晉繼勇

秉承“求各民族企達(dá)衛(wèi)生之最高可能水準(zhǔn)”的宗旨，世衛(wèi)組織自成立以來致力于全球健康促進(jìn)。然而，隨著國(guó)際政治環(huán)境的變遷、全球衛(wèi)生安全威脅的多樣化以及全球衛(wèi)生決定因素的多元化，世衛(wèi)組織需要應(yīng)對(duì)的全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)也越來越多。全球新冠肺炎疫情是二戰(zhàn)以來國(guó)際社會(huì)遇到的最嚴(yán)重的衛(wèi)生安全危機(jī)，也在一定程度將世衛(wèi)組織長(zhǎng)期積累的治理危機(jī)集中體現(xiàn)了出來。世衛(wèi)組織一直存在著任務(wù)和籌資之間的不匹配、對(duì)自愿捐款財(cái)政過度依賴而導(dǎo)致的自主決策邊緣化等方面的能力赤字問題再次擺在了世人眼前。

就像歷次全球性大危機(jī)之后，總會(huì)催生一些國(guó)際機(jī)構(gòu)和治理機(jī)制，此次疫情也讓世界對(duì)于世衛(wèi)組織在應(yīng)對(duì)全球新冠肺炎疫情以及疫情后世界衛(wèi)生安全問題上的作用有了更高的期待，將更多的財(cái)政資源和法律權(quán)力賦能世衛(wèi)組織，通過內(nèi)部改革提升世衛(wèi)組織治理效率，使其能更好地履行職責(zé)也成為越來越多國(guó)家的共識(shí)。根據(jù)路透社的報(bào)道，近期法德共同提出的世衛(wèi)組織改革方案也要求給予世衛(wèi)組織更多的資金和權(quán)力。

賦能世衛(wèi)組織首先要避免“誰給錢誰就是主”的市場(chǎng)邏輯和“誰強(qiáng)誰說了算”的政治霸權(quán)邏輯。人類事務(wù)可以大致分為兩個(gè)領(lǐng)域，一個(gè)是政治領(lǐng)域，另一個(gè)是專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域。作為聯(lián)合國(guó)的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，世衛(wèi)組織明顯屬于后者。不可否認(rèn)，專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的良治需要強(qiáng)有力的政治承諾和決斷力。然而，憑借超強(qiáng)實(shí)力將政治霸權(quán)邏輯運(yùn)用于專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的做法，不但將專業(yè)技術(shù)事務(wù)屈從于政治事務(wù)，而且將使得專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的治理平臺(tái)淪為國(guó)際政治權(quán)力的角斗場(chǎng)。世衛(wèi)組織暴露出來的治理危機(jī)一方面是源自該組織本身，另一方面則是成員國(guó)，特別是大國(guó)在世衛(wèi)組織作用如何強(qiáng)化方面無法達(dá)成政治共識(shí)。實(shí)際上，歷任總干事都致力于通過開展內(nèi)部改革來提升世衛(wèi)組織的治理效率，但是由于個(gè)別大國(guó)的政治化操作以及世衛(wèi)組織本身對(duì)國(guó)家主權(quán)問題的敏感，造成世衛(wèi)組織的改革收效甚微。

世衛(wèi)組織本身是一個(gè)全球公共產(chǎn)品。“誰給錢誰就是主”的市場(chǎng)邏輯將會(huì)導(dǎo)致全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品私有化，這有違于世界衛(wèi)生組織的全球公益性質(zhì)。美國(guó)無論是對(duì)世衛(wèi)組織的改革問題動(dòng)輒進(jìn)行最后通牒的做法，還是在決定退出世界衛(wèi)生組織之后仍試圖領(lǐng)導(dǎo)世衛(wèi)組織改革談判的做法都是“誰強(qiáng)誰說了算”的政治霸權(quán)邏輯的體現(xiàn)。法國(guó)、德國(guó)因反對(duì)美國(guó)試圖主導(dǎo)七國(guó)集團(tuán)有關(guān)世衛(wèi)組織改革而退出談判進(jìn)程，便代表了國(guó)際社會(huì)在世衛(wèi)組織改革中反對(duì)政治霸權(quán)邏輯的聲音。

在世衛(wèi)組織的具體改革中，還應(yīng)該遵從如下原則：

首先，以傳染病防治為主的原則。世衛(wèi)組織《組織法》開宗明義地指出，“各國(guó)間對(duì)于促進(jìn)衛(wèi)生與控制疾病，進(jìn)展程度參差，實(shí)為共同之危禍，而以控制傳染病程度不一為害尤甚”。也就是說，協(xié)調(diào)全球傳染病控制是世衛(wèi)組織最初的核心任務(wù)，然而隨著衛(wèi)生決定因素的多元化，世衛(wèi)組織所參與的業(yè)務(wù)不斷擴(kuò)張。無論是慢性病防控和全球煙草控制，還是生物制品的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定和全球氣候變化應(yīng)對(duì)，上述議題都超出了世衛(wèi)組織最初的業(yè)務(wù)范圍，結(jié)果造成世衛(wèi)組織的“任務(wù)超載”。因此，世衛(wèi)組織改革應(yīng)當(dāng)將該組織的核心任務(wù)重新聚焦于全球傳染病控制領(lǐng)域。

其次，賦能原則。任務(wù)和籌資之間的不匹配是現(xiàn)在世衛(wèi)組織的一個(gè)重要問題。世衛(wèi)組織的治理任務(wù)能否完成，還取決于成員國(guó)賦予其能力的大小。只有通過增加分?jǐn)倳?huì)費(fèi)和政治承諾，賦予世衛(wèi)組織充裕的資金能力，才能有助于世衛(wèi)組織更好地完成其全球衛(wèi)生治理的使命，才能使其“充任國(guó)際衛(wèi)生工作之指導(dǎo)及調(diào)整機(jī)關(guān)”名副其實(shí)。正如中國(guó)國(guó)務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)王毅所言，世衛(wèi)組織改革的方向應(yīng)當(dāng)是支持而非削弱世衛(wèi)組織。那種對(duì)世衛(wèi)組織動(dòng)輒“斷供”乃至退群的做法，只會(huì)將該組織置于更加“失能”的狀態(tài)。

最后，自主中立原則。自主中立性是國(guó)際組織合法性的重要來源。然而，隨著帶有指定用途的自愿捐款在世衛(wèi)組織總預(yù)算中的比例不斷攀升，造成世衛(wèi)組織在預(yù)算方面對(duì)捐助國(guó)的過度依賴，不但扭曲了全球衛(wèi)生的優(yōu)先事項(xiàng)，而且嚴(yán)重制約了該組織的自主性和中立地位，弱化了世衛(wèi)組織在項(xiàng)目預(yù)算方面的自主決策權(quán)。因此，各成員國(guó)推動(dòng)的世衛(wèi)組織改革一方面要擴(kuò)大其籌資基礎(chǔ)，更為重要的是，捐助國(guó)要減少其自愿捐助的特定用途，以強(qiáng)化世衛(wèi)組織的統(tǒng)籌能力和自主中立性。

中國(guó)一直積極參與和推動(dòng)世衛(wèi)組織改革。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，中國(guó)通過各種多邊平臺(tái)，致力于世衛(wèi)組織改革，展現(xiàn)了全球衛(wèi)生治理中的大國(guó)責(zé)任擔(dān)當(dāng)。無論是向世衛(wèi)組織提供捐助，還是及時(shí)向世衛(wèi)組織提供中國(guó)的抗疫經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)信息，都體現(xiàn)中國(guó)向世衛(wèi)組織賦能的努力。在未來世衛(wèi)組織改革過程中，中國(guó)還會(huì)與國(guó)際社會(huì)共同努力。“眾人拾柴火焰高”，只有各成員國(guó)齊心協(xié)力，通過向世衛(wèi)組織承諾并兌現(xiàn)其政治承諾和資金承諾，進(jìn)一步賦能世衛(wèi)組織，全球衛(wèi)生治理機(jī)制改革目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。▲

（作者是上海外國(guó)語大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)）