龍 騰，孫彥偉，馬 佳

(1 上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海200003；2 上海市房屋管理局，上海200125；3 上海市農(nóng)業(yè)科學(xué)院，上海201403)

龍騰，孫彥偉，馬佳.國(guó)內(nèi)外土地整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究分析及對(duì)上海的借鑒思考[J].上海農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2020，36(4)：132-137

標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)重復(fù)性事物和概念，編制并發(fā)布共同遵守的準(zhǔn)則和依據(jù)[1]。 標(biāo)準(zhǔn)體系是由一定范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)按其內(nèi)在聯(lián)系形成的科學(xué)的有機(jī)整體[2]，包括體系框架、標(biāo)準(zhǔn)體系表等。 從內(nèi)容和性質(zhì)來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)體系可劃分為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)等。 土地整治是土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾、土地修復(fù)的統(tǒng)稱[3]。 在土地整治標(biāo)準(zhǔn)化方面，已有不少學(xué)者進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)體系的研究，但已有研究多針對(duì)于某類行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建，地方土地整治標(biāo)準(zhǔn)體系的研究則少見。 劉光盛等[4]構(gòu)建了中國(guó)土地利用工程標(biāo)準(zhǔn)體系框架，并編制了涵蓋49 項(xiàng)需求標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)體系表；石彥琴等[5]提出了中國(guó)農(nóng)業(yè)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)架；張川等[6]基于系統(tǒng)工程和統(tǒng)計(jì)學(xué)理論構(gòu)建了中國(guó)土地整治體系框架；王金滿等[7]按土地復(fù)墾的專業(yè)序列從基礎(chǔ)、通用和專用3 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)層次初步構(gòu)建了土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)體系框架，制定了中國(guó)土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)體系表等。

前人的研究[4-7]雖然初步建立了國(guó)家層次的土地整治標(biāo)準(zhǔn)體系，但土地整治具有區(qū)域性、階段性等特征，國(guó)家層次標(biāo)準(zhǔn)體系僅包括土地整治專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，不能滿足現(xiàn)在及未來(lái)的地方工作需求。 從上海來(lái)看，一是大都市土地整治活動(dòng)多樣性。 上海市土地整治項(xiàng)目包括建設(shè)用地減量化項(xiàng)目、郊野公園項(xiàng)目和土地綜合整治項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)、水利、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等多方面，項(xiàng)目綜合性程度高。 二是大都市土地精細(xì)管理服務(wù)、創(chuàng)新實(shí)踐要求標(biāo)準(zhǔn)化、體系化。 上海通過改革土地整治運(yùn)行要素和運(yùn)行機(jī)理，以土地整治與藝術(shù)、文化、體育、金融等方面跨界融合，創(chuàng)新“土地整治+”實(shí)施路徑。 將上述試點(diǎn)做法理論化、標(biāo)準(zhǔn)化，有助于更好地復(fù)制推廣，且單一性的制修訂標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)體系的引導(dǎo)不符合國(guó)際公共管理趨勢(shì)。 本研究通過訪談行業(yè)內(nèi)外專家，結(jié)合上海地方發(fā)展特色和工作需求，及時(shí)更新技術(shù)和手段，提出對(duì)上海新編技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建議，以滿足大都市農(nóng)村管理和農(nóng)業(yè)服務(wù)的需求。

1 國(guó)內(nèi)外土地整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究

1.1 國(guó)外土地整治標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)外關(guān)于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的定義和形式是不同的，國(guó)內(nèi)一般將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分為強(qiáng)制性和推薦性，而國(guó)外一般區(qū)分為技術(shù)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[8]，技術(shù)法規(guī)要求強(qiáng)制執(zhí)行，而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是非強(qiáng)制執(zhí)行。 國(guó)外技術(shù)法規(guī)從制度上將土地整治的活動(dòng)形式、內(nèi)容固定下來(lái)。 日本在20 世紀(jì)60 年代中期到70 年代中期，為了保證土地區(qū)劃整理工作順利進(jìn)行，出臺(tái)了《土地區(qū)劃整理法》和《土地區(qū)劃整理法實(shí)施細(xì)則》，這些法律規(guī)定了區(qū)劃整理技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)[9]。 荷蘭頒布了《土地整理法》《鄉(xiāng)村發(fā)展的布局安排》《戶外娛樂法》等法案，明確了土地整治、自然景觀保護(hù)等內(nèi)容[10]。 以表土剝離保護(hù)工作為例，美國(guó)的《基本農(nóng)田采礦作業(yè)的特殊永久計(jì)劃實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》、英國(guó)的《土壤處置實(shí)踐指南》、加拿大的《安大略省礦山治理恢復(fù)規(guī)范》等也是以法律法規(guī)的形式制訂并實(shí)施[11]。 這里值得注意：①地方政府可以通過地方法規(guī)參與技術(shù)管理和引導(dǎo)過程，也可以根據(jù)需要將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)引入至地方法規(guī)中，這在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易壁壘領(lǐng)域較為常見。 ②政府部門可發(fā)布技術(shù)法規(guī)，如美國(guó)環(huán)境保護(hù)署(USEPA)發(fā)布的《清潔水法》《人工濕地設(shè)計(jì)手冊(cè)》[12]，后者規(guī)定針對(duì)特定項(xiàng)目必須執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)。

在國(guó)際和國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，通過國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)、上海市質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化研究院網(wǎng)站搜集到國(guó)外的土地整治規(guī)范較少，德國(guó)、美國(guó)無(wú)現(xiàn)行有效的以土地整治或整理、復(fù)墾、開發(fā)、改良等命名的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，英國(guó)有2 項(xiàng)，俄羅斯有10 項(xiàng)，涵蓋了土地復(fù)墾、受損土地、土地翻耕、表土剝離等方面。 對(duì)于土地整治相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，ISO 國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)僅有2 項(xiàng)，其中一項(xiàng)(土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn))被歐盟吸收并轉(zhuǎn)化；德國(guó)有近20 項(xiàng)農(nóng)田水利工程和6 項(xiàng)景觀建設(shè)等相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；英國(guó)有2 項(xiàng)景觀制圖、園林地管理規(guī)范，其中一項(xiàng)(土壤改良標(biāo)準(zhǔn))被歐盟標(biāo)準(zhǔn)吸收并轉(zhuǎn)化。 國(guó)外土地整治典型標(biāo)準(zhǔn)見表1。 國(guó)外技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)一般可劃分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)類型。 由于多數(shù)國(guó)家均有完備的技術(shù)性法律法規(guī)支撐，一般在國(guó)家層面不再制訂大量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但是鼓勵(lì)、允許協(xié)會(huì)等非政府機(jī)構(gòu)出臺(tái)相關(guān)詳細(xì)的操作規(guī)范[13]，明確不同內(nèi)容的實(shí)施措施，政府授權(quán)并委托行業(yè)協(xié)會(huì)或者學(xué)會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化事務(wù)。 例如，美國(guó)材料試驗(yàn)協(xié)會(huì)制訂了大量的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，包括景觀建設(shè)、地理信息等土地整治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

純粹意義上的土地整治行業(yè)并沒有獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)體系，但土地整治以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為基本特征，基本要素包括田、水、路、林、村、廠等，其相關(guān)行業(yè)建立了較完整的技術(shù)體系，如美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)(USACE)建立的水電工程標(biāo)準(zhǔn)體系包括工程通告、工程指令、工程設(shè)計(jì)指南、工程規(guī)定、工程手冊(cè)、工程小手冊(cè)、工程技術(shù)函、工程表格等8 個(gè)系列共計(jì)1 405 項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)[14]，該體系處于世界領(lǐng)先水平，標(biāo)準(zhǔn)的制定經(jīng)過了大量的驗(yàn)證[15]，在各國(guó)得到廣泛應(yīng)用，對(duì)我國(guó)的水利水電行業(yè)也有重要的推動(dòng)作用。

1.2 國(guó)內(nèi)土地整治標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

1.2.1 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

從工程建設(shè)來(lái)看，當(dāng)前的土地整治工程內(nèi)容主要是田、水、路、林、村等五個(gè)要素的綜合整治，因此土地整治標(biāo)準(zhǔn)在研制過程中參考引用了大量的農(nóng)、水、路、林等方面的標(biāo)準(zhǔn)。 水利、公路等均已建立并發(fā)布了較為成熟的標(biāo)準(zhǔn)體系，土地整治領(lǐng)域起步較晚，以2000 年頒布《土地開發(fā)整理標(biāo)準(zhǔn)》等3 項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為起步標(biāo)志。

經(jīng)過多年建設(shè)，我國(guó)從無(wú)到有地初步形成了土地整治標(biāo)準(zhǔn)體系，覆蓋國(guó)家、行業(yè)、地方和企業(yè)4 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)，涵蓋調(diào)查、規(guī)劃、建設(shè)等業(yè)務(wù)流程。 截至2018 年2 月，已頒布實(shí)施土地整治領(lǐng)域的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)8 項(xiàng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)31 項(xiàng)。 以上標(biāo)準(zhǔn)均是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，與國(guó)外技術(shù)法規(guī)的形式迥異。 其中，綜合環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)占7%，調(diào)查與評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)占20%，規(guī)劃環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)占10%，建設(shè)與管理環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)占57%，工程技術(shù)環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)占6%。 這些標(biāo)準(zhǔn)也存在一些問題，一是土地整治內(nèi)涵和外延變化較大，標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象的改變給標(biāo)準(zhǔn)化工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)；二是未建立系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，標(biāo)準(zhǔn)化工作缺少計(jì)劃性[16]。

表1 國(guó)外與土地整治有關(guān)的典型標(biāo)準(zhǔn)Table 1 Typical standards related to land consolidation in foreign countries

1.2.2 地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

地方標(biāo)準(zhǔn)一般是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的遞進(jìn)、深化和補(bǔ)充，著力體現(xiàn)地方特點(diǎn)和落地性，對(duì)區(qū)域內(nèi)新技術(shù)推廣與普及、生產(chǎn)能力提高有十分重要的意義[17-18]。 我國(guó)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平、行政管理體制、土地開發(fā)利用程度、自然地理環(huán)境等差異較大，各地在土地整治實(shí)際工作中的側(cè)重點(diǎn)有明顯不同。 因此，有必要針對(duì)性地制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和需要的地方標(biāo)準(zhǔn)[19]，保障各地土地整治工作規(guī)范化運(yùn)行。 河南、四川、湖南等9 省(市)共制定了59 項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，前期管理和后期管護(hù)方面的標(biāo)準(zhǔn)僅占19%，多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)于土地整治項(xiàng)目工程和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等項(xiàng)目管理實(shí)施方面[20]，積極編制項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)緣于該類標(biāo)準(zhǔn)是項(xiàng)目立項(xiàng)驗(yàn)收及資金審計(jì)的依據(jù)。 部分地方土地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作較有特色，湖北省較早地制定了覆蓋建設(shè)過程的多部地方標(biāo)準(zhǔn)，部分標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)施時(shí)間甚至早于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如《土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》等；湖南省《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)》(DB43∕T 876—2014)是一系列的組合成套標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了土地平整、土壤改良、田間道路、灌溉排水、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)田輸配電等，較傳統(tǒng)的土地整治工程建設(shè)規(guī)范，創(chuàng)新性補(bǔ)充了科技服務(wù)、建后管護(hù)、評(píng)價(jià)規(guī)范三類內(nèi)容，以該標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)領(lǐng)了全省整合涉農(nóng)資金的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；廣西土地整治工程的標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)保持了有機(jī)銜接，對(duì)相關(guān)細(xì)節(jié)部分進(jìn)行了補(bǔ)充，如驗(yàn)收規(guī)范規(guī)定了驗(yàn)收材料內(nèi)容、上圖入庫(kù)等，質(zhì)量檢驗(yàn)與評(píng)定規(guī)程甚至還規(guī)定了“檢測(cè)人員經(jīng)過考核合格，持證上崗”。 但是，就目前情況而言，我國(guó)僅有1∕3 的省(市、區(qū))制定了地方標(biāo)準(zhǔn)，并且較少涉及數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、生態(tài)工程等其他方面的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)(表2)。

企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是為了解決產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)以及服務(wù)過程中出現(xiàn)的某一具體問題而確定的解決方法[20]。 企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步深化，對(duì)企業(yè)經(jīng)驗(yàn)性、創(chuàng)新性、合法性的工作予以總結(jié)和概括提升。 對(duì)于土地整治行業(yè)，利用中國(guó)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺(tái)，僅查詢到中國(guó)鋁業(yè)股份有限公司廣西分公司備案發(fā)布了《巖溶堆積型鋁土礦山復(fù)墾技術(shù)規(guī)范》(YS∕T 762—2011)。 食品安全領(lǐng)域的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)較多，是因?yàn)椤妒称钒踩ā穼?duì)食品質(zhì)量有要求，并鼓勵(lì)企業(yè)制定更為嚴(yán)格的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)[21]。 國(guó)內(nèi)大多數(shù)土地整治服務(wù)企業(yè)在提供工程咨詢、施工等服務(wù)時(shí)更多依賴于直接執(zhí)行相關(guān)的上位標(biāo)準(zhǔn)，尚未編制企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，一方面是由于企業(yè)輕視或者忽視對(duì)這種技術(shù)方法或模式總結(jié)，根本原因是認(rèn)為其是非盈利性的行為，對(duì)體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)力和盈利性的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)還不足，另一方面企業(yè)內(nèi)部力圖依靠于言傳身教式地傳承經(jīng)驗(yàn)性的知識(shí)，而非基于文字的標(biāo)準(zhǔn)。

表2 我國(guó)土地整治領(lǐng)域“十二五”時(shí)期已出臺(tái)的地方標(biāo)準(zhǔn)Table 2 Local standards in the field of land consolidation in China during the 12th Five Year Plan Period

2 上海土地整治領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)使用現(xiàn)狀及問題

2.1 標(biāo)準(zhǔn)

上海市地方類標(biāo)準(zhǔn)一般分為兩類，一類是地方標(biāo)準(zhǔn)，由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布，以DB 或DB∕T 開頭，受《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》《上海市標(biāo)準(zhǔn)化條例》保護(hù)；另一類是地方工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，由市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)發(fā)布，以DJ 或DG∕TJ 打頭，其雖然不具備“法”邏輯構(gòu)成特征，但對(duì)行政管理相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了實(shí)際上的法律約束力和約束效果[22]。 目前，上海僅發(fā)布《土地整治工程建設(shè)規(guī)范》(DB31∕T 1056—2017)、《土地開發(fā)整理工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(DG∕TJ 08-2079—2010)，尚無(wú)土地整治行業(yè)的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。 上海還制定24 項(xiàng)涉及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的規(guī)范性文件，如《郊野單元規(guī)劃編制導(dǎo)則》《設(shè)施農(nóng)用地用地標(biāo)準(zhǔn)》《增減掛鉤實(shí)施規(guī)劃編制規(guī)程》等。 《土地整治項(xiàng)目工程質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》《建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》《土地整治生態(tài)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》《村莊整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)仍在研制。

由上海市建筑建材管理總站主持編制的《上海市工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系》(DG∕TJ 08-01—2014)明確了15類的標(biāo)準(zhǔn)體系，第一類即城鄉(xiāng)規(guī)劃分類體系，共計(jì)79 項(xiàng)，確定了土地整治是國(guó)土規(guī)劃通用標(biāo)準(zhǔn)下的一類專用標(biāo)準(zhǔn)。 土地整治專用標(biāo)準(zhǔn)14 項(xiàng)，均為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，分體系不夠細(xì)致、對(duì)未來(lái)工作欠缺考慮，未能達(dá)到國(guó)家層次土地整治標(biāo)準(zhǔn)體系的深度。 原上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局2015 年梳理了市規(guī)劃國(guó)土資源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，其中一個(gè)分體系即為土地專業(yè)，土地整治歸類至“土地資源利用與保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)”中，在通用標(biāo)準(zhǔn)和專用標(biāo)準(zhǔn)中含土地整治核心標(biāo)準(zhǔn)9 項(xiàng)，內(nèi)容上亦有欠缺之處。

2.2 存在的問題

一是精細(xì)化管理的需求導(dǎo)致原有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不能滿足實(shí)際使用。 如土地整治項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)、耕作層土壤剝離利用技術(shù)規(guī)范等由于適用于全國(guó)，部分內(nèi)容偏向于宏觀性、程序性規(guī)定，部分指標(biāo)尚需進(jìn)一步細(xì)化、單獨(dú)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。 以國(guó)家版的定額標(biāo)準(zhǔn)為例，近幾年，上海地區(qū)人工費(fèi)、材料費(fèi)逐年上升，明顯高于其他地區(qū)，且地區(qū)的人力最低工資水平排名全國(guó)第一，以全國(guó)平均標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算人工費(fèi)、材料費(fèi)等子目與實(shí)際工作有較大偏差。 同時(shí)，項(xiàng)目可研和規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)用偏低、缺乏相關(guān)的科研配套資金。 研究綜合認(rèn)為應(yīng)在國(guó)家版的預(yù)算定額基礎(chǔ)上，編制補(bǔ)充定額標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)土地整治工程資金合理使用。

二是國(guó)家版本的土地整治標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏其他相關(guān)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)。 土地整治并非單一學(xué)科，它包括土壤、水、林業(yè)、公路等相關(guān)要素，部分標(biāo)準(zhǔn)可直接采用相關(guān)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)。 為體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代性和先進(jìn)性，在建設(shè)和實(shí)施過程中應(yīng)積極參考相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)，如《耕地質(zhì)量等級(jí)》(GB∕T 33469—2016)、《沿海防護(hù)林體系工程建設(shè)技術(shù)規(guī)程》(LY∕T 1763—2008)、《集體土地所有權(quán)調(diào)查技術(shù)規(guī)范》(DG∕TJ 08-2120—2013)。

3 對(duì)上海標(biāo)準(zhǔn)編制的建議

3.1 更加重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)

從生態(tài)學(xué)來(lái)看，土地整治是一個(gè)打破原有生態(tài)系統(tǒng)后重建新系統(tǒng)的過程，一些不恰當(dāng)?shù)恼畏绞?，必然?huì)對(duì)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，如造成土壤裸露板結(jié)，改變土壤微生境，加劇生境破碎化，降低生物多樣性等[23-24]。 現(xiàn)代意義上的土地整治工程應(yīng)與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合，是環(huán)境友好型、景觀生態(tài)型的系統(tǒng)工程。 因此，在土地整治過程中，需要一系列標(biāo)準(zhǔn)對(duì)整治工程的相關(guān)措施進(jìn)行規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境與整治的最優(yōu)組合。

一是需要更加注重生態(tài)工程的應(yīng)用。 傳統(tǒng)的土地整治工程由于模式化、路溝硬質(zhì)化，未能很好地起到生態(tài)保育的作用。 借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在郊野公園、圍墾灘涂等項(xiàng)目中，將生態(tài)保育視為最為關(guān)鍵和核心的工程目標(biāo)之一，而生態(tài)工程由于自身的優(yōu)點(diǎn)能滿足種植現(xiàn)代有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、提高土壤質(zhì)量等多目標(biāo)，因此與土地整治的結(jié)合十分必要，需要制定一系列相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，如《郊野公園規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》《土地整治生態(tài)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，推動(dòng)相關(guān)工作的開展。

二是需要更加關(guān)注土地修復(fù)。 國(guó)家已以“土十條”為依據(jù)全面部署了今后中國(guó)土壤污染防治工作，將土壤修復(fù)與污染防范納入研究重點(diǎn)范圍。 上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要提出要減量50 km2的建設(shè)用地。 針對(duì)建設(shè)用地整治和受污染耕地土壤修復(fù)的一系列技術(shù)、規(guī)劃和要求都需要標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提供支持與保障。 建議增加《建設(shè)用地復(fù)墾土壤分級(jí)利用修復(fù)指南》《污染農(nóng)田修復(fù)技術(shù)規(guī)范》。

三是需要進(jìn)一步加強(qiáng)村居改造和鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)。 黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，上海土地整治已進(jìn)入4.0 新階段，更加關(guān)注土地綜合整治，探索保護(hù)鄉(xiāng)村人文風(fēng)貌，保護(hù)鄉(xiāng)愁，助力鄉(xiāng)村振興。 為推進(jìn)新時(shí)期的土地整治工作，應(yīng)適當(dāng)引入部分國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，如《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》(GB∕T 32000—2015)等，新編《土地整治項(xiàng)目鄉(xiāng)村風(fēng)貌調(diào)查與評(píng)價(jià)導(dǎo)則》；新增標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，如針對(duì)部分規(guī)模化經(jīng)營(yíng)農(nóng)田的單項(xiàng)工程(溝渠、道路等)，可通過設(shè)立推薦圖集的形式節(jié)省項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的時(shí)間和費(fèi)用，新編《土地整治工程技術(shù)推薦圖集》。

3.2 提升農(nóng)村管理和服務(wù)能力

以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)為目標(biāo)，一是補(bǔ)充完善貫通項(xiàng)目管理全流程化的標(biāo)準(zhǔn)。 以土地整治項(xiàng)目為例，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施到驗(yàn)收、歸檔、評(píng)價(jià)，多數(shù)流程已有相關(guān)規(guī)范性文件提供程序性保障，但缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步支持，如土地整治后的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，可新編《土地整治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》、參考農(nóng)業(yè)部《補(bǔ)充耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》。 二是應(yīng)統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)信息化管理能力。 由于大量的從業(yè)單位使用GIS、CAD 軟件，對(duì)GIS、CAD 等格式的數(shù)據(jù)管理就有了極大的需求，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化成為重中之重，否則大量不同屬性、不同軟件的圖形文件難以銜接，將會(huì)對(duì)項(xiàng)目數(shù)據(jù)管理帶來(lái)極大的困擾。 因而，信息化建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是解決標(biāo)準(zhǔn)問題，新增編制《土地整治電子數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而構(gòu)建信息平臺(tái)，各部門、上下層之間才能解決數(shù)據(jù)不一致、數(shù)據(jù)難以共享等問題。 三是應(yīng)將有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的規(guī)范性文件轉(zhuǎn)為地方標(biāo)準(zhǔn)。 為支持政府轉(zhuǎn)型、土地整治行業(yè)發(fā)展，將政府的規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范相區(qū)分是未來(lái)標(biāo)準(zhǔn)化的重要措施，是實(shí)施國(guó)土資源標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略的重要組成部分，也是尊重市場(chǎng)規(guī)律的一種表現(xiàn)，如將《上海市郊野單元規(guī)劃導(dǎo)則》從政府部門的規(guī)范性政策文件轉(zhuǎn)為地方標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 增加行業(yè)國(guó)際影響力和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

從國(guó)際趨勢(shì)來(lái)看，上海乃至中國(guó)未來(lái)應(yīng)積極參與編制國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，有助于面向國(guó)際社會(huì)和市場(chǎng)，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化[25]。 但土地整治行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)積累不足難以直接參與編制國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)階段及未來(lái)一段時(shí)間仍然是以利用國(guó)際、區(qū)域或其他國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)為主，吸收適宜的標(biāo)準(zhǔn)并轉(zhuǎn)化為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，如美國(guó)的《河道廊道修復(fù)的原理、方法和實(shí)踐》《河岸侵蝕防護(hù)生態(tài)工程技術(shù)導(dǎo)則》等對(duì)提升中國(guó)土地整治生態(tài)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工水平較有幫助，上海也可考慮將國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為地方標(biāo)準(zhǔn)。 鼓勵(lì)企業(yè)將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與專利相結(jié)合，實(shí)施主體由單個(gè)企業(yè)發(fā)展到專利聯(lián)盟，極大地去提升企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力[26]。 建議由行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭新編1 項(xiàng)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，如《土地整治項(xiàng)目地域文化材料技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，其為試驗(yàn)性標(biāo)準(zhǔn)，如果該類標(biāo)準(zhǔn)在市場(chǎng)上取得良好反響，未來(lái)將加強(qiáng)該類標(biāo)準(zhǔn)的研制。

4 小結(jié)

標(biāo)準(zhǔn)化是現(xiàn)代化生產(chǎn)和管理的重要手段，應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化理論和技術(shù)是科學(xué)管理發(fā)展的必然趨勢(shì)。 本研究以上海市土地整治工作現(xiàn)狀為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)化和行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，提出了對(duì)上海編制土地整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建議，以期提升地方農(nóng)村管理和服務(wù)的水平，促進(jìn)國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并為我國(guó)其他地方土地整治標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供參考。