王洋子

【摘要】國土空間規(guī)劃過程有著較為重要的法治意義，因而要針對其進行有效的立法，但是目前國內的法律體系當中，對于具體的一些邏輯路徑規(guī)劃沒有能夠充分理清，針對這一問題需要強化相關工作內容。

【關鍵詞】空間規(guī)劃;立法問題;邏輯路徑

1、前言

國土空間規(guī)劃工作需要強化立法相關工作才能夠確保后續(xù)運行的過程中可以充分合理規(guī)范，針對這一情況文章分析了立法工作中的邏輯路徑，并分析了一些基本問題。

2、相關背景

國土空間規(guī)劃立法是中國空間規(guī)劃制度和體系發(fā)展到一定階段的必然產物。自十八大以及十八屆三中、四中、五中全會接連強調生態(tài)文明建設以來，空間規(guī)劃體系作為生態(tài)文明制度體系的重要組成部分在中央文件中逐步完善。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界，落實用途管制”。2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》則要求，要構建“以空間規(guī)劃為基礎，以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度”，構建“以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”。中央政策演進的同時，實踐中自2014年陸續(xù)開展的市縣“多規(guī)合一”試點與省級空間規(guī)劃試點也取得初步成效?，F(xiàn)行法律法規(guī)體系下，作為合一主要對象的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等都有相應國家法律支撐，也亟需對合一后的空間規(guī)劃進行立法。2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》將現(xiàn)行分散在各部門的規(guī)劃職能一并整合到重新組建的自然資源部，一方面為規(guī)劃權的統(tǒng)一行使提供了前提，另一方面也為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃立法奠定了組織和制度基礎。

3、空間規(guī)劃的問題

我國現(xiàn)行空間性規(guī)劃主要包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和基礎設施規(guī)劃。

3.1功能定位不同

主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎性、約束性規(guī)劃，是其他規(guī)劃在空間開發(fā)和布局方面的基本依據(jù)，主要目的是“確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經濟、資源環(huán)境相協(xié)調的空間開發(fā)格局”。土地利用規(guī)劃是以明確土地用途為核心，合理安排土地資源使用的規(guī)劃，主要目標是耕地保護、用地平衡和生態(tài)保護等。城鄉(xiāng)規(guī)劃是從建設角度對城鄉(xiāng)空間進行合理布局的規(guī)劃，主要目標是調控建設用地需求。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃是為了確保經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調而對各種自然資源使用活動進行調整的規(guī)劃，主要目標是加強生態(tài)環(huán)境保護?；A設施規(guī)劃是對公路、鐵路、航道、港口等基礎設施布局和建設進行調整或安排的規(guī)劃，主要目標是基礎設施有序建設，基礎設施規(guī)劃一般應納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。

3.2法律依據(jù)不同。

目前主體功能區(qū)規(guī)劃的編制和實施沒有明確的法律依據(jù)，政策上的主要依據(jù)是國務院《關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》（國發(fā)〔2007〕21號）。其他規(guī)劃均有相應法律依據(jù)，其中國土資源規(guī)劃的法律依據(jù)有《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》《礦產資源法》等;城鄉(xiāng)規(guī)劃有專門的法律依據(jù)即《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》;生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的法律依據(jù)有《環(huán)境保護法》《水土保持法》《防沙治沙法》《地質災害防治條例》等;基礎設施規(guī)劃的法律依據(jù)有《公路法》《鐵路法》《港口法》《電力法》《航道法》《石油天然氣管道保護法》等。在上述法律規(guī)定中，城鄉(xiāng)規(guī)劃的法制化進程起步較早，成熟度高，體系較為完整。其他規(guī)劃雖有明確法律依據(jù)，但規(guī)劃的法制化程度不高，規(guī)劃編制、實施和監(jiān)督等環(huán)節(jié)缺乏更為具體的法律規(guī)定。

4、規(guī)劃要點

規(guī)劃要點包括：理清自然資源總量及空間分布情況，做實“一張表”;制定全市空間發(fā)展戰(zhàn)略與目標，合理劃定主導功能分區(qū)，科學劃定三條控制線并明確管控機制，繪好“一張圖”;梳理區(qū)域重大基礎設施軸線空間資源分布，梳理重點平臺建設，算好“一本賬”;圍繞產業(yè)、生態(tài)等多個領域的保障機制，構建規(guī)劃考核機制和傳導機制，完善“一機制”。規(guī)劃建設應重視歷史文化保護，不能夠急功近利，不能夠大拆大建，將地方特色全面突出，保證人居環(huán)境得到良好改善，注重文化傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們能夠更好地記住鄉(xiāng)愁。通過明確市域生態(tài)與農業(yè)空間規(guī)模底線和城鎮(zhèn)空間規(guī)模極限，從土地資源、水資源、環(huán)境質量，在建設開發(fā)高、中、低適宜區(qū)基礎上，依次扣除生態(tài)保護紅線、生態(tài)極重要區(qū)、連片優(yōu)質耕地，以及難以滿足城鎮(zhèn)建設的細碎地塊，同時考慮耕地保有量指標，分析建設開發(fā)極限規(guī)模、剩余可用空間規(guī)模、利用現(xiàn)狀及空間分布特征。承載力的概念經歷了從物理學到生態(tài)學再到社會學的演變。承載力首先是一個工程力學概念，用以表達承載體與被承載體之間的物理作用。隨后承載力概念被引入生態(tài)學領域，1921年，帕克和伯吉斯將其定義為“滿足一定資源環(huán)境條件下，某類生物能夠存活的最大數(shù)量。隨著研究深化，承載力在社會科學領域被廣泛應用于表達人類活動與自然系統(tǒng)作用關系。例如，聯(lián)合國教科文組織將其定義為，在可預見時期內，利用國家或地區(qū)的能源和其他自然資源以及智力、技術等條件，在保證符合其社會文化準則的物質生活水平下所能持續(xù)供養(yǎng)的人口數(shù)量。國內學者大多將其定義為，一定時期和一定區(qū)域范圍內，在維持資源結構符合可持續(xù)發(fā)展需要，環(huán)境功能仍具有維持其穩(wěn)態(tài)效應能力條件下，資源環(huán)境系統(tǒng)所能承受人類各種社會經濟活動的能力。社會系統(tǒng)的開放性、動態(tài)性與復雜性引發(fā)承載力理論問題的廣泛爭議。顯然，在一個開放的社會系統(tǒng)中，首先，人口的跨區(qū)域遷徙決定了人類社會經濟活動的流動性，同時，大部分資源要素和一部分環(huán)境要素也是跨區(qū)域流動的;其次，人類社會對資源環(huán)境系統(tǒng)的需求標準、開發(fā)與利用的技術水平，都隨著社會經濟發(fā)展而動態(tài)變化;再次，人類社會系統(tǒng)與資源環(huán)境系統(tǒng)的作用與反饋、適應與調整，形成了二者之間的復雜性、層級性、非線性關系。上述社會系統(tǒng)3種特征決定了資源環(huán)境承載力存在與否、是否可知、能否測度等“存在性”“可知性”“可度性”的基本理論問題爭議。例如，有學者認為“城市的資源環(huán)境承載力就是一個偽命題”。即使假設資源環(huán)境承載力是存在的，面對高度復雜的人類社會經濟活動系統(tǒng)，其“可度性”也存在較大的挑戰(zhàn)。

結語：

國土空間規(guī)劃工作必然是建立在法律基礎上的，實際開展相關工作的過程中，必須要充分做好國土空間規(guī)劃相關工作內容，確保土地利用率能夠不斷得到提升，文章就此分析相關內容。

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