陳小玲 中國(guó)建設(shè)銀行海南省分行

近年來(lái)，金融業(yè)的發(fā)展改變了金融風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)和金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理模式，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求也相應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化，動(dòng)態(tài)前瞻地不斷調(diào)整宏觀審慎政策措施，有助于監(jiān)管者及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

一、美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管的最新動(dòng)態(tài)

2010年7月，美國(guó)頒布《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，全面改革金融監(jiān)管體系，建立了宏觀審慎政策框架。此后，美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷完善宏觀審慎政策框架，豐富監(jiān)管政策措施，提高了防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（一）逐步完善宏觀審慎法律體系

《多德-弗蘭克法案》（DFA）共有16章，每一章代表一個(gè)獨(dú)立法則，其所涵蓋的范圍包括：系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)之管理、銀行資本管理、資產(chǎn)證券化發(fā)行的管理、有序清算機(jī)制(金融機(jī)構(gòu)生前遺囑)、禁止銀行進(jìn)行自營(yíng)交易(沃爾克法則)、私募(對(duì)沖)基金的改革、公司治理與高管人員薪酬制度改革，以及金融衍生產(chǎn)品交易改革等?！抖嗟?弗蘭克法案》所設(shè)計(jì)的改革項(xiàng)目眾多，相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要配合制訂的實(shí)施細(xì)則多達(dá)幾百項(xiàng)，實(shí)施細(xì)則的不斷推出也是宏觀審慎政策框架不斷完善的過(guò)程?！抖嗟?弗蘭克法案》立法目的主要是為解決本次金融危機(jī)暴露的四個(gè)主要問(wèn)題，相關(guān)規(guī)范制定如表1所示。

表1 《多德-弗蘭克法案》立法目的與相關(guān)規(guī)范

《多德-弗蘭克法案》相關(guān)實(shí)行細(xì)則總計(jì)398項(xiàng)，按照規(guī)定應(yīng)在《多德-弗蘭克法案》通過(guò)之后的18個(gè)月內(nèi)完成制定工作，涉及的法律法規(guī)可分為金融改革、消費(fèi)者保護(hù)和房貸改革三大類。根據(jù)Davis Polks法律事務(wù)所的資料顯示，截至2015年末，總計(jì)有271項(xiàng)細(xì)則已經(jīng)到了最后期限，其中204項(xiàng)（75.3%）已經(jīng)完成終稿，34項(xiàng)（12.5%）已提出草案，另外33項(xiàng)（12.2%）尚未制定。

表2 《多德-弗蘭克法案》主要法規(guī)

注：根據(jù)相關(guān)材料整理所得。

（二）美聯(lián)儲(chǔ)不斷修改壓力測(cè)試（CCAR)內(nèi)容及細(xì)則

1.美聯(lián)儲(chǔ)壓力測(cè)試的歷史演變過(guò)程

美聯(lián)儲(chǔ)自2009年起已著手進(jìn)行相關(guān)壓力測(cè)試，稱為監(jiān)管資本評(píng)估計(jì)劃(SCAP)。2011年后，美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)為以歷史財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行的壓力測(cè)試，存在較大的局限性，提出應(yīng)將大型金融機(jī)構(gòu)的資本管理與風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃納入監(jiān)管，并依據(jù)未來(lái)9個(gè)季度的預(yù)估資本數(shù)據(jù)，進(jìn)行前瞻性分析，可以更有效地檢驗(yàn)資本是否健全，遂將SCAP改為全面資本分析與評(píng)估（CCAR，Comprehensive Capital Analysis and Review）。CCAR是一種“前瞻性”的資本規(guī)劃，即面向?qū)?lái)而非現(xiàn)在或過(guò)去，規(guī)劃的目的是保證大銀行在各種各樣經(jīng)濟(jì)和金融壓力之下仍有足夠的資本保持正常運(yùn)作。

2.CCAR的適用范圍

CCAR的參與對(duì)象沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)，資產(chǎn)超過(guò)500億美元以上的主要金融機(jī)構(gòu)都有可能進(jìn)入CCAR體系，最初是19個(gè)，2013年增加到30個(gè)，2014年是31個(gè)，2015年是33個(gè)，未來(lái)的趨勢(shì)是數(shù)量會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)，相當(dāng)多的大銀行和其他金融機(jī)構(gòu)都會(huì)被覆蓋。

3.CCAR的主要做法

每年11月，美聯(lián)儲(chǔ)會(huì)公布年度壓力測(cè)試的“場(chǎng)景”要求，一般是通過(guò)常見(jiàn)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)如GDP、失業(yè)率、房?jī)r(jià)、利率、股市指數(shù)等來(lái)刻畫(huà)相應(yīng)的場(chǎng)景。美聯(lián)儲(chǔ)提供三種情景：基線、比較不利和很不利；同時(shí)還要求銀行根據(jù)自身情況至少設(shè)計(jì)三個(gè)類似的情況，具體數(shù)量由銀行自行決定。

4.2016年CCAR要求

美聯(lián)儲(chǔ)在2016年度銀行壓力測(cè)試指導(dǎo)意見(jiàn)中，對(duì)不同類型的銀行采取不同標(biāo)準(zhǔn)，資產(chǎn)超過(guò)2500億美元或海外風(fēng)險(xiǎn)敞口超過(guò)100億美元的銀行將面臨更嚴(yán)格的規(guī)定。這些機(jī)構(gòu)必須每年提交資本計(jì)劃，向美聯(lián)儲(chǔ)報(bào)告資本的預(yù)期用途和資金來(lái)源，包括分紅和股票回購(gòu)等資本使用計(jì)劃以及有關(guān)他們的評(píng)估其資本充足率的內(nèi)部流程，如果美聯(lián)儲(chǔ)沒(méi)有批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)的資本計(jì)劃，就不可以進(jìn)行資本分配。

5．CCAR效果評(píng)價(jià)

美聯(lián)儲(chǔ)在2015年的CCAR報(bào)告中指出，在2015年參加CCAR測(cè)試的31個(gè)銀行控股公司的普通股一級(jí)資本比率已從2009年第一季度的5.5%增加到2014年第四個(gè)季度的12.5%；普通股權(quán)資本增加了6410億美元至1.1萬(wàn)億美元。

（三）華爾街大型金融機(jī)構(gòu)薪酬限制規(guī)定即將出臺(tái)

根據(jù)《多德-弗蘭克法案》要求，美聯(lián)儲(chǔ)、美國(guó)貨幣監(jiān)理署（OCC）等六個(gè)金融監(jiān)管部門歷時(shí)五年時(shí)間聯(lián)合制定完成的薪酬規(guī)定即將發(fā)布，該規(guī)定是為了抑制監(jiān)管機(jī)構(gòu)所稱的美國(guó)一些大型金融公司過(guò)度冒險(xiǎn)行為而采取的廣泛努力的一部分，涉及對(duì)象包括高管、交易中介和交易員。

新規(guī)定要求一些大型金融公司延遲支付至少一半的高管獎(jiǎng)金，推遲時(shí)間最高達(dá)四年，比行業(yè)通行做法長(zhǎng)了一年。該計(jì)劃還要求在某位高管的行為對(duì)這些公司造成損害，或公司不得不重新發(fā)布財(cái)報(bào)的情況下，可以追回獎(jiǎng)金，回溯期最短為七年。

這一薪酬規(guī)定將涵蓋銀行、投資顧問(wèn)公司、信貸聯(lián)盟和房貸融資公司聯(lián)邦國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)(Fannie Mae)和聯(lián)邦住房貸款抵押公司(Freddie Mac)在內(nèi)的眾多金融企業(yè)的高管。該薪酬規(guī)定提案根據(jù)資產(chǎn)規(guī)模將金融企業(yè)分為三個(gè)級(jí)別，對(duì)美國(guó)大型銀行適用最嚴(yán)厲的規(guī)則。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)還擴(kuò)大了“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者”的范圍，除高級(jí)管理層外的薪酬較高的公司員工也被納入其中。對(duì)于大型銀行機(jī)構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者將包括約5%的員工，這些員工的薪酬最高且至少三分之一薪酬是基于激勵(lì)措施的。這一規(guī)定還適用于任何有權(quán)支配所在銀行5%資本且至少三分之一報(bào)酬是基于激勵(lì)措施的員工。

二、美國(guó)逐步完善宏觀審慎政策框架的經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)金融監(jiān)管改革一方面強(qiáng)調(diào)亡羊補(bǔ)牢，另一方面強(qiáng)調(diào)放眼未來(lái)，提高美國(guó)金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，其中折射出的美國(guó)金融監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變值得我們關(guān)注。

(一）不斷加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管。美國(guó)這次金融監(jiān)管體系改革，從穩(wěn)定整個(gè)金融體系和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了宏觀審慎性監(jiān)管的思想。美國(guó)成立金融穩(wěn)定委員會(huì)就是從組織上防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，保持金融體系的穩(wěn)定。要最大限度地防止金融風(fēng)險(xiǎn)的跨市場(chǎng)傳染和擴(kuò)散，客觀上要求金融監(jiān)管體系必須做到金融風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋，不能在金融產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)及創(chuàng)新鏈條上留下金融監(jiān)管空白。而要做到這一點(diǎn)，必須構(gòu)建一個(gè)較為完善的宏觀審慎監(jiān)管體系，使其能夠有效監(jiān)測(cè)金融市場(chǎng)的局部風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）動(dòng)態(tài)調(diào)整宏觀審慎政策措施。美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)（FSOC）的一個(gè)重要職能是應(yīng)對(duì)威脅美國(guó)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的新風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)相應(yīng)的監(jiān)管措施提出建議。比如FSOC的2015年年報(bào)就將金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變化和共同對(duì)手方（central couterparties）作為新的監(jiān)管重點(diǎn)。宏觀審慎監(jiān)管的機(jī)構(gòu)必須要有能直接發(fā)揮監(jiān)管效能的政策和措施，而且能夠有效地采取逆周期的調(diào)節(jié)和宏觀審慎管理。在新出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)聚集的時(shí)候，監(jiān)管機(jī)構(gòu)都有能力，有政策工具進(jìn)行對(duì)沖、管理?！抖嗟?弗蘭克法案》實(shí)施后，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要配合制訂的實(shí)施細(xì)則多達(dá)幾百項(xiàng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)金融業(yè)的發(fā)展動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管措施，并逐步擴(kuò)大監(jiān)管范圍。

（三）監(jiān)管方式要適應(yīng)市場(chǎng)的變化。有效的監(jiān)管安排應(yīng)該能夠有效避免對(duì)于融資活動(dòng)和信貸市場(chǎng)的破壞作用；能夠確保泡沫破滅或進(jìn)行調(diào)整時(shí)，整個(gè)金融體系的核心能夠經(jīng)得住考驗(yàn)；確保金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控體系的改進(jìn)能夠與金融創(chuàng)新和市場(chǎng)變革同步；能夠有效解決委托代理和激勵(lì)約束機(jī)制問(wèn)題。金融監(jiān)管體制必須與其經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展與開(kāi)放的階段相適應(yīng)，不管監(jiān)管體制如何選擇，必須做到風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋。面對(duì)日益復(fù)雜化的金融創(chuàng)新，金融監(jiān)管不宜過(guò)分依賴具體的規(guī)則約束，而應(yīng)采取更具靈活性的原則導(dǎo)向的監(jiān)管模式。

(四）實(shí)現(xiàn)金融科技創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的平衡。引導(dǎo)金融業(yè)進(jìn)行負(fù)責(zé)任的創(chuàng)新。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融創(chuàng)新時(shí)，應(yīng)考慮與其公司治理、商業(yè)計(jì)劃和風(fēng)險(xiǎn)偏好的一致性，對(duì)財(cái)務(wù)目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)性進(jìn)行有效評(píng)估，并明確退出戰(zhàn)略等。注重加強(qiáng)同市場(chǎng)主體的溝通，只有這樣才能處理好金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)、自由與管制風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，才能維護(hù)金融體系的健康穩(wěn)定。加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)，包括建立關(guān)于金融創(chuàng)新的定期交流機(jī)制、及時(shí)分享信息，使金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本最小化。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

鑒于中國(guó)的國(guó)情，建議在現(xiàn)有金融監(jiān)管框架下，構(gòu)建一個(gè)以中央銀行主導(dǎo)的宏觀審慎監(jiān)管體系，與時(shí)俱進(jìn)地改進(jìn)完善宏觀審慎政策框架，加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)與防范，強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié)功能。

（一）研究建立適合我國(guó)國(guó)情的宏觀審慎監(jiān)測(cè)機(jī)制。運(yùn)用宏觀審慎監(jiān)管工具，完善金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，改進(jìn)動(dòng)態(tài)償付能力監(jiān)測(cè)和壓力測(cè)試。針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)機(jī)構(gòu)和重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)跟蹤報(bào)告制度，加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)與排查。加快構(gòu)建以人民銀行為核心的、跨部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，對(duì)涉及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重大問(wèn)題進(jìn)行分析、決策，并建立通暢的信息交流機(jī)制，促進(jìn)中央銀行、各監(jiān)管者之間信息共享、有效合作等。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)和完善宏觀審慎評(píng)估體系（MPA)。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)變化，逐步擴(kuò)大宏觀審慎評(píng)估指標(biāo)體系。通過(guò)資本約束金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)擴(kuò)張行為，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。適應(yīng)金融發(fā)展和資產(chǎn)多元化的趨勢(shì)，既關(guān)注表內(nèi)外資產(chǎn)的變化，也關(guān)注對(duì)金融機(jī)構(gòu)負(fù)債結(jié)構(gòu)的穩(wěn)健性。加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)，平滑經(jīng)濟(jì)金融周期。

（三）加強(qiáng)宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管的有效結(jié)合。逐步明確微觀審慎監(jiān)管方向。加快立法明確各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在宏觀審慎監(jiān)管體系中的職責(zé)定位和風(fēng)險(xiǎn)管控角色，明確與中央銀行在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范方面的分工和配合，加強(qiáng)與其他職能部門和相互之間的溝通與協(xié)作，共同應(yīng)對(duì)和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施橫截面監(jiān)管（Cross Sectional Regulation），即對(duì)有可能引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的微觀行為實(shí)施更嚴(yán)格的監(jiān)管。

（四）實(shí)現(xiàn)對(duì)金融創(chuàng)新的有效監(jiān)管。正確處理金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系，掌握好金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的平衡點(diǎn)，在監(jiān)管中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管-創(chuàng)新-再監(jiān)管-再創(chuàng)新”的良性動(dòng)態(tài)循環(huán)，使兩者相互協(xié)調(diào)，健康發(fā)展，推動(dòng)我國(guó)金融業(yè)健康有序發(fā)展。完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，減少監(jiān)管混亂或重復(fù)監(jiān)管等，提高監(jiān)管效率，降低金融創(chuàng)新的監(jiān)管成本。加強(qiáng)金融創(chuàng)新過(guò)程的監(jiān)管，促進(jìn)監(jiān)管手段的豐富與創(chuàng)新。