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        國土空間規(guī)劃立法的邏輯路徑與基本問題

        2020-08-23 07:46:32王洋子
        中國房地產業(yè)·上旬 2020年8期

        王洋子

        【摘要】國土空間規(guī)劃過程有著較為重要的法治意義,因而要針對其進行有效的立法,但是目前國內的法律體系當中,對于具體的一些邏輯路徑規(guī)劃沒有能夠充分理清,針對這一問題需要強化相關工作內容。

        【關鍵詞】空間規(guī)劃;立法問題;邏輯路徑

        1、前言

        國土空間規(guī)劃工作需要強化立法相關工作才能夠確保后續(xù)運行的過程中可以充分合理規(guī)范,針對這一情況文章分析了立法工作中的邏輯路徑,并分析了一些基本問題。

        2、相關背景

        國土空間規(guī)劃立法是中國空間規(guī)劃制度和體系發(fā)展到一定階段的必然產物。自十八大以及十八屆三中、四中、五中全會接連強調生態(tài)文明建設以來,空間規(guī)劃體系作為生態(tài)文明制度體系的重要組成部分在中央文件中逐步完善。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出要“建立空間規(guī)劃體系,劃定生產、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界,落實用途管制”。2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》則要求,要構建“以空間規(guī)劃為基礎,以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度”,構建“以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容,全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”。中央政策演進的同時,實踐中自2014年陸續(xù)開展的市縣“多規(guī)合一”試點與省級空間規(guī)劃試點也取得初步成效?,F(xiàn)行法律法規(guī)體系下,作為合一主要對象的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等都有相應國家法律支撐,也亟需對合一后的空間規(guī)劃進行立法。2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》將現(xiàn)行分散在各部門的規(guī)劃職能一并整合到重新組建的自然資源部,一方面為規(guī)劃權的統(tǒng)一行使提供了前提,另一方面也為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃立法奠定了組織和制度基礎。

        3、空間規(guī)劃的問題

        我國現(xiàn)行空間性規(guī)劃主要包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和基礎設施規(guī)劃。

        3.1功能定位不同

        主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎性、約束性規(guī)劃,是其他規(guī)劃在空間開發(fā)和布局方面的基本依據(jù),主要目的是“確定主體功能定位,明確開發(fā)方向,控制開發(fā)強度,規(guī)范開發(fā)秩序,完善開發(fā)政策,逐步形成人口、經濟、資源環(huán)境相協(xié)調的空間開發(fā)格局”。土地利用規(guī)劃是以明確土地用途為核心,合理安排土地資源使用的規(guī)劃,主要目標是耕地保護、用地平衡和生態(tài)保護等。城鄉(xiāng)規(guī)劃是從建設角度對城鄉(xiāng)空間進行合理布局的規(guī)劃,主要目標是調控建設用地需求。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃是為了確保經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調而對各種自然資源使用活動進行調整的規(guī)劃,主要目標是加強生態(tài)環(huán)境保護?;A設施規(guī)劃是對公路、鐵路、航道、港口等基礎設施布局和建設進行調整或安排的規(guī)劃,主要目標是基礎設施有序建設,基礎設施規(guī)劃一般應納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。

        3.2法律依據(jù)不同。

        目前主體功能區(qū)規(guī)劃的編制和實施沒有明確的法律依據(jù),政策上的主要依據(jù)是國務院《關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》(國發(fā)〔2007〕21號)。其他規(guī)劃均有相應法律依據(jù),其中國土資源規(guī)劃的法律依據(jù)有《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》《礦產資源法》等;城鄉(xiāng)規(guī)劃有專門的法律依據(jù)即《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》;生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的法律依據(jù)有《環(huán)境保護法》《水土保持法》《防沙治沙法》《地質災害防治條例》等;基礎設施規(guī)劃的法律依據(jù)有《公路法》《鐵路法》《港口法》《電力法》《航道法》《石油天然氣管道保護法》等。在上述法律規(guī)定中,城鄉(xiāng)規(guī)劃的法制化進程起步較早,成熟度高,體系較為完整。其他規(guī)劃雖有明確法律依據(jù),但規(guī)劃的法制化程度不高,規(guī)劃編制、實施和監(jiān)督等環(huán)節(jié)缺乏更為具體的法律規(guī)定。

        4、規(guī)劃要點

        規(guī)劃要點包括:理清自然資源總量及空間分布情況,做實“一張表”;制定全市空間發(fā)展戰(zhàn)略與目標,合理劃定主導功能分區(qū),科學劃定三條控制線并明確管控機制,繪好“一張圖”;梳理區(qū)域重大基礎設施軸線空間資源分布,梳理重點平臺建設,算好“一本賬”;圍繞產業(yè)、生態(tài)等多個領域的保障機制,構建規(guī)劃考核機制和傳導機制,完善“一機制”。規(guī)劃建設應重視歷史文化保護,不能夠急功近利,不能夠大拆大建,將地方特色全面突出,保證人居環(huán)境得到良好改善,注重文化傳承、文化延續(xù),讓城市留下記憶,讓人們能夠更好地記住鄉(xiāng)愁。通過明確市域生態(tài)與農業(yè)空間規(guī)模底線和城鎮(zhèn)空間規(guī)模極限,從土地資源、水資源、環(huán)境質量,在建設開發(fā)高、中、低適宜區(qū)基礎上,依次扣除生態(tài)保護紅線、生態(tài)極重要區(qū)、連片優(yōu)質耕地,以及難以滿足城鎮(zhèn)建設的細碎地塊,同時考慮耕地保有量指標,分析建設開發(fā)極限規(guī)模、剩余可用空間規(guī)模、利用現(xiàn)狀及空間分布特征。承載力的概念經歷了從物理學到生態(tài)學再到社會學的演變。承載力首先是一個工程力學概念,用以表達承載體與被承載體之間的物理作用。隨后承載力概念被引入生態(tài)學領域,1921年,帕克和伯吉斯將其定義為“滿足一定資源環(huán)境條件下,某類生物能夠存活的最大數(shù)量。隨著研究深化,承載力在社會科學領域被廣泛應用于表達人類活動與自然系統(tǒng)作用關系。例如,聯(lián)合國教科文組織將其定義為,在可預見時期內,利用國家或地區(qū)的能源和其他自然資源以及智力、技術等條件,在保證符合其社會文化準則的物質生活水平下所能持續(xù)供養(yǎng)的人口數(shù)量。國內學者大多將其定義為,一定時期和一定區(qū)域范圍內,在維持資源結構符合可持續(xù)發(fā)展需要,環(huán)境功能仍具有維持其穩(wěn)態(tài)效應能力條件下,資源環(huán)境系統(tǒng)所能承受人類各種社會經濟活動的能力。社會系統(tǒng)的開放性、動態(tài)性與復雜性引發(fā)承載力理論問題的廣泛爭議。顯然,在一個開放的社會系統(tǒng)中,首先,人口的跨區(qū)域遷徙決定了人類社會經濟活動的流動性,同時,大部分資源要素和一部分環(huán)境要素也是跨區(qū)域流動的;其次,人類社會對資源環(huán)境系統(tǒng)的需求標準、開發(fā)與利用的技術水平,都隨著社會經濟發(fā)展而動態(tài)變化;再次,人類社會系統(tǒng)與資源環(huán)境系統(tǒng)的作用與反饋、適應與調整,形成了二者之間的復雜性、層級性、非線性關系。上述社會系統(tǒng)3種特征決定了資源環(huán)境承載力存在與否、是否可知、能否測度等“存在性”“可知性”“可度性”的基本理論問題爭議。例如,有學者認為“城市的資源環(huán)境承載力就是一個偽命題”。即使假設資源環(huán)境承載力是存在的,面對高度復雜的人類社會經濟活動系統(tǒng),其“可度性”也存在較大的挑戰(zhàn)。

        結語:

        國土空間規(guī)劃工作必然是建立在法律基礎上的,實際開展相關工作的過程中,必須要充分做好國土空間規(guī)劃相關工作內容,確保土地利用率能夠不斷得到提升,文章就此分析相關內容。

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