馬欣 浙江理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

美國(guó)農(nóng)業(yè)資源豐富，生產(chǎn)效率高，在世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)上具備強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)力和影響力，其市場(chǎng)供需變化，政府對(duì)農(nóng)業(yè)支持政策的調(diào)整，都將顯著影響世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格和其他國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易狀況，也由此成為各國(guó)學(xué)者分析和研究的重要對(duì)象。在當(dāng)前中美貿(mào)易摩擦加劇的背景下，一方面，我們有必要持續(xù)關(guān)注美國(guó)這一我國(guó)重要的進(jìn)口來(lái)源國(guó)的供給和出口情況，監(jiān)測(cè)市場(chǎng)信息，減少不必要的進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，借鑒美國(guó)在農(nóng)業(yè)立法、政策保護(hù)等方面的經(jīng)驗(yàn)和具體措施，為不斷完善我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策體系和提高政策實(shí)施效果，具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

美國(guó)人均土地耕地面積大，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度高，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供過(guò)于求。以玉米、小麥、大豆等土地密集型產(chǎn)品生產(chǎn)為主。2019年玉米總產(chǎn)預(yù)計(jì)達(dá)3.8億噸，居世界第1。近十年玉米出口量占世界出口總量的30%以上，是世界上最大的出口國(guó)。此外，由于中國(guó)對(duì)大豆的巨大需求，美國(guó)大豆產(chǎn)量近10年迅速增長(zhǎng)，2019年約1.1億噸，近一半用于出口。美國(guó)還大量生產(chǎn)和出口棉花、柑桔、蘋果、葡萄等水果和經(jīng)濟(jì)作物，排名均居世界前列（表1）。

畜牧業(yè)生產(chǎn)以雞肉、牛肉、豬肉為主，還包括牛奶、雞蛋等產(chǎn)品。隨著美國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度的提高，從60年代起，飼養(yǎng)由傳統(tǒng)的放牧轉(zhuǎn)變?yōu)橄虼笮凸S化發(fā)展。2019年牛肉產(chǎn)量為1128萬(wàn)噸，總產(chǎn)量和人均占有量都居世界首位，牛奶出口也居世界前列。此外，美國(guó)也是世界上最大的禽肉生產(chǎn)國(guó)，雞肉出口居世界第2。2019年豬肉產(chǎn)量993.3萬(wàn)噸，居世界第3，出口世界第2（表1）。

表1 美國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及出口狀況（2019年）

（二）農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易

近20年來(lái)，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口規(guī)模不斷擴(kuò)大，約占全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易市場(chǎng)10%的份額。農(nóng)產(chǎn)品出口比例較大，約占25%。農(nóng)產(chǎn)品出口占美國(guó)全部出口值的8%，占農(nóng)業(yè)收入的21%。2000到2019年，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口由556億美元增加到約1417億美元，進(jìn)口由508億美元增加到1656億美元，增長(zhǎng)約200%。2008以后，隨著世界農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上漲，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易順差不斷擴(kuò)大。2014年之后，出口逐漸平穩(wěn)，進(jìn)口增長(zhǎng)快于出口，農(nóng)產(chǎn)品逆差加大。2019年農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差約240億美元（圖1）。

圖1 美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易規(guī)模（億美元）

美國(guó)主要出口油籽、谷物、肉類產(chǎn)品、食品類、水果等農(nóng)產(chǎn)品。這六類產(chǎn)品出口約占美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口總額70%。主要進(jìn)口飲品類、水果水產(chǎn)品、咖啡、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品，約占其農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總額80%左右。近10年來(lái)，美國(guó)對(duì)中國(guó)大豆出口激增，油籽類出口份額不斷擴(kuò)大。由于土地優(yōu)勢(shì)和資本密集程度高，以及大規(guī)模機(jī)械化生產(chǎn)，美國(guó)大宗作物出口比較優(yōu)勢(shì)顯著，如玉米、大豆和小麥等。此外，美國(guó)高附加值農(nóng)產(chǎn)品肉類、禽類、水果、蔬菜和飲料等的出口也穩(wěn)步上升。

美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易市場(chǎng)分布格局相對(duì)穩(wěn)定。主要的出口目的地集中在東亞和北美地區(qū)。東亞如中日韓，人均耕地面積少，是農(nóng)產(chǎn)品凈進(jìn)口國(guó)，北美有美加墨自由貿(mào)易區(qū)。因此，上述國(guó)家成為美國(guó)重要的出口市場(chǎng)。美國(guó)向加拿大、中國(guó)、墨西哥、日本、韓國(guó)的出口占總出口約60%。其中，中國(guó)在美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口市場(chǎng)上的地位日益顯著，2017年達(dá)14%左右，成為美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品第二大出口目的地。相對(duì)而言，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源市場(chǎng)較為分散，主要為墨西哥、加拿大、中國(guó)、法國(guó)、智利等國(guó)。2017年美國(guó)從上述國(guó)家進(jìn)口占總進(jìn)口比例約47%。

中美互為重要的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口市場(chǎng)，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易一直是中美貿(mào)易的重要話題之一。自2017年3月中美貿(mào)易戰(zhàn)發(fā)生以來(lái)，雙邊貿(mào)易額明顯減少。尤其美國(guó)對(duì)中國(guó)出口，從2016年的最高約211億美元下降到2018年最低86億美元，2019年即便有所回升，也僅為2008年前的水平。美國(guó)對(duì)中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易順差，也因此達(dá)到近10多年來(lái)的最低水平（圖2）。其中表現(xiàn)最明顯的就是大豆。由于中國(guó)采取反制措施，對(duì)大豆加征關(guān)稅，中國(guó)大豆進(jìn)口市場(chǎng)從美國(guó)大量轉(zhuǎn)向巴西等南美地區(qū)，因而美國(guó)對(duì)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口明顯減少。

圖2 中美雙邊農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)模（億美元）

二、美國(guó)新農(nóng)業(yè)法案政策框架及主要變化分析

美國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家干預(yù)政策和對(duì)農(nóng)業(yè)的支持作用不可忽視。美國(guó)的農(nóng)業(yè)政策直接影響其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，從而影響世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。從1933年美國(guó)頒布《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》開始，至今美國(guó)農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)有近90年的歷史，形成了一套較為完整的體系框架。新世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)約5年立法調(diào)整一次，最新的農(nóng)業(yè)法案于2018年12月20日簽署，截止2023年。

《2018農(nóng)業(yè)法案》預(yù)計(jì)總的農(nóng)業(yè)支持將達(dá)到4280億美元，不到GDP的1%。其中，營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目預(yù)算約占76%，農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃占9%，商品項(xiàng)目7%，保護(hù)項(xiàng)目7%，其他項(xiàng)目如貿(mào)易、信貸、農(nóng)村發(fā)展、研究和推廣、林業(yè)、園藝和其他等項(xiàng)目占1%。下面就其中重點(diǎn)支出項(xiàng)目，分析其主要內(nèi)容和變化。

（一）營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目

營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)充援助計(jì)劃SNAP，是美國(guó)農(nóng)業(yè)政策中預(yù)算支持最大的項(xiàng)目。旨在為目標(biāo)群體提供食品援助如學(xué)校營(yíng)養(yǎng)午餐項(xiàng)目等福利。更重要的是，為提高國(guó)內(nèi)就業(yè)水平，并為符合資格的就業(yè)人員提供培訓(xùn)活動(dòng)的額外資金。具體措施和調(diào)整主要包括以下三方面。

第一，增加“快速就業(yè)與培訓(xùn)計(jì)劃”E&T資金，用于幫助符合資格的申請(qǐng)者獲得提高就業(yè)能力所需的技能、培訓(xùn)或工作經(jīng)驗(yàn)，包括個(gè)性化服務(wù)和過(guò)程監(jiān)管。各地區(qū)還能據(jù)此推出新的舉措，如就業(yè)補(bǔ)貼，并發(fā)展“勞動(dòng)伙伴關(guān)系”等，將申請(qǐng)者與私人雇主或非盈利與工作相關(guān)的培訓(xùn)項(xiàng)目聯(lián)系起來(lái)。第二，食品節(jié)約計(jì)劃TFP：以最低的成本滿足當(dāng)前的飲食標(biāo)準(zhǔn)的條件下，家庭可以消費(fèi)的食品組合。TFP的制定將考慮食品價(jià)格趨勢(shì)（根據(jù)食品價(jià)格通脹每月更新）、食品特征、消費(fèi)模式和飲食指南。第三，食品短缺和營(yíng)養(yǎng)激勵(lì)項(xiàng)目將成為永久性計(jì)劃，每年約5000萬(wàn)美元。它將幫助SNAP目標(biāo)群體，以較低的成本和價(jià)格購(gòu)買水果和蔬菜。同時(shí)，美國(guó)農(nóng)業(yè)部需建立一個(gè)或多個(gè)培訓(xùn)、評(píng)估中心來(lái)幫助目標(biāo)群體。

此外，新農(nóng)業(yè)法案將提供資金，用于促使各州建立和維護(hù)SNAP參與者的數(shù)據(jù)庫(kù)，以研究家庭參與SNAP的情況。同時(shí)，根據(jù)相關(guān)結(jié)果不斷和持續(xù)改進(jìn)SNAP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和有效性。

（二）農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃

通過(guò)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃FCIP提供保險(xiǎn)產(chǎn)品，旨在賠償生產(chǎn)者在產(chǎn)量、作物收入、利潤(rùn)、整個(gè)農(nóng)場(chǎng)收入和其他類型的損失。根據(jù)FCIP，私營(yíng)保險(xiǎn)公司提供保險(xiǎn)單和服務(wù)，美國(guó)農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)RMA負(fù)責(zé)批準(zhǔn)費(fèi)率、管理保費(fèi)和費(fèi)用補(bǔ)貼、批準(zhǔn)和支持產(chǎn)品、管理FCIC以及對(duì)公司進(jìn)行再保險(xiǎn)。RMA還與私營(yíng)保險(xiǎn)公司合作，開發(fā)新的作物保險(xiǎn)保單。

2018年農(nóng)業(yè)法案在保險(xiǎn)條款下沒(méi)有新的項(xiàng)目。但新農(nóng)業(yè)法強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大優(yōu)先作物現(xiàn)有和新產(chǎn)品的覆蓋面，包括但不限于高粱，水稻，柑橘類作物和啤酒花。新法案要強(qiáng)調(diào)FCIC研發(fā)和改進(jìn)保險(xiǎn)產(chǎn)品。包括農(nóng)場(chǎng)收入全保險(xiǎn)計(jì)劃的有效性，因熱帶風(fēng)暴或颶風(fēng)造成損失的保險(xiǎn)政策，同地區(qū)高粱與其他飼料作物在保險(xiǎn)費(fèi)率、覆蓋率等方面的保險(xiǎn)政策差異，溫室氣體生產(chǎn)保險(xiǎn)政策，為地下和有限的灌溉措施建立保險(xiǎn)等。

（三）農(nóng)作物商品項(xiàng)目

農(nóng)作物商品項(xiàng)目占政府預(yù)算比重僅為7%，但其影響程度可能超過(guò)其他政策，也更受到國(guó)內(nèi)外關(guān)注。這是因?yàn)?，這類政策如PLC和ARC，要么屬于價(jià)格支持，要么屬于金融貸款補(bǔ)貼，其本質(zhì)上都是對(duì)產(chǎn)品價(jià)格或產(chǎn)量的補(bǔ)貼支持，因而，最終都將對(duì)市場(chǎng)價(jià)格和產(chǎn)量造成影響從而有扭曲貿(mào)易的可能。

該項(xiàng)目下主要包括4種補(bǔ)貼政策。1是價(jià)格損失補(bǔ)貼PLC，2是農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障補(bǔ)貼ARC。二者占比最大，目標(biāo)是當(dāng)政策覆蓋商品的價(jià)格和/或產(chǎn)量低于一定數(shù)量時(shí)，以歷史種植面積為基數(shù)，對(duì)生產(chǎn)者支付補(bǔ)貼。3是無(wú)追索權(quán)市場(chǎng)援助貸款計(jì)劃MAL，旨在當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格過(guò)低時(shí)，為生產(chǎn)者提供融資選擇。4是無(wú)保險(xiǎn)作物災(zāi)害援助計(jì)劃NAP，旨在為聯(lián)邦作物保險(xiǎn)計(jì)劃中不包括的作物生產(chǎn)者提供風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)。

此輪農(nóng)業(yè)法案的調(diào)整和變化主要包括如下四點(diǎn)。第一， PLC和ARC的生產(chǎn)者支付上限為12.5萬(wàn)美元。新法案還擴(kuò)大了有資格領(lǐng)取補(bǔ)貼的“家庭成員”的定義，涵蓋表親、侄子和侄女。第二，ARC和PLC將依賴有效參考價(jià)格觸發(fā)付款。計(jì)算方式見(jiàn)表2。第三，ARC項(xiàng)目的基準(zhǔn)收益公式現(xiàn)在反映了歷史收益率趨勢(shì)。用于緩解低產(chǎn)量年份對(duì)基準(zhǔn)的影響的補(bǔ)充收益將從70%升至80%。第四，生產(chǎn)者可以選擇參加ARC或PLC。2021年起，新法案允許生產(chǎn)者每年都可重新選擇支付項(xiàng)目。

表2 基于2017年市場(chǎng)條件的支持商品有效參考價(jià)格計(jì)算

（四）其他

其他預(yù)算支出中占比較小的政策如下。1是信貸支持。通過(guò)增加直接貸款和貸款擔(dān)保限額，為難以獲得貸款的農(nóng)民提供支持。特別強(qiáng)調(diào)向剛起步的農(nóng)民、收入有限的農(nóng)民和退伍軍人等新農(nóng)民提供貸款。2是環(huán)境保護(hù)相關(guān)支持。繼續(xù)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和土地所有者提供補(bǔ)貼，以采取農(nóng)業(yè)和森林土地的維護(hù)活動(dòng)，保護(hù)和改善水質(zhì)及質(zhì)量、土壤健康、野生動(dòng)物棲息地和空氣質(zhì)量等。3是能源領(lǐng)域支持。鼓勵(lì)對(duì)替代能源技術(shù)和用于生物燃料等可再生物質(zhì)生產(chǎn)的投資等。4是研究開發(fā)相關(guān)領(lǐng)域。支持研究開發(fā)、農(nóng)業(yè)推廣和教育等其他研發(fā)領(lǐng)域和創(chuàng)新項(xiàng)目，且申請(qǐng)者有資格獲得額外支持。

另外還包括，加強(qiáng)對(duì)奶農(nóng)和家畜生產(chǎn)者的災(zāi)害援助，修訂加工奶的最低配方價(jià)格。以及向農(nóng)村社區(qū)提供援助，如廢物處理及廢水處理設(shè)施，農(nóng)村能源、電氣化和網(wǎng)絡(luò)安全等基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)等領(lǐng)域的支持和補(bǔ)貼。

三、美國(guó)新農(nóng)業(yè)政策對(duì)我國(guó)的啟示

首先，重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策力度。農(nóng)戶在生產(chǎn)過(guò)程中，不僅面臨市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，還有如干旱等自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。尤其今年新冠疫情、洪澇等突發(fā)事件，給農(nóng)戶生產(chǎn)帶來(lái)大量經(jīng)濟(jì)損失。我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，仍面臨覆蓋范圍小、品種少等問(wèn)題。由此，可借鑒美國(guó)新農(nóng)業(yè)法案中，農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃、農(nóng)作物風(fēng)險(xiǎn)保障補(bǔ)貼等支持政策措施，不斷擴(kuò)大險(xiǎn)種范圍，與各類保險(xiǎn)公司共同設(shè)計(jì)研發(fā)如收入全保險(xiǎn)等覆蓋范圍更廣、更具針對(duì)性的保費(fèi)補(bǔ)貼政策。

其次，重視對(duì)農(nóng)戶的培訓(xùn)，包括技能和再就業(yè)服務(wù)培訓(xùn)。美國(guó)農(nóng)業(yè)支持中的很大比例，是用于幫助符合資格的生產(chǎn)者或農(nóng)戶獲得技能、培訓(xùn)或工作經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)可借鑒這一思路。一方面，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行種植技術(shù)技能培訓(xùn)，如有效施肥等。還可以結(jié)合國(guó)情，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行電子商務(wù)或網(wǎng)上直播等相關(guān)技能的普及，幫助其線上銷售農(nóng)產(chǎn)品。另一方面，對(duì)于不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)活動(dòng)的農(nóng)戶，也應(yīng)考慮其再就業(yè)問(wèn)題，有針對(duì)性的對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行其他技能或行業(yè)的培訓(xùn)服務(wù)。此外，還可以學(xué)習(xí)美國(guó)，對(duì)支持對(duì)象建立數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行跟蹤調(diào)查和持續(xù)監(jiān)測(cè)，以評(píng)估政策效果。

最后，重視農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，關(guān)注農(nóng)業(yè)政策的多目標(biāo)性。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)政策大多為生產(chǎn)者補(bǔ)貼、價(jià)格支持等，針對(duì)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的政策較少?？山梃b美國(guó)科研、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、改善土壤、野生動(dòng)物棲息地保護(hù)、生物燃料、休耕休牧、有機(jī)農(nóng)業(yè)等支持項(xiàng)目，盡快設(shè)計(jì)和出臺(tái)有關(guān)政策措施。