談子敏 田甜

[摘要]本文以災難社會學中社會脆弱性與社會生態(tài)韌性的視角，結(jié)合兒童權(quán)利理論，提 出了兒童在突發(fā)公共事件中的雙重脆弱性，并對減少其脆弱性與提升社會生態(tài)韌性的途徑進 行了討論。通過對兒童脆弱性的梳理，結(jié)合當前中國現(xiàn)有的兒童保護系統(tǒng)，本文提出了在面臨 突發(fā)公共事件時充分保護兒童權(quán)益的三點建議，包括對兒童及其家庭的脆弱性進行排查、 將兒童保護體系與應急管理體系聯(lián)結(jié)、通過知識轉(zhuǎn)移與人才培養(yǎng)等方式加強兒童保護人才儲 備等。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)公共事件社會脆弱性兒童保護

[作者簡介]談子敏（1987-），男，湖南岳陽人，華東理工大學社會與公共管理學院博士后，澳 大利亞新南威爾士大學社會政策博士，研究方向為兒童保護;田甜（1986-），女，湖北宜昌人，華 東理工大學社會與公共管理學院上海高校智庫青年研究員，英國約克大學社會工作碩士，研究 方向為兒童保護。

[中圖分類號]C916

[文獻剔碼]A

[文章編號]1008-7672（2020）03-0101 -11

一、研究背景

2020年年初，新型肺炎疫情暴發(fā)，這是一起突發(fā)公共事件。在面對疫情侵襲時，中國社會展現(xiàn)出 了面對災害凝聚團結(jié)、共同抗擊的“危機共識”。政府展現(xiàn)了在調(diào)度分配資源、集中力量抗擊疫情的顯 著優(yōu)勢，但是同樣也面對著充分獲取信息進行有效反饋的難題。在抗擊疫情中發(fā)生的與兒童直接相 關(guān)的悲劇尤為引人嘆息。最為令人揪心的是，湖北省黃岡市一名17歲重度腦癱的兒童因父親被隔 離，在家獨居6天無人照料，被送至集中監(jiān)測點后當天中午死亡。湖北省十堰市71歲老人在家病逝 后留下6歲孫子獨自在家數(shù)日，直到社區(qū)網(wǎng)格員上門排查才被發(fā)現(xiàn)。河南省鄧州市一貧困家庭女童

因沒有手機聽網(wǎng)課心中無望吞下精神藥物企圖自殺。類似新聞提醒我們，在特殊時期，平時就處于 弱勢的兒童在特定的情況下可能遭遇更大的困難。這顯示，我們需要回到災害社會學的脆弱性視 角，即背景性的脆弱因素植根于人類社會結(jié)構(gòu)之中，而來自外界的自然災害與其結(jié)合便會對人類社 會造成災難。對于兒童這樣一個在社會資源、話語權(quán)、生理與心理等多個層面都尤為脆弱與無助的 群體，在面對突發(fā)公共事件時具有更為顯著的易傷性，并且需要更多的災后復原的資源與關(guān)注。因 此，本文將通過梳理災害社會學對災難和脆弱性的認知，回顧中西方有關(guān)兒童在災害中脆弱性的研 究，并且討論現(xiàn)有中國兒童保護系統(tǒng)對于保護突發(fā)公共事件中兒童權(quán)益的作用，為更充分合理地保 護其權(quán)益提出建議。

二、災害社會學的脆弱性視角

國外的災害社會學發(fā)展經(jīng)歷了從針對災害中人群心態(tài)到組織行為的演進，提出了社會脆弱性范 式作為研究災害對于社會造成影響的著眼點。中國學者逐步接觸并引進這個研究范式，并且對其進 行了一定的理論深化與實用拓展。

（一）國外災害社會學研究與脆弱性范式的提出

國外對災害研究最具代表性的是美國與日本的社會學界，其中美國的研究來源于其軍方對于在 某些特定突發(fā)公共事件造成的類似戰(zhàn)爭情境下社會狀態(tài)的關(guān)注;①而日本則因為其多發(fā)地震、海嘯、 火山噴發(fā)等自然災害，所以對此類研究有顯著的實用性的需求。②

美國對災害的研究發(fā)展分為不同主題，一是災害發(fā)生期間人們的心理反應與行為方式，如災難中 的恐慌與理性，即當受災者在行為規(guī)范、價值觀與優(yōu)先權(quán)等方面能夠達成“危機共識”時的社會合作;③?二是災難發(fā)生期間的組織應對，如災害信息傳達、組織間調(diào)整、功能結(jié)構(gòu)以及組織活動。④

隨著災害社會學的發(fā)展，學者們嘗試重新定義災害并反思社會面對災害的脆弱性。“災害究竟是 什么”的反思使得學者們修正傳統(tǒng)災害研究范式，并用新的范式探索災害研究。Fritz認為，災害是嚴 重的突發(fā)或不可控事件導致社會原有的正常秩序處于危險狀態(tài)，并造成人員傷亡與物質(zhì)的巨大損 失，進一步導致社會結(jié)構(gòu)崩潰，無法履行其原有的部分或全部功能。其中災害有兩個構(gòu)成要素，即具有威脅性的實際沖擊與社會基本功能因為沖擊而遭到破壞。①在此概念之上，Wisner提出了脆弱性的 觀點來解釋災害對人類社會的影響，即背景性的社會狀況會深刻地影響著社會成員個體的生活狀 況，從而形成脆弱環(huán)節(jié)，而災害是突發(fā)的極端物理性事件碰觸到社會脆弱點所引發(fā)的事件。②之后的 災害研究中，研究者更側(cè)重關(guān)注社會的脆弱性，認為災害產(chǎn)生的原因是災害本身植根于社會之中， 自然因素對脆弱性的觸發(fā)帶來了社會集合體常規(guī)秩序的混亂，從而使社會處于危機之中。③④⑤學者 們也對這種著眼于“災害脆弱性”的新范式寄予了更多的期待，希望能從脆弱性實際測定方法與脆弱 性糾正政策研究兩個方面提升社會應對災害的能力。

日本學者基于其國內(nèi)多發(fā)的災難所積累的經(jīng)驗認為，應對公共突發(fā)事件需要啟動人類全部知 識。應對災害的全過程，不僅僅是對災害的沖擊瞬間，因此需要系統(tǒng)性的預警與教育。⑥并且有學者針 對“脆弱性”的概念提出了面對災害的“恢復力” （resilience）的概念，在看到面對災害的脆弱性的同時， 也應關(guān)注存在于受災地區(qū)社會文化結(jié)構(gòu)內(nèi)部可以使其從災害中恢復的原動力，⑦即在減少社會脆弱 性的同時增加保護性因素，提升恢復力。對于災害中的不同人群，也有學者提出了 “災害弱者”的概 念，其既是災害之前社會排斥的結(jié)果，又在災害的各個階段被應急對策、復興對策所排斥-從表面上 看是個人原因，但實際上有著更深刻的社會結(jié)構(gòu)原因，即災害暴露了平時隱蔽的社會結(jié)構(gòu)。有學者針 對老年人與身心障礙者這兩類典型的災害弱者提出了應對措施。⑥

（二）中國災害社會學研究與脆弱性范式的引入和應用

中國社會學界對災難問題的研究同樣也明顯受到重大事件的影響，研究多集中2003年的非典 疫情和與2008年的汶川大地震兩次重大突發(fā)公共事件，并且有相對較多的實用性的政策社會學討 論，包括應急預案制度建設與災害輿情管控等。而對于災害社會學的理論探索多為對于國外理論的引入，較少有自身的理論創(chuàng)建。

在這次新冠肺炎疫情之中，學界認為應反思應急管理制度。如童星認為應建立兼具常態(tài)與非常 態(tài)的應急管理體制，對中國現(xiàn)行應對突發(fā)公共事件的“一案三制”進行討論，指出應急管理整體作為 一種非常態(tài)化的管理，而其中又有應對一般事件常態(tài)應急管理與低概率嚴重后果的特殊災難的非常 態(tài)應急管理。這在一定程度上回應了 Clarke對災害應對成本與可能性的討論，①嘗試著在應災系統(tǒng)的 成本控制與面對災難的應災能力之間達成損益比上適當?shù)钠胶狻?/p>

自2011年起，國內(nèi)有學者開始關(guān)注社會脆弱性在災害中的作用，但相關(guān)研究多為綜述與回顧性 質(zhì)，專門對脆弱性這一視角展開的研究還相對較少。周利敏認為社會脆弱性包括：社會結(jié)構(gòu)、社會地 位中的潛在因素，社會群體、組織在災害中的易受傷與損失大小程度，災害后的調(diào)適與反應能力。②他 進而提出了社會脆弱性到社會生態(tài)韌性（resilience）的范式轉(zhuǎn)變，③其中社會生態(tài)韌性（resilience）與前 文所述日本學者提出的恢復力為同一概念，筆者認為脆弱性與恢復力為面對災害的一體兩面，減少 脆弱性與提升韌性在很大范圍內(nèi)方式相同。

陶鵬、童星以脆弱性的視角提出了“風險-危機轉(zhuǎn)化模型”并且從組織適應、脆弱性分布和災害文 化三個層面進行了分析。④此后學界對于災害脆弱性的分支與實際應用研究有了推進。有些學者從性 別視角對婦女面對災害更為脆弱的狀態(tài)進行了分析，包含了兩性在災害中不同的傷亡率、災后資源 獲取與權(quán)力表達的差異和針對女性的暴力等話題。⑤從社會工作的角度來看，社會脆弱性分析是有效 識別災難風險分布的原因、結(jié)果，并降低脆弱人群受影響的程度、增強其應對能力的關(guān)鍵。⑥但總體來 說，中國社會學界災害研究的理論發(fā)展相對較弱，實用性的展開也不夠豐富，多數(shù)研究呈現(xiàn)出了事件 導向與過度依賴政府經(jīng)費的特點。⑦

三、突發(fā)公共事件中的兒童權(quán)益保護

本文將著重探討兒童這一特殊群體在面對災害時有哪些顯著的脆弱性，以及針對這些脆弱性可 以釆取的措施。從前文可知，脆弱性視角提出后在研究中已經(jīng)有了一定的發(fā)展，只是其中涉及的領域 仍相對有限，已有文獻從性別、社區(qū)、社會經(jīng)濟地位等角度對其進行分析，但鮮有涉及兒童這一人數(shù)眾多、特點鮮明且脆弱性顯著的群體。

依照聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，兒童所指的是所有未滿十八周歲的未成年人，即兒童與未成年人 兩詞的含義相同。在實際語境中兩者可能稍有差異，如未成年人多出現(xiàn)在法律術(shù)語中，強調(diào)其相對 于成年人尚未成熟的心理狀態(tài)與生理狀態(tài)，語義上更偏重與成年群體的對比;而兒童一詞在日常生 活中更為常用，與童年、童心、童稚等詞語的聯(lián)系更緊密，指的是處在這一年齡階段的人群，更偏重 于該人群的本身的主體性。在本文中兩詞的含義相同，都是指處于未滿十八周歲、心理和生理狀態(tài) 未成熟這一階段的人群，本文將要討論的脆弱性也是基于兒童未成熟的心理狀態(tài)與生理狀態(tài)展 開的。

中國在1991年加入聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》后，受其概況性條款制約，包括對兒童的生命權(quán)、人 身權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)等權(quán)利的保護，并且通過《中華人民共和國未成年人保護法》以國內(nèi) 法的形式對其進行了確認。①但不論是《兒童權(quán)利公約》還是《中華人民共和國未成年人保護法》對兒 童權(quán)利的保護都是相對原則性的規(guī)定，是指導性與方向性的法律綱要，在實務中不具有可操作性。因 此，如何對兒童權(quán)益進行保護，需要基于權(quán)利的分類與保護的原則，對其在具體場景的適用進行分析 與討論，因而本文嘗試對在突發(fā)公共事件中如何充分保護兒童各項權(quán)利進行探討。

對于兒童權(quán)利進行保護，不僅具有保護兒童作為個體應享有的正當權(quán)利的倫理價值，同時也具 有對于家庭與對于社會的實際意義。在當代中國獨生子女家庭中，兒童受到傷害將對家庭造成深遠 的影響，同時兒童作為社會的未來，在老齡化日趨嚴重的當下，保護其生命健康權(quán)、發(fā)展權(quán)和受教育 權(quán)都有著積極的意義。

（一）兒童面對突發(fā)公共事件的雙重脆弱性

討論兒童面對突發(fā)公共事件的社會脆弱性具有兩個層面的含義：一是兒童主體作為未成年人所 具有的脆弱性，其生理、心理尚未成熟，面對災害更易受傷，且他們依賴家庭、社區(qū)等社會結(jié)構(gòu)的照 護。二是兒童作為社會中的成員處于社會結(jié)構(gòu)中的地位，如其家庭結(jié)構(gòu)的完整性、家庭的社會經(jīng)濟地 位、社區(qū)環(huán)境、社會文化環(huán)境對兒童的態(tài)度等。這兩層脆弱性會互相影響，使得兒童面對災害時更容 易受到傷害。

兒童作為未成年人，他們的各項基本權(quán)利都更容易受到突發(fā)公共事件的威脅，其中生命健康 權(quán)、受教育權(quán)與發(fā)展權(quán)受到的影響最為明顯。如聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》所述，“兒童因身心尚未成 熟，在其出生以前和以后均需要特殊的保護和照料”，即身心尚未成熟這項特性是兒童作為未成年 人與成年人的最主要區(qū)別。這項特性不僅決定了兒童自身面對災害的侵襲時更為脆弱，同時也要求他們的家長、家庭與社會對他們給予更多更細致的照顧，即兒童對外界的社會結(jié)構(gòu)具有顯著的 依賴性o Hoffman認為，兒童的易受傷性和其生存、決策與情感的依賴性，使其面對突發(fā)公共事件時很脆弱。①

因此，本文基于兒童自身的特性進行分析，發(fā)現(xiàn)在突發(fā)事件中兒童的脆弱性如表1所示。

從兒童需求的種類來看，在突發(fā)事件中需要認知到兒童的生理需求與心理需求與成年人都有差 別，應對其特殊對待。對兒童的生理需求的相關(guān)研究較少，而對兒童的心理需求與成年人的心理需求 差異，學界有深入的探究。

兒童的生理成熟程度與成年人有顯著差別，當面對災害威脅的時候，他們更容易出現(xiàn)脫水、器官 衰竭或營養(yǎng)不良等癥狀，也更容易感染疾病。因為對成年人有效的救助方式可能對兒童無法產(chǎn)生作 用，所以需要為兒童作專門的救助準備。②

在心理需求方面，所有種類的災害都會對兒童心理健康造成影響，有些甚至會造成長期的發(fā)展 性的損傷。災害暴露程度（Exposure to disaster）會影響創(chuàng)傷程度，但是即使是最小的災害暴露也會造 成傷害。兒童遭受災害影響的方式是不同的，這跟他們的年齡、性別、種族、社會文化環(huán)境等因素相 關(guān)。兒童可能在受災之后有輕度到重度的承壓，嚴重的可能導致急性應激障礙（Acute Stress Disorder， ASD）和創(chuàng)傷后應激障礙（Post-traumatic Stress Disorder， PTSD）以及一系列其他反應，③包括 哀傷、抑郁、睡眠障礙等健康影響和兒童獨有的一些反應如耍性子、發(fā)脾氣、依戀程度增加等。④

有研究表明，即使在缺少專業(yè)干預的情況下，給予兒童足夠的支持與時間，他們具有從創(chuàng)傷之中復原的能力，①但是兒童的受災程度（如受傷、家庭損失程度）、本身存在的脆弱性因素、災后應對方式 和能力、社會支持程度與其他承壓因素會影響兒童的心理恢復狀態(tài)，增加兒童受傷害的風險。②也有研 究發(fā)現(xiàn)，即使對兒童進行了初步的干預，但被隔離兒童的創(chuàng)傷后平均壓力得分是未隔離兒童的四倍。③

由于兒童本身的依賴性，因而需要同時考慮兒童的照料者的心理因素。一方面，家長自身的心理 狀態(tài)會影響兒童的心理健康，將家長的災害承壓心理狀態(tài)視為對兒童首要的心理風險因素，并且家 長的心理創(chuàng)傷癥狀會被兒童顯著地放大，兒童承受更大的壓力。另一方面，家長因為自身的心理狀態(tài) 可能會忽視兒童的心理風險或者無法協(xié)助兒童應對，①⑤他們傾向于持續(xù)低估與不報告他們的孩子受 到災害影響帶來的心理沖擊。⑥更進一步來說，家長由于自己無法有效地幫助孩子，也會使得他們的 心理承壓增加，從而對兒童心理造成影響。

兒童作為社會結(jié)構(gòu)中的成員同樣也受到社會的地區(qū)脆弱性的影響。依照學者們對脆弱性的解 析，可以從三個方面進行分析：第一是根源性的原因，如貧困、權(quán)力結(jié)構(gòu)、意識形態(tài)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等整體 性背景性因素;第二是動態(tài)壓力，如地區(qū)的公共設施匱乏、教育水平限制、人口壓力、環(huán)境壓力等;第 三是危險的直接生活環(huán)境，如易損壞的物理環(huán)境、瀕危生活狀態(tài)、低收入等。⑦這些脆弱性會影響兒童 及其家庭，決定其如何面對災害以及受到傷害的大小。從社會結(jié)構(gòu)的角度來分析，主要對兒童造成影 響的是其家庭或監(jiān)護人（機構(gòu)）應對災難的能力，兒童作為未成年人受其監(jiān)護者的應對能力的影響。 換言之，對兒童進行支持，既需要考慮兒童本身的脆弱性，也需要考慮其家庭在社會結(jié)構(gòu)中的脆弱 性，對其家庭進行支持。

由于兒童雙重脆弱性的特點，他們成了突發(fā)公共事件中易受到傷害的群體，亟須生理上與心理 上的多種保護，但是現(xiàn)有的保障體系很少涉及兒童這一特殊主體，這對兒童生命與心理健康將帶來 不可逆轉(zhuǎn)的創(chuàng)傷。因而需要有進一步的研究，分析兒童面對災害的脆弱性與恢復力，提出系統(tǒng)性的保 護方案，為保護兒童權(quán)利以及災害后的創(chuàng)傷復原提供支持。

（二）減少社會脆弱性與提升社會生態(tài)韌性

“社會脆弱性”與“社會生態(tài)韌性”這兩個概念是面對災害的一體兩面，分別從減少災害造成的損 失與促進受到災害影響的群體進行復原兩個視角出發(fā)分析問題。雖然有學者認為災害社會學的研究 范式正從脆弱性轉(zhuǎn)向社會生態(tài)韌性，①但是筆者認為如果要考慮備災、應災與救災，兩者都不可或缺。 或者說對脆弱性的分析更偏向于災害發(fā)生前的檢視，對社會生態(tài)韌性的分析更偏向于災害發(fā)生后的 復原，②并且在相同的要素上兩者往往同時出現(xiàn)，即較大的脆弱性意味著較低的社會生態(tài)韌性、較低 的恢復能力。

考慮到兒童的雙重脆弱性的特點，并且同時需要提升兒童及其家庭的社會生態(tài)韌性，筆者認為 可以通過社會生態(tài)系統(tǒng)理論將兒童自身、家庭及其社會環(huán)境的脆弱性與社會生態(tài)韌性進行檢視，建 立對兒童的創(chuàng)傷性與保護性因素的模型，即社會脆弱性與社會生態(tài)韌性評估，如表2所示

通過對兒童及其家庭在社會生態(tài)系統(tǒng)中所體現(xiàn)的脆弱性與韌性進行評估，可以為降低脆弱性和 提升韌性的干預性措施提供依據(jù)，保護兒童在突發(fā)公共事件中的權(quán)益。

四、突發(fā)公共事件中兒童權(quán)益保護的改進策略

在現(xiàn)有的公共突發(fā)事件應對中，兒童權(quán)益的系統(tǒng)性保護仍然相對不足，不論是學界還是實務界， 對兒童群體的雙重脆弱性的認知較低，現(xiàn)有的兒童保護系統(tǒng)暫時尚未將兒童面對災害時的防災、應災與救災納入視野。此次疫情暴發(fā)之后隨著兒童群體面臨的困難逐步凸顯，社會也采取了一系列措 施，但是極個別地方的處理方式需要在實踐中進一步提高，以保護兒童的權(quán)益。因此，筆者提出如下 幾點建議。

（一）對兒童群體的脆弱性與社會韌性進行排查

雖然在“非典”、汶川地震等重大突發(fā)公共事件之后，學者從如何改善兒童在災后的心理干預角 度進行了一定的研究，①但是因為在災害應對中缺乏對兒童群體脆弱性的認知，使得對其權(quán)益保護難 以在防災備災階段實施，在應災階段也反應相對滯后。

如果在“非典”、汶川地震等突發(fā)公共事件的應對過程中忽略了兒童生理與心理相對未成熟的屬 性，便難以充分保護其權(quán)益。如在救災物資、醫(yī)療手段與醫(yī)療物品的提供中，需要充分考慮兒童生理 特點，如兒童需要的口罩、可用藥品與適當劑量的選擇等;需要考慮兒童的照護需求，即他們大部分 不具備成年人的獨立生存能力，尤其對既處于社會資源匱乏狀態(tài)又面臨生理困境這種雙重脆弱性的 困境兒童而言;需要提供臨時監(jiān)護，才能夠充分保護其生命健康權(quán)。在保障兒童受教育權(quán)方面，在突 發(fā)公共事件中除了可以提供如線上課程、遠程交流等替代性教育措施之外，同樣需要考慮兒童及其 家庭對這些教育措施的可及性，避免在實施過程中出現(xiàn)歧視與社會排斥，這也需要對兒童及其家庭 的社會資源進行檢視并對其提供支持。從兒童心理健康的角度來看，現(xiàn)在還缺乏成熟的災中、災后心 理健康保障模式，完善這些措施可以為各地的兒童心理干預提供儲備。

針對這些問題，筆者建議可以通過前文所述的社會生態(tài)系統(tǒng)模型對兒童及其家庭進行脆弱性排 查與生態(tài)韌性構(gòu)建，從兒童自身、家庭與社區(qū)等層面對區(qū)域內(nèi)兒童的脆弱性有充分掌握。秉持著兒童 最大化利益原則，將家庭支持作為兒童保護的重要環(huán)節(jié)，因為大部分兒童的權(quán)益保護需求是以家庭 為渠道得以滿足的。進而在災害發(fā)生之中可以預估脆弱性更高的群體遭受的沖擊，不論是直接受災 兒童還是間接受災兒童，都能夠獲得照護。

（二）將兒童權(quán)益保護納入應急管理體系以加強響應的系統(tǒng)性和規(guī)范性

雖然現(xiàn)有的兒童保護框架與系統(tǒng)尚未充分考慮兒童在突發(fā)公共事件中的脆弱性，對其應對還相 對缺乏，但是民政系統(tǒng)在發(fā)生腦癱兒童因缺乏照護而死亡的事件之后，迅速頒布了數(shù)項針對兒童需 求的應對政策。2020年]月28日，民政部發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈兒童福利領域服務機構(gòu)新型冠狀病毒感染 的肺炎疫情防控工作指南（第一版）〉的緊急通知》，針對在福利機構(gòu)內(nèi)養(yǎng)育的兒童保護工作制定了應 對措施。隨后1月30日發(fā)布的《民政部、國家衛(wèi)生健康委關(guān)于進一步動員城鄉(xiāng)社區(qū)組織開展新型冠 狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的緊急通知》（民發(fā)〔2020〕9號），強調(diào)應對困境家庭進行上門干預， 確保對其中包括兒童在內(nèi)缺乏獨立生活能力的家庭成員提供生活支持。《關(guān)于做好因新冠肺炎疫情影響造成監(jiān)護缺失的兒童救助保護工作的通知》（民電〔2020〕19號），督促各地及時發(fā)現(xiàn)報告、分類做 好臨時照料、加強救助保障、開通救助保護熱線。這些措施包含著對兒童脆弱性的回應，如通過發(fā)現(xiàn) 報告、救助保護熱線來回應兒童的無言性，通過臨時照料、救助保障來回應兒童的生理和心理的依賴性。

這些措施在應對災害時具有應急效果。在面臨從未處理過的問題時，民政部門嘗試著通過臨時 性的反饋政策與行政命令來增強對兒童權(quán)益的保護。但是如日本學者對災害應對的經(jīng)驗評論所說， 災害應對受制于地域社會平時所具有的能力，災時難以做到平時做不到的事情。①根據(jù)以往的經(jīng)驗， 應該將對兒童權(quán)益的保護納入現(xiàn)有的兒童福利與兒童保護框架之中，通過提高脆弱群體的福利水平 完善防災對策，將兒童福利和保護制度與防災制度接軌。充分發(fā)揮未成年人保護中心、兒童福利督 導、社區(qū)兒童主任在防災救災中的作用。

現(xiàn)有的針對困境兒童與兒童保護的工作系統(tǒng)已經(jīng)初具雛形，2016年出臺了《國務院關(guān)于加強困 境兒童保障工作的意見》（國發(fā)〔2016〕31號），2019年制定了《關(guān)于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境 兒童關(guān)愛服務體系的意見》（民發(fā)〔2019〕34號）。截至2019年5月底，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的兒童督導員數(shù)量 為4.5萬名，村一級的兒童主任為62萬名，基本完成了對全國所有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村的覆蓋。筆者在四 川、云南、貴州等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在街鎮(zhèn)、村社各級中兒童督導和兒童主任已經(jīng)配置齊備，并且會每半 年對困境兒童及其家庭進行一次評估。在現(xiàn)有的工作機制之上，能夠為排查兒童及其家庭的脆弱性 提供充分的支持，掌握他們的應災脆弱性數(shù)據(jù)，從而為應對突發(fā)公共事件做好準備。在系統(tǒng)層面，應 當將常態(tài)機制與預案機制相結(jié)合，即在常規(guī)保護與支持系統(tǒng)之上應有應急預案。民政部門通過兒童 督導與兒童主任獲取了困境兒童的信息、檢視排查的脆弱性之后，可以與防災救災相關(guān)部門共享，從 而使得應急部門可以針對兒童需求做出及時的回應。

在一般的針對兒童虐待的兒童保護系統(tǒng)中，難以平衡的是國家公權(quán)力作為兒童的保護者干預家 庭的程度，因為過多或過少的干預都有可能對家庭與社會帶來嚴重的后果。而在突發(fā)公共事件中，公 權(quán)力應該可以更為果決地進入家庭私域之中，調(diào)動社會資源對家庭進行支持。因此，可以結(jié)合未成年 保護法律的修訂，將針對兒童在突發(fā)公共事件中的救助納入兒童保護法律系統(tǒng)，從而使得司法系統(tǒng) 保護性措施與社會福利系統(tǒng)服務性措施同時實施。

但是現(xiàn)有系統(tǒng)與應急系統(tǒng)接軌，依然面臨三個方面的問題：其一，兒童保護工作人員的職責需要 進一步明確。因為基層兒童督導與兒童主任大多身兼數(shù)職，在訪談中發(fā)現(xiàn)有些甚至都忘記了自身具 有兒童主任的職責，因此需要在工作職責，尤其是編制系統(tǒng)中明確他們相關(guān)的責任。其二，兒童督導與兒童主任保護兒童、評估家庭脆弱性的能力相對缺乏，需要通過一定的培訓使其掌握社會生態(tài)系 統(tǒng)考評的能力與分析兒童脆弱性的能力。其三，與兒童相關(guān)工作的經(jīng)費分配不足。民政部門大部分的 經(jīng)費用在貧困、低?；蚺R時救助類方面，用在兒童類尤其困境兒童方面的經(jīng)費相對缺乏，推進相關(guān)工 作相對困難。

（三）加快知識轉(zhuǎn)移、科學研究和人才培養(yǎng)以加強對具體干預項目的支持

從目前的干預項目看，缺乏在災害中與災害后對兒童生理、心理需求進行支持的經(jīng)驗和人力資 源，需要歸納與引進家庭、兒童支持方法，積累總結(jié)國內(nèi)現(xiàn)有的經(jīng)驗。

學者通過實證研究發(fā)現(xiàn)，兒童對災害的恢復力、抗逆力是可以提升的，而且提升恢復力的項目也 是可行的。這樣的恢復方式可以適用于不同的文化背景之中，既能夠以獨立項目方式運作，也可以嵌 入已有的保護機制之中來完成，①日本學者在地震災害之后也積累了對于在災害中保護學生生命的 大量經(jīng)驗。②同時，中國現(xiàn)階段的兒童領域資源大多集中在教育方面，對兒童進行救助與支持的人力 資源相對不足，如缺乏兒童社工、缺乏對兒童的心理支持等。因此，不論是從民政系統(tǒng)的兒童保護，還 是從社會資源的調(diào)動層面看，都應該更加注重保護兒童權(quán)益。

（責任編輯：亞立）