·利用基本農(nóng)田發(fā)展非糧產(chǎn)業(yè)在一些地方普遍存在，主要受經(jīng)濟(jì)效益和增收意愿等因素驅(qū)動(dòng)

·一些地方認(rèn)為必須大幅度、大規(guī)模減少糧食播種面積，改種經(jīng)濟(jì)作物，才可以增加農(nóng)民收入

·占了耕地，實(shí)際補(bǔ)充的有些成了林草地、有些被拋荒，維持平衡的是數(shù)據(jù)庫(kù)里的數(shù)據(jù)，可能受影響的是糧食產(chǎn)量

在湖南某市，一處山頭被分割成兩部分，一邊是被灌木和草叢覆蓋的林地，一邊是有機(jī)耕道和水池等配套設(shè)施的梯土地。旁邊的一塊石碑上明確寫(xiě)著“土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，新增耕地19.88公頃”，但梯土地里種植的卻是林業(yè)作物油茶。

占補(bǔ)平衡，是土地管理法確定的一項(xiàng)耕地保護(hù)基本制度，按照“占多少，墾多少”原則，建設(shè)占用多少耕地，各地政府就應(yīng)補(bǔ)充劃入多少數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。但在?shí)際落實(shí)中，補(bǔ)充的耕地有的實(shí)為林地，不適合種植糧食，有的則改種了林業(yè)作物。

記者在湖南、貴州、山東、廣西等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)占耕地補(bǔ)林地，農(nóng)田用于非糧生產(chǎn)趨勢(shì)明顯，以此促進(jìn)農(nóng)村群眾增收、壯大村集體經(jīng)濟(jì)。

多位受訪基層干部擔(dān)憂(yōu)，農(nóng)田非糧化趨勢(shì)進(jìn)一步加重可能影響糧食安全，但糾偏又可能損害農(nóng)民利益，影響政府公信力。

三因素驅(qū)動(dòng)“田種樹(shù)”

采訪中，湖南某地一位村民告訴記者，村里大量勞動(dòng)力外出務(wù)工，種植糧食等農(nóng)作物無(wú)人打理，而種植林業(yè)作物不僅無(wú)需打理，效益還高得多。以杉樹(shù)為例，只要經(jīng)過(guò)15年生長(zhǎng)期每畝就能有1萬(wàn)多元收益。

“村里基本上都是種杉樹(shù)、馬尾松和柚子。”這位村民說(shuō)，如果給她一塊耕地，她肯定愿意種杉樹(shù)。

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，利用基本農(nóng)田發(fā)展非糧產(chǎn)業(yè)的“田種樹(shù)”現(xiàn)象在多地存在，主要受三方面因素驅(qū)動(dòng)。

一是農(nóng)民迫切希望改變種糧收入偏低現(xiàn)狀。

貴州省都勻市墨沖鎮(zhèn)一塊連片700畝左右的壩區(qū)，以前一直是種植水稻，但由于產(chǎn)值比較少，從2012年開(kāi)始種植蔬菜?！盀榱俗非蟾咝б?，農(nóng)民調(diào)減了玉米等低效作物的種植，改種高效經(jīng)濟(jì)作物。當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式也跟著轉(zhuǎn)變，由過(guò)去一年兩季兩收轉(zhuǎn)變?yōu)橐荒耆舅氖栈蚨嗍盏母咝ХN植模式。”都勻市相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

二是地方政府期望以此帶動(dòng)脫貧、為農(nóng)民增收。

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方認(rèn)為必須大幅度、大規(guī)模減少糧食播種面積，改種花卉、板栗、高粱、茶葉、花椒等經(jīng)濟(jì)作物，才可以增加農(nóng)民收入。

貴州省農(nóng)科院研究員王天生告訴記者，2012年貴州省“一號(hào)文件”提出要將農(nóng)作物播種面積中的糧經(jīng)比由6∶4調(diào)整為4∶6以后，有的地方在落實(shí)時(shí)，提出了3∶7、2∶8、1∶9的比例，大大壓縮糧食播種面積?！耙粫r(shí)間，干部帶頭下鄉(xiāng)砍苞谷、毀田坎，改種各類(lèi)經(jīng)濟(jì)作物?！?/p>

三是工商資本進(jìn)入后更加偏好收益穩(wěn)定的非糧項(xiàng)目。

在山東泰安某村，記者了解到，當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)合作社將土地流轉(zhuǎn)給工商資本，農(nóng)田種起了果樹(shù)，村民和村集體收入都增加了。一位村干部告訴記者，村民獲得保底分紅、收益分紅、工資收入，年人均純收入突破2萬(wàn)元。村集體通過(guò)投資櫻桃項(xiàng)目建成紙箱廠提供包裝服務(wù)，從負(fù)債30余萬(wàn)元變成年收入30多萬(wàn)元。

雙重“潛規(guī)則”難追究

我國(guó)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法規(guī)要求，禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)。2018年2月，原國(guó)土資源部發(fā)布通知要求全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)。

然而多地基層干部向記者坦言，利用基本農(nóng)田發(fā)展非糧產(chǎn)業(yè)并不鮮見(jiàn)。“大家都是明著干，不說(shuō)破。因?yàn)檫@涉及農(nóng)村群眾的飯碗和增收，并未實(shí)際追究。”他們表示，這已經(jīng)成為一種“潛規(guī)則”。

“恢復(fù)種糧的話，成本高，而且不容易得到老百姓的支持，因?yàn)榉N茶比種糧賺錢(qián)多了?！焙鲜∫骊?yáng)市安化縣自然資源局副局長(zhǎng)陶文武說(shuō)。

在一些地方，利用基本農(nóng)田發(fā)展非糧產(chǎn)業(yè)也已經(jīng)成為推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要抓手。基層干部擔(dān)心，這種普遍存在的現(xiàn)象，一旦被糾可能引發(fā)農(nóng)村群眾、工商資本、村兩委、行政執(zhí)法部門(mén)等之間的矛盾。

耕地占補(bǔ)平衡制度在實(shí)際執(zhí)行中也面臨“潛規(guī)則”。

湖南某地一位自然資源部門(mén)的干部告訴記者，按照占補(bǔ)平衡的相關(guān)規(guī)定，補(bǔ)充土地只要在開(kāi)墾成耕地后的幾年內(nèi)種植農(nóng)業(yè)作物，項(xiàng)目就算驗(yàn)收合格。此時(shí)數(shù)據(jù)庫(kù)里會(huì)將其用途更新為“耕地”，并保持?jǐn)?shù)年時(shí)間。“至于之后是種樹(shù)還是拋荒，我們就不管了。”

記者調(diào)查了解到，不少驗(yàn)收合格后的“耕地”，有的因?yàn)榻?jīng)濟(jì)效益等因素，改種了經(jīng)濟(jì)林、草皮，實(shí)際變成“林地”“草地”，有的則因?yàn)椴贿m合種植糧食而被拋荒。

湖南某縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局一位副局長(zhǎng)表示，當(dāng)?shù)夭糠值貐^(qū)存在不同程度擅自改變土地種植類(lèi)型的情況。目前當(dāng)?shù)赜袛?shù)千畝這樣的地，尤其在一條國(guó)道大概10公里沿途，兩邊種的都是經(jīng)濟(jì)作物。拋荒現(xiàn)象也比較普遍?！叭ツ晡覀兘y(tǒng)計(jì)了一次，全縣17個(gè)占補(bǔ)平衡的點(diǎn)，其中3個(gè)拋荒，水源和配套設(shè)施都不好?！彼f(shuō)。

提升耕地精細(xì)化管理水平

占了耕地，實(shí)際補(bǔ)充的有些成了林草地、有些被拋荒，維持平衡的是數(shù)據(jù)庫(kù)里的數(shù)據(jù)，可能受影響的是糧食產(chǎn)量。

有受訪基層干部擔(dān)心，農(nóng)田非糧化趨勢(shì)進(jìn)一步加重可能影響糧食安全。他們建議，全面、正確、科學(xué)地理解糧食生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)發(fā)展的辯證關(guān)系。

根據(jù)國(guó)家和貴州統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)計(jì)算，王天生說(shuō)，2012年，貴州糧經(jīng)比為6∶4，農(nóng)民人均可支配收入為4753元，是全國(guó)同期7019元的67.7%；而2019年，貴州糧經(jīng)比調(diào)整到3∶7，農(nóng)民人均可支配收入為10616元， 是 全 國(guó) 同 期16021的66.26%。“同自己比，我們的農(nóng)民人均可支配收入增加了123%，但與全國(guó)比，農(nóng)民人均可支配收入的占比卻降低了1.5個(gè)百分點(diǎn)?！?/p>

“糧經(jīng)比并非農(nóng)民增收的主要矛盾，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低才是問(wèn)題的癥結(jié)所在?！蓖跆焐J(rèn)為，在守住耕地紅線的前提下，種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)主要由市場(chǎng)引導(dǎo)。

同時(shí)，受訪基層干部期待，提升耕地精細(xì)化管理水平，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行甄別，及時(shí)剔除不能滿(mǎn)足發(fā)展糧食作物需求的土地，明確利用農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)等的相關(guān)要求和條件，變“潛規(guī)則”為“明規(guī)則”。

“國(guó)家和省里以前對(duì)新增耕地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是認(rèn)可的。新增耕地，尤其是旱土的，可以做果園、茶園或種藥材?！碧瘴奈湔f(shuō)，但今年5月以來(lái)連續(xù)下了幾個(gè)文件，要求按照第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查的線上數(shù)據(jù)復(fù)查新增耕地，不能非糧化?！拔覀児灿?82公頃非糧，如果全部核減，壓力較大?！?/p>

在部分受訪基層干部看來(lái)，與其將每畝數(shù)千元的土地整理資金用于占補(bǔ)平衡的新增耕地開(kāi)墾，不如將其用在既有耕地的中低產(chǎn)田改造和治理拋荒田上，通過(guò)提升質(zhì)量和單產(chǎn)潛能來(lái)保障糧食安全。