王召根，潘 杰，朱孝鋒

（江蘇鎮(zhèn)江長江豚類省級自然保護區(qū)管理處，江蘇 鎮(zhèn)江 212000）

1 我國自然保護地發(fā)展現(xiàn)狀

自然保護地是中國生物多樣性保護的核心基礎(chǔ)，美麗中國的重要象征，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位。我國經(jīng)過60 多年的努力，已建立數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地約1.18萬處[2]，其中各類國家級自然保護地3766 處；各類自然保護地總面積約占陸地國土面積的18%，覆蓋主張管轄海域面積4.10%，在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。自然保護地包括國家公園、自然保護區(qū)、自然公園（包括森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園等），其中，國家公園是最具國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，是我國自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最豐富、最具完整性和原真性的部分。自然保護區(qū)是保護典型的自然生態(tài)系統(tǒng)及珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)，是具有特殊意義的自然遺跡。自然公園保護著重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化、科學(xué)等價值。

雖然我國自然保護地事業(yè)取得舉世矚目的成就，但是，長期以來存在著空間布局不完善、歷史遺留問題突出、保護與發(fā)展矛盾沖突、多頭管理、權(quán)責(zé)不清、管理不規(guī)范等問題，這些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國自然保護地事業(yè)的健康發(fā)展。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布實施《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國自然保護地進入全面深化改革的新階段，表明了中國正在快速推進自然保護地體系重構(gòu)[3]。

2 鎮(zhèn)江市自然保護地基本情況

全市共有省級以上自然保護地13 處（如表1、圖1 所示），包括自然保護區(qū)2 處、風(fēng)景名勝區(qū)4 處、森林公園5 處、濕地公園1 處、地質(zhì)公園1 處。全市自然保護地面積195.36 km2，不含重疊部分面積169.94 km2。全市省級以上自然保護地相互交叉重疊情況有10 處，重疊面積25.42 km2。

3 主要管理做法

根據(jù)《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》和部、省有關(guān)文件要求，圍繞自然保護地管理做了以下幾方面工作，為科學(xué)規(guī)范全市自然保護地管理打下一定工作基礎(chǔ)。

3.1 開展本地調(diào)查

結(jié)合自然保護地整合優(yōu)化前期工作，部署開展各級各類自然保護地類型、數(shù)量、規(guī)模、分布狀況、保護對象、管理機構(gòu)編制和人員隊伍等情況調(diào)查。

3.2 加強日常管理

一是加強珍稀物種保護，開展長江江豚、寶華玉蘭等保護物種資源監(jiān)測，及時掌握珍稀物種資源現(xiàn)狀。二是健全長效管理機制，出臺《關(guān)于進一步加強江蘇鎮(zhèn)江長江豚類省級自然保護區(qū)管理工作的意見》（鎮(zhèn)政辦發(fā)〔2018〕129 號），建立保護區(qū)聯(lián)席會議制度和聯(lián)合執(zhí)法，做到嚴(yán)格保護、嚴(yán)格監(jiān)管。三是強化監(jiān)管巡查，建立巡查機制，根據(jù)屬地管理責(zé)任，定崗定責(zé)、安排專人進行日常巡查和分片巡查。寶華山自然保護區(qū)為確保森林資源的安全，將保護區(qū)劃分為若干護林轄區(qū)，每個轄區(qū)都委派專職護林員，將工作責(zé)任落實到個人。四是加強濕地修復(fù)保護，完成省級重要濕地名錄認定，開展全市濕地資源調(diào)查，實施濕地分級管理。組織編制《鎮(zhèn)江市濕地保護規(guī)劃（2019-2033年）》，定期開展自然濕地保護率監(jiān)測統(tǒng)計。

表1 鎮(zhèn)江市自然保護地現(xiàn)狀統(tǒng)計

3.3 推進整合優(yōu)化

開展全市自然保護地勘界落界和整合優(yōu)化前期工作，啟動全市自然保護地外業(yè)調(diào)查，比對土地利用總體規(guī)劃、國土三調(diào)、林地、基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、交通規(guī)劃道路、港口規(guī)劃和重大項目等數(shù)據(jù)，梳理自然保護地實際現(xiàn)狀和存在問題。加強部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)配合，廣泛征求各方意見，高質(zhì)量推進自然保護地整合優(yōu)化。

3.4 規(guī)范保護區(qū)調(diào)整

嚴(yán)格按照《自然資源部國家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》文件精神，結(jié)合當(dāng)前實際現(xiàn)狀和未來發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關(guān)系，科學(xué)規(guī)范推進自然保護區(qū)范圍和功能分區(qū)調(diào)整。

3.5 強化問題整改

根據(jù)上級工作部署，配合有關(guān)部門開展違規(guī)別墅清理工作和“綠盾2019”自然保護地強化監(jiān)督專項行動。全面完成豚類保護區(qū)突出環(huán)境問題整改銷號，是中央環(huán)境保護督察辦確定的2019年長江經(jīng)濟帶突出環(huán)境問題整改先進典型（我省唯一案例）。結(jié)合建設(shè)項目使用性質(zhì)和景區(qū)服務(wù)需要，對南山風(fēng)景名勝區(qū)違法違規(guī)問題進行分類整改。

4 存在問題

4.1 范圍劃定不科學(xué)

部分自然保護地未編制總體規(guī)劃，如南山國家森林公園、東進省級森林公園。多數(shù)自然保護地范圍劃定粗放，將原住民、基本農(nóng)田等劃入自然保護地，全市自然保護地內(nèi)有基本農(nóng)田439.13 hm2。

4.2 多重區(qū)域交叉重疊

全市自然保護地有10 處重疊，重疊面積25.42km2。

4.3 歷史遺留問題復(fù)雜

自然保護地內(nèi)或多或少存在城鎮(zhèn)建成區(qū)、永久基本農(nóng)田、成片集體人工商品林等歷史遺留問題。

4.4 整合補充平衡難

鎮(zhèn)江市域國土面積全省最小，城鎮(zhèn)開發(fā)強度較高，適宜劃入自然保護地類型的區(qū)域有限。

4.5 管理機構(gòu)不健全

具備專門管理機構(gòu)的自然保護地數(shù)量較少，大部分自然保護地實際由其他事業(yè)或企業(yè)代管，鎮(zhèn)江南山國家森林公園無管理機構(gòu)。

5 對 策

5.1 科學(xué)修編規(guī)劃，實現(xiàn)應(yīng)保盡保

落實國土空間開發(fā)保護要求，盡快啟動自然保護地的總體規(guī)劃修編工作。明確自然保護地發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和劃定區(qū)域，將生態(tài)功能重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、自然生態(tài)保護空缺的區(qū)域規(guī)劃為重要的自然生態(tài)空間，納入自然保護地體系[4]。對自然保護地進行科學(xué)評估，將保護價值低、原住民居住區(qū)域、民生設(shè)施等調(diào)整出自然保護地范圍。結(jié)合生態(tài)扶貧，核心保護區(qū)內(nèi)原住居民應(yīng)實施有序搬遷。根據(jù)歷史沿革與保護需要，依法依規(guī)對自然保護地內(nèi)的耕地實施退田還林還湖還濕。

5.2 全面整合優(yōu)化，做到統(tǒng)一管理

以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，遵從保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質(zhì)不改變的總體要求，整合各類自然保護地，解決自然保護地區(qū)域交叉、空間重疊的問題，按照同級別保護強度優(yōu)先、不同級別低級別服從高級別的原則進行整合，做到一個保護地、一套機構(gòu)、一塊牌子。對同一自然地理單元內(nèi)相鄰、相連的各類自然保護地，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂局面，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護管理統(tǒng)一的原則進行合并重組，合理確定歸并后的自然保護地類型和功能定位，優(yōu)化邊界范圍和功能分區(qū)，被歸并的自然保護地名稱和機構(gòu)不再保留[5]。依法依規(guī)開展自然保護地調(diào)整工作，合理調(diào)整范圍并勘界立標(biāo)。

5.3 加強生態(tài)修復(fù)，規(guī)范設(shè)施建設(shè)

以自然恢復(fù)為主，輔以必要的人工措施，分區(qū)分類開展受損自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。建設(shè)生態(tài)廊道、開展重要棲息地恢復(fù)和生態(tài)受損區(qū)域修復(fù)。加強野外保護站點、巡護路網(wǎng)、監(jiān)測監(jiān)控、森林防火、有害生物防治和疫源疫病防控等保護管理設(shè)施建設(shè)，利用高科技手段和現(xiàn)代化設(shè)備促進自然保育、巡護和監(jiān)測的信息化、智能化。配置管理隊伍的技術(shù)裝備，逐步實現(xiàn)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

5.4 完善法律法規(guī)，強化政策扶持

加快推進自然保護地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，修改完善自然保護區(qū)條例，推動制定出臺《自然保護地法》，研究提出各類自然公園的相關(guān)管理規(guī)定。自然保護地已劃入生態(tài)紅線管控區(qū)范圍，建議出臺生態(tài)補償有關(guān)政策，健全生態(tài)保護補償制度，按自然保護地規(guī)模和管護成效加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。

5.5 加強隊伍建設(shè)，加大資金投入

將省級以上自然保護區(qū)管理機構(gòu)工作人員納入?yún)⒄铡吨腥A人民共和國公務(wù)員法》管理。按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，確定自然保護地機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)配置、人員編制，引進自然保護地建設(shè)和發(fā)展急需的管理和技術(shù)人才[6]。建立以財政投入為主的多元化資金保障制度，統(tǒng)籌各級財政資金，保障各類自然保護地保護、運行和管理。協(xié)調(diào)將自然保護地管理經(jīng)費納入所在地財政預(yù)算，加大對自然保護地的基礎(chǔ)設(shè)施投入，保障自然保護地的日常有效監(jiān)管。