yè)更加感興趣，因為城市的高經(jīng)濟增長為正規(guī)和非正規(guī)部門提供了許多替代職業(yè)。超大城市及其周邊地區(qū)日益增長的社會經(jīng)濟集中度和活動吸引了外來人口，特別是來自農(nóng)村地區(qū)的流動人口。從事不同行業(yè)的人群，收入差距相差巨大，最貧窮的人通常是最脆弱的。人口脆弱性的梯度與經(jīng)濟差異密切相關。低收入和中等收入人群的風險防范設置普遍較弱，即使是簡單且具有成本效益的措施也往往不適用。因此，風險事件對中低收入階層的有形和無形損失有著更高的直接影響，在許多情況下，它們影響了整個城市的道路選擇。此外，由于城市化水平和發(fā)展階段的不同，超大城市的發(fā)展地區(qū)已經(jīng)擴展到更遠的地區(qū)，要執(zhí)行協(xié)調(diào)一致的政策是極其困難的，超市之間的交往活動已經(jīng)超越了行政界限的劃分。

2019年中國GDP總量是990865億元，北京、上海、廣州、深圳、重慶作為超大城市，對國內(nèi)生產(chǎn)總值貢獻率高達14.88%。而占中國地級行政區(qū)的9%的前三十強城市創(chuàng)造了中國整體經(jīng)濟體量42%，事實上這個差值，恰恰說明了超大城市的經(jīng)濟活力和對外來人口的吸引力。

2019年5座超大城市GDP排行榜總量排名 地區(qū) GDP總量（億元） 占GDP比重（%）上海 38155.32 3.85%2北京 35173.30 3.55%3深圳 26927.09 2.72%4廣州 23628.60 2.38%5重慶 23605.77 2.38%合計 147490.08 14.88%1

（三）土地資源匱乏和環(huán)境退化

超大城市地區(qū)土地價格昂貴，迫使開發(fā)商采取集約化的土地使用做法：高密度的集中開發(fā)。同時超大城市不斷向郊區(qū)蔓延，巨量城市垃圾也被運送到郊區(qū)處理，大量垃圾焚燒或填滿已成為一種環(huán)境危害。環(huán)境惡化速度也不斷加快，工業(yè)化后最重要的危險是空氣和水資源的污染，污染造成了包括生命和物質(zhì)在內(nèi)的許多損失。顯然，在城市規(guī)劃中規(guī)劃者會認真考慮環(huán)境因素，將其與經(jīng)濟發(fā)展情景聯(lián)系起來并嵌入其中。但由于大城市內(nèi)部的經(jīng)濟系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)的關系已經(jīng)發(fā)展到更為復雜的相互作用中，這一過程并不容易實現(xiàn)。一個功能性的特大型城市體系，必然同時經(jīng)歷經(jīng)濟的增長和各種利益群體的博弈，超大城市的快速發(fā)展很容易超出土地和水的承載能力。從本質(zhì)上講，超大城市郊區(qū)乃至周邊地區(qū)人為災害的頻繁發(fā)生大部分情況是由于空間規(guī)劃的不一致造成的，其原因有：（1）現(xiàn)有的空間利用不符合現(xiàn)有的空間規(guī)劃；（2）空間規(guī)劃不符合規(guī)定。此外，空間利用的變化帶來了許多經(jīng)濟和社會效益，但也給城市帶來了巨大的風險和隱患?？臻g的使用政策必須在私有產(chǎn)權(quán)和公共利益之間取得平衡，空間的合理、規(guī)范利用和是實現(xiàn)城市經(jīng)濟增長和可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素。

（四）技術依賴和社會期望過高

超大城市被認為是一種具有“創(chuàng)新”驅(qū)動特征的社會空間，在這種空間中，目前降低風險的決策行動主要是通過一種基于自上而下的組織模式來進行的。而這種自上而下的決策模式與當代社會知識的生產(chǎn)加劇了超大城市社會的脆弱性。用“脆弱性”來形容社會并不常見，當然與大自然的巨大力量相比，人類具有先天的脆弱性。而在當代社會中，當城市的設計和規(guī)劃是以最大化的預測和控制為目標，以廣泛想象的穩(wěn)定性為背景進行判斷。因為人們感覺到不確定性，但為了追求確定性，所以轉(zhuǎn)向新技術，轉(zhuǎn)向新的科學成果，堅信最新的技術可以對城市進行更系統(tǒng)、更科學的管理。但是，新技術是有風險的，在超大城市中日益普及尖端的技術產(chǎn)品往往來不及進行實踐檢驗就已經(jīng)推向市場，滿足城市實際需要的技術系統(tǒng)風險已在許多情況下被統(tǒng)計風險分析所替換，只能做出近似于現(xiàn)實的理論假設，實踐經(jīng)驗和實證研究越來越被模型和理想化方案替代，經(jīng)驗知識正在被主觀概率計算，社會因為無法進行足夠規(guī)模的測試和觀察或根本無法按需要進行重復實驗。

當代城市最大的歷史進步是人類能動性的擴大。人的能動性的條件是知識和技術，現(xiàn)在有大量的技術創(chuàng)新和層出不窮的新知識，調(diào)解人類與自然和彼此之間的關系。

現(xiàn)在很難在自然的“純”狀態(tài)下體驗自然，因為它不受人類活動的影響，社會關系由越來越多的行政、法律或技術安排所調(diào)節(jié)。通過社會生產(chǎn)和構(gòu)建已經(jīng)成為社會事實的數(shù)據(jù)，從而構(gòu)成一種社會和政治現(xiàn)實，它強制執(zhí)行管理社會行為和制定社區(qū)生活的程序化規(guī)則。對當今社會狀況的初步描述涉及到一個定量診斷：在社會領域和社會中介性質(zhì)中，大部分活動不再與生產(chǎn)聯(lián)系在一起，而是與再生產(chǎn)聯(lián)系在一起；特別是知識的再生產(chǎn)，因此，首先要再現(xiàn)使特定效果和過程成為可能的條件。

技術的進步，人們期望提供的公共服務絕對安全，因此在緊急情況下更多地依賴公共系統(tǒng)而不是自己的應對策略。技術可以提供更好的預測、更安全的施工技術和即時反應，但也會導致依賴性增加和額外的潛在危險。

（五）全球產(chǎn)業(yè)鏈的影響

特大城市發(fā)展的初衷是為了加速經(jīng)濟增長，從而加強與全球市場的連接，吸引能夠刺激經(jīng)濟增長躍升的全球投資。與其他亞洲城市一樣，它在整合全球資本和地區(qū)廉價勞動力的基礎上，創(chuàng)造了眾多制造業(yè)、服務業(yè)，發(fā)展了供應、生產(chǎn)和銷售的區(qū)域價值鏈。因此，到2000年后，中國特大城市地區(qū)定位似乎都在追求走向世界城市的全球地位。

在快速的經(jīng)濟增長中，地方范圍內(nèi)各種問題的提出似乎被政府忽視了。過度的移民、非正規(guī)活動的增加、城市貧困的加劇對交通擁堵、新出現(xiàn)的貧民區(qū)、收入差距的擴大等產(chǎn)生了影響，而經(jīng)濟增長導致的快速城市化導致了農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地的轉(zhuǎn)換、空氣污染、環(huán)境退化等。

全球和地方之間的沖突不可避免的，基于全球性的分工和產(chǎn)業(yè)鏈考慮，惡化的環(huán)境給污染嚴重的特大城市地區(qū)居民的健康帶來了致命的影響。

而且，一些地方性問題已經(jīng)成為普遍性的問題，許多城市政府、非政府組織和世界援助組織已經(jīng)開始重視改善當?shù)爻鞘猩?。諸如交通擁堵、城市貧困、貧民區(qū)、環(huán)境風險等，已經(jīng)成為全球城市需要共同解決的問題。全球與本地的互動已經(jīng)變得相互關聯(lián)，而且關系更加復雜。

三、超大城市風險管理的框架

人口密度高、鄰近性和異質(zhì)性是超大城市的特點，擁有1000萬居民以上的特大城市運行，每天除了氣候風險和極端天氣事件外，還面臨著經(jīng)濟發(fā)展帶來的各種環(huán)境、安全、衛(wèi)生挑戰(zhàn)，在城市可持續(xù)發(fā)展的軌道上如何正確的管理城市可能面臨的威脅，存在著不確定性。大城市災害風險管理在過去一直沒有得到充分的重視，原因有很多。包括特大城市風險的復雜性、政策制定的社會環(huán)境，以及特大城市有能力自行應對風險的錯誤假設。如果采取行動，大城市的決策者往往認為他們的任務和責任僅限于應急活動。這是一個合乎邏輯和可以理解的立場，因為超大城市都在為了滿足居民的基本需求而努力解決公共資源短缺的問題，

隨著技術的進步，社會的轉(zhuǎn)型，城市的風險管理在過去幾十年中發(fā)生了重大變化，特大城市的人群、身份、角色具有多元性，但在具有爭議的“經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先”目標下，提出一個更有建設性、更安全、更系統(tǒng)的風險管理制度是每個城市管理者和居住者的共同愿望。超大城市的未來定位既要保護城市核心發(fā)展事項，控制土地使用和維持關鍵的基礎設施標準，又要針對城市發(fā)展過程中的風險進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。

特大城市發(fā)展的風險管理旨在對城市人口準確預測和掌握的基礎上，提高城市基礎設施系統(tǒng)的運行效率，快速從自然和人為危害中恢復的能力。根據(jù)風險管理所側(cè)重的手段、過程、目標不同，框架主要包括三個優(yōu)先項：

（一）制度建設

在特大城市風險管理戰(zhàn)略框架中，“善治”被視為促進持續(xù)減少風險努力的一個關鍵領域。如果地方政府和相關部門能夠依靠適當?shù)姆煽蚣埽槍︻A防和減輕災害的各種選擇，建立一個強有力的組織結(jié)構(gòu)，配備適當?shù)墓ぷ魅藛T和資源，以實施災害風險管理；如果城市中的所有利益攸關方，如科學和私營部門、民間社會和其他企業(yè)部門都能參與進來，提高風險的處置能力，確保逐一列出將減少災害風險列為優(yōu)先事項的主要活動的建議清單，這些目標的實現(xiàn)有賴于多元主體參與作為制度基礎。

（二）風險識別

風險識別是任何減少災害風險過程的起點，這是一個需要多部門、多學科廣泛合作的領域，這些部門既包括所謂的“硬科學”，也包括那些與社會和經(jīng)濟方面更為相關的“軟科學“。“硬科學”部門進行監(jiān)測和預測，“軟科學”部門通過系統(tǒng)地評估損失并跟蹤災害的社會和經(jīng)濟影響，多學科合作將更容易了解城市需要改進的地方。風險識別的過程主要從以下幾個方面著手：

風險分析：超大城市的特征、地位、影響、歷史和空間分布；

②風險評估、危害監(jiān)測：包括新出現(xiàn)的風險；

③脆弱性和能力評估：社會、經(jīng)濟、物質(zhì)和環(huán)境、政治、文化因素；

④風險監(jiān)控能力、風險地圖、風險情景：預測能力、警報處理和傳播、響應能力；記錄并繪制危害圖，制定脆弱性和能力指標，并有系統(tǒng)地繪制和記錄；模擬開發(fā)風險情景；

⑤系統(tǒng)評估發(fā)展規(guī)劃中的風險。

（三）風險知識管理和傳播

在各個層面進行安全文化教育，提高公眾對風險的認知和適應力；通過將社區(qū)納入信息傳播渠道，改善減少風險的溝通方式，提醒人們面對緊急情況提前做好準備或更好地為減少風險發(fā)揮能動作用。

目前專業(yè)人員和普通市民之間的知識轉(zhuǎn)移機制效率太低，無法向決策者和實踐者充分傳播知識，而且知識僅限于少數(shù)專家。從長遠來看，社區(qū)參與和擴大市民對風險知識的知情權(quán)、減輕風險的技術能力是減少自然災害影響的更好辦法。

區(qū)域性風險信息管理在大多數(shù)城市尚處于起步階段，甚至還沒有系統(tǒng)、有組織地開展。需要在各級舉辦專門的正式災害風險管理課程和培訓。大學和研究中心需要對市民進行培訓和能力建設需求評估，并在不同層次設計有吸引力的課程，以促進了解。 教育提供者和研究人員之間的對話需要定期進行，以便改善科學和政策之間的聯(lián)系，必須了解市民的具體需要，同時建立信任和信心，以便雙方共同努力，推動風險管理能力建設。

每一位超大城市的管理者都會被某個專業(yè)部門執(zhí)行風險管理制度不力而焦慮，各部門之間缺乏統(tǒng)一的溝通和協(xié)調(diào)機制仍是現(xiàn)代部門分工的弊端，此外，傳統(tǒng)的城市應急管理體系也是一個嚴重的障礙，未將風險轉(zhuǎn)移機制被視為風險管理過程中的優(yōu)先事項。

風險管理過程涉及到在不確定性條件下進行決策并采取行動，因此在審視、確定城市風險的根源的同時，可以學習他人的經(jīng)驗，避免重復同樣的錯誤，并從其他地方已經(jīng)測試過的一些選擇中作出選擇，從而提高寶貴時間和資源的利用率。