高凡

（重慶市土地儲(chǔ)備整治中心，重慶 401120）

1996年上海成立了第一家土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，2001年，國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的通知》指出有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地是實(shí)行收購儲(chǔ)備制度，這樣我國土地收購儲(chǔ)備工作正式起步。在工作實(shí)踐中，土地儲(chǔ)備工包括通過征收、收購、置換、到期收回等方式，將土地從分散的土地使用者手中收集起來，而土地收購是土地儲(chǔ)備重要的收儲(chǔ)方式，本文擬就土地收購制度進(jìn)行淺析，明晰土地收購概念，梳理土地收購的政策法規(guī)，并以重慶市為例介紹土地收購適用情形、程序和補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)并提出問題，以期對(duì)土地收購的立法和實(shí)務(wù)提供新的參考意見。

一、基本概念和作用定位

1.基本概念

土地收購是指土地儲(chǔ)備整治機(jī)構(gòu)根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府的授權(quán)以及土地儲(chǔ)備計(jì)劃，收購國有土地使用權(quán)的活動(dòng)[1]。

土地收購儲(chǔ)備主要有以下三種情況：一是政府指令收購。政府為國家和公共利益授權(quán)土地儲(chǔ)備整治機(jī)構(gòu)從原土地使用權(quán)者手中購回土地使用權(quán)。二是自主收購。土地儲(chǔ)備整治機(jī)構(gòu)根據(jù)土地儲(chǔ)備計(jì)劃，自行與原土地使用權(quán)人在自愿、公平的基礎(chǔ)上購回土地使用權(quán)。三是行使優(yōu)先購買權(quán)收購。在土地轉(zhuǎn)讓過程中價(jià)格明顯偏低的交易地塊，政府行使優(yōu)先購買權(quán)，從原土地使用權(quán)者手中購回土地使用權(quán)。

2.作用定位

（1）政府指令收購

是政府出于公共利益需要，解決企業(yè)遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)問題，幫助企業(yè)加快脫困與變革重組，同時(shí)利于盤活存量土地資產(chǎn)，促進(jìn)城市更新和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。收購雙方是一種“強(qiáng)制性買賣關(guān)系”，土地是否收購是政府的行政權(quán)力，服務(wù)于國家公共利益的需要，但收購價(jià)格則是以與被收購經(jīng)濟(jì)主體權(quán)利與利益相一致的市場(chǎng)價(jià)格確定[2]，往往不太考慮項(xiàng)目的收益平衡性。

（2）自主收購

是土地儲(chǔ)備整治機(jī)構(gòu)和被收購單位（個(gè)人）自由協(xié)商結(jié)果，對(duì)盤活存量土地起著積極作用。屬于民事行為，收購雙方是一種“自由買賣關(guān)系”，是否收購及收購的價(jià)格均由收購雙方在自愿、公平、有償?shù)幕A(chǔ)上根據(jù)市場(chǎng)狀況自由協(xié)商決定[3]，談判過程中土地儲(chǔ)備整治機(jī)構(gòu)注重項(xiàng)目收益平衡性。

（3）行使優(yōu)先購買權(quán)收購

便于政府在特定情況下穩(wěn)定土地交易價(jià)格，是政府調(diào)控土地市場(chǎng)的重要手之一，但目前在重慶土地收購儲(chǔ)備工作中沒有真實(shí)案例。

二、政策依據(jù)

《土地管理法》、《物權(quán)法》和《房地產(chǎn)管理法》中關(guān)于土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的條款，雖然可以引申為土地收購的法律依托，作為上位法支撐，但更多的是針對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中涉及權(quán)利、義務(wù)、期限、地上建筑物事宜問題，與土地收購儲(chǔ)備還是有一定的差別。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》中指出，為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購儲(chǔ)備制度。同時(shí)規(guī)定國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓雙方必須如實(shí)申報(bào)成交價(jià)格。申報(bào)土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格比標(biāo)定地價(jià)低20%以上的，市、縣人民政府可行使優(yōu)先購買權(quán)。是國務(wù)院文件第一次提出建立收購?fù)恋貎?chǔ)備制度，對(duì)政府行使優(yōu)先購買權(quán)也提出了具體標(biāo)準(zhǔn)，也是目前為止有關(guān)土地收購儲(chǔ)備最高級(jí)別文件?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》中提到了土地收購補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是指由經(jīng)同級(jí)國土資源主管部門和財(cái)政部門確認(rèn)的土地評(píng)估結(jié)果，對(duì)收購?fù)恋匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出相對(duì)較清晰的規(guī)定。

重慶市出臺(tái)了相關(guān)文件規(guī)范土地收購行為，如《重慶市國有土地儲(chǔ)備整治管理辦法》明確市、區(qū)規(guī)劃自然資源主管部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)；《重慶市國有土地儲(chǔ)備管理實(shí)施細(xì)則》對(duì)土地收購儲(chǔ)備范圍予以明確；《重慶市國土房管局關(guān)于印發(fā)<重慶市國有建設(shè)用地使用權(quán)收回收購（試行）>的通知》規(guī)定了收購國有土地使用權(quán)的適用情形、職責(zé)劃分、程序及收購價(jià)格，是重慶市國有土地使用權(quán)收購唯一適用文件。

三、重慶土地收購制度

1.適用情形

以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力開發(fā)且不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地；因土地整治的需要經(jīng)依法批準(zhǔn)收購的土地；因單位遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因停止使用而依法收購的土地；縣級(jí)以上人民政府決定收購的其他土地；土地儲(chǔ)備整治機(jī)構(gòu)通過土地、房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)購買國有土地使用權(quán)的情形。

2.收購程序

由地儲(chǔ)備整治機(jī)構(gòu)對(duì)擬收購?fù)恋鼗厩闆r進(jìn)行調(diào)查后，與原土地使用權(quán)人共同委托評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，依據(jù)土地估價(jià)報(bào)告共同協(xié)商補(bǔ)償價(jià)格，土地儲(chǔ)備整治機(jī)構(gòu)擬定收購方案報(bào)主管部門審查批準(zhǔn)后簽訂合同，辦理權(quán)屬登記手續(xù)（圖1）。

3.收購價(jià)格

（1）基本思路

收購價(jià)格依據(jù)被收購時(shí)點(diǎn)和原證載用途，采取“房地分離”的評(píng)估路線。房屋建筑物按房屋殘值評(píng)估，對(duì)土地評(píng)估價(jià)格設(shè)定了利潤上限控制（針對(duì)評(píng)估價(jià)格扣減地價(jià)減免或優(yōu)惠政策貨幣化值后的價(jià)格為土地成本投入的1.5倍的情況，成本逼近法評(píng)估結(jié)果確定收購價(jià)格）。

圖1 土地收購流程圖

（2）價(jià)格構(gòu)成

包括土地使用權(quán)收購價(jià)格、地上建構(gòu)筑物的價(jià)格，以及因收購地上有建構(gòu)筑物造成的搬遷、臨時(shí)安置以及停產(chǎn)停業(yè)損失等的補(bǔ)償。其中土地使用權(quán)收購價(jià)格：綜合考慮土地的位置、土地使用權(quán)類型、原依法批準(zhǔn)的規(guī)劃條件、土地開發(fā)程度、剩余土地使用年限等因素予以確定評(píng)估價(jià)格。地上建構(gòu)筑物的價(jià)格：殘值價(jià)格。臨時(shí)安置以及停產(chǎn)停業(yè)損失等的補(bǔ)償：參照國有土地上房屋征收有關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)確定搬遷、臨時(shí)安置以及停產(chǎn)停業(yè)損失等的補(bǔ)償。

四、存在問題

1.缺乏法律支撐

實(shí)踐中，土地收購是土地儲(chǔ)備的一種重要的收儲(chǔ)方式，但我國的法律法規(guī)對(duì)直接對(duì)土地收購的規(guī)定少而籠統(tǒng)，土地收購儲(chǔ)備制度運(yùn)行20年以來，目前沒有一部全國性的法律或行政法規(guī)來指導(dǎo)規(guī)范土地收購儲(chǔ)備工作，也沒有明文規(guī)定土地收購方式、土地收購法律化和程序化缺失，土地收購缺乏法律支撐。而各地方主要依托地方政府自行訂立的行政性規(guī)定，辦法，約束力差，運(yùn)作模式千差萬別，缺乏系統(tǒng)性和連貫性，比如重慶市政府關(guān)于土地收購儲(chǔ)備相關(guān)法律規(guī)于2002出臺(tái)的，目前未及時(shí)更新，部分條款與現(xiàn)有國家層面文件存在相矛盾，導(dǎo)致在具體土地收購過程中可能面臨一些障礙，阻礙土地收購工作的正常推進(jìn)。

2.補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)問題

《土地儲(chǔ)備管理辦法》明確了補(bǔ)償依據(jù)為同級(jí)國土資源主管部門和財(cái)政部門確認(rèn)評(píng)估結(jié)果，但未對(duì)具體評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)做出一些普適性規(guī)定。就重慶市而言，目前土地收購唯一適用性文件《重慶市國土房管局關(guān)于印發(fā)<重慶市國有建設(shè)用地使用權(quán)收回收購（試行）>的通知》中關(guān)于補(bǔ)償價(jià)格規(guī)定，只注重土地本身的價(jià)值，對(duì)土地上建構(gòu)筑物往往忽略不計(jì)，與國有房屋征收的評(píng)估價(jià)格相比，差距非常之大，不能滿足原土地使用權(quán)人的預(yù)期收益；同時(shí)為了公共利益開展的一些政府指令性收購項(xiàng)目，本著幫助企業(yè)，解決民生問題的目的，在補(bǔ)償價(jià)格方面政府做出了一些讓步，在實(shí)際收購中一些項(xiàng)目可能存在收益不平衡的問題，也是在土地收購中亟待解決的問題。

五、對(duì)策建議

1.加強(qiáng)重慶市土地收購法律法規(guī)完善

首先僅僅跟隨國家層面相關(guān)政策的調(diào)整，修改完善土地收購儲(chǔ)備方面的法律法規(guī)；其次進(jìn)一步規(guī)范土地收購的程序、明確土地收購的范圍、條件等并嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行，將一些工作中較好的經(jīng)驗(yàn)通過法律法規(guī)的方式固化下來，做到土地收購工作有法可依，有法必依。

2.規(guī)范土地收購補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)

以項(xiàng)目資金平衡性為前提，分析重慶市以往收購案例補(bǔ)償價(jià)格計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，制定新的符合實(shí)際合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。